공유재산법위반 원상복구명령 등 취소청구

1. 사건개요 청구인은 경기도 소유의 경기도 ○○시 ○○읍 ○○리 000-00번지 토지(답 2,430㎡) 중 374㎡ 면적(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 대하여 피청구인과 농지 경작을 목적으로 대부계약을 체결하고 2018. 7. 23.부터 2022. 12. 31.까지 대부받은 자이다. 피청구인은 2023. 11. 23. 청구인이 이 사건 토지의 대부기간이 만료되었음에도 184㎡ 면적에 비닐하우스를 설치한 상태로 계속 점유하고 있는 사실을 적발하여, 2024. 3. 6. 청구인에게 「공유재산 및 물품관리법」(이하 ‘공유재산법’이라 한다) 제81조 및 제83조에 따라 공유재산 무단점유를 이유로 원상복구명령 계고 및 변상금 2,528,000원 부과 처분(이하 위 원상복구명령 계고와 변상금 부과를 통틀어 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【공유재산 및 물품관리법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “공유재산”이란 지방자치단체의 부담, 기부채납(寄附採納)이나 법령에 따라 지방자치단체 소유로 된 제4조제1항 각 호의 재산을 말한다 8. “대부계약”이란 제5조제3항에 따른 일반재산 또는 물품을 해당 지방자치단체 외의 자가 일정 기간 유상이나 무상으로 사용ㆍ수익할 수 있도록 체결하는 계약을 말한다. 9. “변상금”이란 사용허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 사용ㆍ수익하거나 점유한 자(사용허가나 대부계약 기간이 끝난 후 다시 사용허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 계속 사용ㆍ수익하거나 점유한 자를 포함한다. 이하 “무단점유자”라 한다)에게 부과하는 금액을 말한다. 제29조(계약의 방법) ① 일반재산을 대부하거나 매각하는 계약을 체결할 때에는 일반입찰에 부쳐야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경우에는 제한경쟁 또는 지명경쟁에 부치거나 수의계약으로 할 수 있으며, 증권의 경우에는 「자본시장과 금융투자업에 관한 법률」 제9조제9항에 따른 증권매출의 방법으로 하며, 이 법 제4조제1항제2호 및 제3호의 일반재산을 매각하는 경우에는 제76조제3항을 준용한다. <개정 2010. 2. 4., 2015. 1. 20., 2021. 4. 20.> 제31조(대부기간) ② 지방자치단체의 장은 제29조제1항 단서에 따라 수의계약의 방법으로 대부한 경우에는 대부기간이 끝나기 전에 제1항에 따른 대부기간의 범위에서 대부계약을 갱신할 수 있다. 다만, 수의계약으로 대부할 수 있는 경우가 아니면 한 차례만 갱신할 수 있다. ⑤ 제2항 및 제3항에 따라 대부계약을 갱신하려는 자 또는 제4항에 따라 대부기간을 연장받으려는 자는 대부기간이 끝나기 1개월 전에 지방자치단체의 장에게 대부계약의 갱신 또는 대부기간의 연장을 신청하여야 한다. 제81조(변상금의 징수) ① 지방자치단체의 장과 제43조의2에 따라 일반재산의 관리ㆍ처분에 관한 사무를 위탁받은 자는 무단점유자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유재산 또는 물품에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 해당하는 금액(이하 “변상금”이라 한다)을 징수한다. 제83조(원상복구명령 등) ① 지방자치단체의 장은 정당한 사유 없이 공유재산을 점유하거나 공유재산에 시설물을 설치한 경우에는 원상복구 또는 시설물의 철거 등을 명하거나 이에 필요한 조치를 할 수 있다. ② 제1항에 따른 명령을 받은 자가 그 명령을 이행하지 아니할 때에는 「행정대집행법」에 따라 원상복구 또는 시설물의 철거 등을 하고 그 비용을 징수할 수 있다. 【공유재산 및 물품관리법 시행령】 제31조(대부료율과 대부재산의 평가) ① 법 제32조제1항에 따른 일반재산의 대부료는 시가를 반영한 해당 재산 평정가격의 연 1천분의 10 이상의 범위에서 지방자치단체의 조례로 정하되, 월할 또는 일할로 계산할 수 있다. 다만, 대부를 받은 자가 재난에 따른 피해를 입은 경우에는 공유재산심의회의 심의를 거쳐 기간을 정하여 한시적으로 인하한 요율(연 1천분의 10 이상이어야 한다)을 적용할 수 있다. ② 제1항에 따라 대부료를 계산할 때 해당 재산의 가격은 다음 각 호의 방법으로 산출한다. 이 경우 제1호 본문, 제2호 및 제3호 본문에 따른 재산가격은 대부기간 동안 연도마다 결정하고, 제1호 단서 및 제3호 단서에 따른 재산가격은 감정평가일부터 3년 이내에만 적용할 수 있으며, 첫째 연도에는 측량 또는 감정평가 등에 든 비용을 포함할 수 있다. 1. 토지: 대부료 산출을 위한 재산가격 결정 당시의 개별공시지가(「부동산 가격공시에 관한 법률」 제10조에 따른 해당 토지의 개별공시지가를 말하며, 해당 토지의 개별공시지가가 없으면 같은 법 제8조에 따른 표준지공시지가를 기준으로 하여 산출한 금액을 말한다)를 적용한다. 다만, 하나의 필지로서 그 필지의 주된 용도와 다른 용도로 이용되는 일부분의 토지이거나 위치에 따라 지가(地價)를 달리 적용하여야 할 필요가 있는 토지 등 지방자치단체의 장이 필요하다고 인정하는 경우에는 감정평가법인등에게 의뢰하여 평가한 감정평가액 이상의 금액으로 한다. ⑦ 경작용으로 대부하는 경우의 대부료는 제1항에 따라 산출한 대부료와 「통계법」 제3조제3호에 따른 통계작성기관이 조사ㆍ발표하는 농가경제조사통계의 해당 시ㆍ도 농가별 단위면적당 농작물수입(서울특별시ㆍ인천광역시는 경기도, 대전광역시ㆍ세종특별자치시는 충청남도, 광주광역시는 전라남도, 대구광역시는 경상북도, 부산광역시ㆍ울산광역시는 경상남도의 통계를 각각 적용한다)의 10분의 1에 해당하는 금액 중 적은 금액으로 할 수 있다. 제81조(변상금) ① 법 제81조에 따른 변상금은 그 재산 또는 물품을 무단으로 점유하거나 무단으로 사용ㆍ수익한 기간에 대하여 회계연도별로 제14조ㆍ제31조 및 제74조에 따라 계산한 사용료 또는 대부료(지식재산의 경우 제52조의4제1항에 따라 산출한 사용료등을 말한다) 합계액의 100분의 120에 해당하는 금액으로 한다. 다만, 변상금이 50만원을 초과하는 경우에는 시중은행의 1년 만기 정기예금의 평균 수신금리를 고려하여 행정안전부장관이 정하여 고시하는 이자율을 적용한 이자를 붙여 3년 이내의 기간에 걸쳐 분할납부하게 할 수 있다. ② 제1항에 따른 변상금을 징수할 때에는 그 금액, 납부기한, 납부장소 및 변상금의 산출 근거를 분명하게 적은 문서로 알려야 한다. ③ 제2항의 납부기한은 변상금 납부 통지일부터 60일 이내로 한다. 【경기도 공유재산관리 조례】 제3조(관리사무의 위임) ① 도지사는 필요하다고 인정하는 경우에는 「공유재산 및 물품 관리법」(이하 “법”이라 한다) 제14조에 따라 재산소재지 시장·군수에게 도 소유의 공유재산(이하 “공유재산”이라 한다)의 관리에 관한 사무의 일부를 위임할 수 있다．<개정 2010.7.14., 2014.1.10., 2014.10.21.> 제27조(대부료의 요율) ① 영 제31조에 따른 대부료의 요율은 이 조례에서 별도로 규정하고 있는 경우를 제외하고는 해당 재산평정가격의 1천분의 50 이상으로 하며, 지목이 임야인 공유재산 등을 광업·채석을 목적으로 하는 대부의 경우에는 채광물 가격과 지형변경으로 인하여 장래 산림으로 이용하지 못하는 구역의 입목, 임산물 가격을 대부료에 추가하여 징수한다. <개정 2010.7.14., 2014.1.10.> ⑤ 다음 각 호의 재산에 대한 대부료의 요율은 해당 재산평정가격의 1천분의 10 이상으로 한다. 1. 농경지를 실제 경작하는 사람에게 경작의 목적으로 사용하도록 하는 경우 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 출장결과보고서, 공유재산 대부계약서, 처분 사전통지서, 위법행위조사서, 의견제출서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 이 사건 토지를 피청구인과의 공유재산 대부계약에 따라 2018. 7. 23.부터 2022. 12. 31.까지 대부받은 자이다. 나) 피청구인은 2022. 10. 28. 청구인에게 국·공유재산 사용허가 기간 만료에 따른 연장신청을 안내하였고, 같은 해 12. 8. 현장 확인한 결과 청구인이 비닐하우스가 설치된 상태로 이 사건 토지를 점유하고 있는 사실을 확인하였다. 다) 청구인이 대부계약 연장 문의를 하자 피청구인은 무단점유 시설(비닐하우스) 철거 후 연장이 가능하다고 유선상 안내를 하였고, 2022. 12. 31. 이 사건 토지에 대한 청구인과 피청구인 간 대부계약이 만료되었다. 라) 피청구인은 2023. 11. 23. 현장점검을 통해 청구인이 이 사건 토지에 설치한 비닐하우스를 원상회복하지 않은 사실을 확인하였다. 마) 피청구인은 2023. 11. 27. 청구인에게 위 라)항의 위반행위에 대하여 공유재산법 제81조, 제83조 및 「행정절차법」 제21조에 따라 사전통지를 하였고, 같은 해 12. 12. 청구인 의견서를 제출받았으며, 2024. 3. 6. 청구인에게 위 라)항의 위반행위에 대하여 공유재산관리법 제81조, 제83조를 근거로 이 사건 처분을 하였다. 2) 이 사건 처분의 적법 여부 청구인은 이 사건 토지를 경작 목적으로 사용ㆍ수익허가 받아 30년 가까이 비닐하우스 농사를 지어오고 있었고, 비닐하우스를 설치한 것 또한 경작 목적으로 비닐하우스를 다른 용도로 사용하지 않았으며, 지금까지 별 탈 없이 사용해 온 비닐하우스를 철거할 이유가 없다는 등의 이유로 피청구인의 비닐하우스 철거 명령과 변상금 고지가 위법하다고 주장한다. 이에 대해 피청구인은 비닐하우스 설치는 농경지 경작과 별개의 공작물 설치로 보아야 하므로 청구인으로서는 이 사건 토지를 원상복구할 의무가 있고, 변상금은 공유재산법 등 관련 법령에 따라 적법하게 산정된 것이므로 적법하다고 주장한다. 공유재산법 제83조는 지방자치단체장은 정당한 사유 없이 공유재산을 점유하거나 공유재산에 시설물을 설치한 경우 원상복구 또는 시설물의 철거 등을 명하거나 이에 필요한 조치를 할 수 있다고 규정하고(제1항), 이 명령을 받은 자가 그 명령을 이행하지 아니할 때에는 「행정대집행법」에 따라 원상복구 또는 시설물의 철거 등을 하고 그 비용을 징수할 수 있다고 한다(제2항). 청구인과 피청구인 사이의 공유재산 대부계약서에 따르면 청구인은 공유지(도유지)인 이 사건 토지를 대부받은 자로서 승인 없이 대부재산의 원상을 변경하는 행위를 하지 못하고(동 계약 제7조), 이를 위반한 경우 계약의 해제가 가능하며(동 계약 제8조), 계약이 해제된 경우 청구인은 대부재산을 원상으로 회복하여 반환하여야 함이 원칙이다(동 계약 제11조). 한편 공유재산법 제81조는 무단점유자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유재산 또는 물품에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 해당하는 금액으로서 변상금을 징수한다. 이에 관하여 공유재산법 시행령 제31조는 경작용으로 대부하는 경우의 대부료는 제1항에 따라 산출한 대부료와 「통계법」 제3조제3호에 따른 통계작성기관이 조사ㆍ발표하는 농가경제조사통계의 해당 시ㆍ도 농가별 단위면적당 농작물수입의 10분의 1에 해당하는 금액 중 적은 금액으로 할 수 있다(제7항). 위 관련 법리와 이 사건 기록에서 인정할 수 있는 사실관계를 종합하여 판단컨대, 청구인과 피청구인 사이에 대부계약은 연장 없이 종료되었고, 청구인은 대부계약이 종료되었음에도 아무런 권원 없이 공유지인 이 사건 토지를 무단점유하고 있다. 청구인은 이 사건 토지를 경작 목적으로 사용ㆍ수익허가 받아 30년 가까이 비닐하우스 농사를 지어오고 있었고, 비닐하우스를 설치한 것 또한 경작 목적으로 비닐하우스를 다른 용도로 사용하지 않았으며, 지금까지 별 탈 없이 사용해 온 비닐하우스를 철거할 이유가 없다는 등의 이유로 이 사건 처분이 위법하다고 주장하나, 청구인과 피청구인 사이의 대부계약은 2018. 7. 23. 청구인의 부친으로부터 권리의무를 승계함으로써 계약기간을 2018. 7. 23.부터 2022. 12. 31.까지로 정하여 체결된 것으로, 청구인의 주장대로라면 청구인은 청구인의 부친이 이 사건 토지에 관하여 1995년부터 1996년경 사이에 농경지 경작을 목적으로 대부계약을 체결한 이후 근 30년간 농사를 지어온 것을 그대로 승계하여 대부계약을 체결한 것이다. 따라서 청구인은 이 사건 토지에 관한 대부계약에 따라 피청구인의 승인 없이 대부재산의 원상을 변경하는 행위를 하지 못하고, 대부계약이 만료되면 대부재산을 원상으로 회복하여 반환할 의무가 있다. 비닐하우스의 설치행위가 이 사건 토지의 원상을 변경하는 행위인지 살피건대, 비닐하우스는 그 구조상 「건축법」의 규제 대상인 건축물에 해당하지 않는 경우에도 공작물에 해당하므로(대법원 2007. 9. 6. 선고 2007도4197 판결) 비닐하우스의 설치는 피청구인의 승인이 필요한 대부재산의 원상을 변경하는 행위로 봄이 타당하다. 그런데 청구인의 부친 또는 청구인이 피청구인의 승인을 받았음을 인정할 객관적 증거가 없고, 청구인의 주장에 의하더라도 청구인이 피청구인과 대부계약을 체결할 당시 별도로 이에 관한 승인을 받은 사정은 보이지 않는다. 따라서 피청구인의 승인 없이 비닐하우스를 설치한 행위는 대부계약을 위반한 행위에 해당하고, 청구인은 대부기간이 만료된 경우 이 사건 토지를 원상으로 회복할 의무가 있다. 한편 대부기간이 만료된 이후에는 청구인으로서는 이 사건 토지를 정당하게 점유할 권원을 갖지 아니하므로 청구인이 이를 반환하지 않는 경우 이 사건 토지를 무단점유하게 되어 공유재산법 제83조에 따라 비닐하우스 철거 명령을 할 수 있고, 같은 법 제81조에 따른 변상금을 징수한다. 그런데 청구인은 피청구인의 시정명령에도 불구하고 이 사건 토지에 설치된 비닐하우스를 철거하지 않고 대부계약 기간이 만료되었음에도 계속하여 이 사건 토지를 사용함으로써 이 사건 토지를 무단점유하고 있다. 따라서 이에 관한 청구인의 주장은 이유 없다. 또한 청구인은 변상금 액수가 부당하다고 주장하므로 이를 살피건대, 공유재산법 제81조는 무단점유자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유재산 또는 물품에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 해당하는 금액으로서 변상금을 징수하고, 같은 법 시행령 제81조는 변상금은 같은 법 시행령 제14조, 제31조 등에 따라 계산한 사용료 또는 대부료 합계액의 100분의 120에 해당하는 금액으로 정하며, 같은 법 시행령 제14조는 사용료를 계산할 때 해당 재산의 가격평가, 전세금의 계산, 일시 사용 등에 관하여는 제31조제2항부터 제8항까지의 규정을 준용한다고 규정한다. 이에 공유재산법 시행령 제31조는 경작용으로 대부하는 경우의 대부료는 제1항에 따라 산출한 대부료와 「통계법」 제3조제3호에 따른 통계작성기관이 조사ㆍ발표하는 농가경제조사통계의 해당 시ㆍ도 농가별 단위면적당 농작물수입의 10분의 1에 해당하는 금액 중 적은 금액으로 할 수 있다고 규정하고 있다(제7항). 관련 법령의 문언적 해석과 변상금 관련 법령의 입법취지를 고려하고, 청구인은 이 사건 토지를 경작 목적으로 대부계약을 체결하였다가 기간의 만료로 무단점유하게 된 것으로 이는 처음부터 아무런 권원 없이 무단점유하는 것과 형태와 목적 면에서 차이가 있는 점 등을 고려하면, 이 사건 토지의 무단점유로 인한 변상금 산정 기준은 공유재산법 시행령 제31조에 따라 경작용으로 대부하는 경우의 사용료 산정기준에 따라 산정하는 것이 타당한 것으로 판단된다. 따라서 이를 지적하는 청구인의 주장은 이유 있다. 3. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구 중 변상금 부과처분은 청구인의 주장을 일부 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하고, 나머지 청구는 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.