공유재산 변상금 부과처분 무효확인청구 등

1. 사건개요 피청구인은 2017. 2. 6. ○○동 주민자치센터 환경개선공사를 위해 지적경계측량을 실시하던 중, 청구인 소유의 건물(○○동 ○○○번지)이 공유재산인 ○○동 주민센터 부지(○○동 ○○○-○번지, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다))의 일부(18㎡)를 점유하였음을 인지하였다. 피청구인은 「공유재산 및 물품관리법」(이하 ‘「공유재산법」’이라 한다) 제81조 및 「○○시 공유재산 관리 조례」 제60조에 의거, 2017. 6. 23. 처분사전통지 후 2017. 10. 17. 공유재산 무단점유에 따른 변상금 5,375,880원(2012. 6. 24.~2017. 6. 23.)을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 처분의 경위 1) 청구인은 1996. 12. 18. ○○시 ○○동 ○○○번지 토지 및 지상건물의 전 소유자와 매매계약을 체결하고, 같은 달 27. 매매대금을 전부 지급함과 동시에 소유권이전등기를 경료하였다. 1) 피청구인이 속한 ○○시는 1983. 5. 18. 위 ○○○번지 토지와 경계를 같이하는 이 사건 토지의 소유권을 취득하여 ○○동사무소 부지 등으로 사용하여 왔다. 1) 2017. 6.경 피청구인이 지적측량 결과, ○○○번지 토지와 이 사건 토지의 경계에 설치된 담장이 ○○○-○ 토지 쪽으로 약간 치우쳐 청구인이 이 사건 토지의 18㎡를 무단 점유하고 있다는 이유로 2017. 11. 8. 피청구인 명의로 이 사건 처분을 하였다. 2) 이 사건 처분의 당연무효 1) 이 사건 처분의 근거법령에 따르면, 변상금 부과처분은 지방자치단체의 장이 하게 되어 있다. 또한 「지방자치법」 제119조는 “동장은 시장(구가 없는 시의 시장을 말한다)이나 구청장(자치구의 구청장을 포함한다)의 지휘·감독을 받아 소관 국가사무와 지방자치단체의 사무를 맡아 처리하고 소속 직원을 지휘·감독한다”라고 규정하고 있다. 1) 그렇다면 동장은 어디까지나 행정청의 보조기관에 불과하여 자기의 이름으로 이 사건 처분을 할 권한이 없다 할 것이므로, 법적권한이 없는 피청구인이 한 이 사건 처분은 그 하자가 중대 명백하여 당연무효라 할 것이다. 3) 이 사건 처분의 실체적 하자 가) 변상금 부과처분의 예외 사유에 해당 1) 「공유재산법」 제81조제1항 단서 1.호에 따르면, “등기부나 그 밖의 공부(公簿)상의 명의인을 정당한 소유자로 믿고 상당한 대가를 지급하고 권리를 취득한 자(취득자의 상속인과 그 포괄승계인을 포함한다)의 재산이 취득 후에 공유재산 또는 물품으로 판명되어 지방자치단체에 귀속된 경우”를 변상금 징수의 예외 사유로 규정하고 있다. 1) 변상금 징수의 예외사유를 인정한 입법취지는, 부동산 등기의 공신력이 인정되지 않는 등기 제도 하에서 국·공유 부동산에 관한 등기부 등 공부상 소유 명의자인 무권리자를 정당한 소유자로 믿고 상당한 대가를 지불하고 국·공유재산을 선의로 취득한 자를 보호하고자 함에 있다 할 것이다. 1) 청구인이 1997. 12. 18. ○○동 ○○○번지 토지에 관한 매매계약을 체결할 당시, 위 ○○○번지 토지와 이 사건 토지는 담장으로 경계가 명확히 구분되어 있었는바, 위 담장은 1983. 5. 18. ○○시가 이 사건 토지의 소유권을 취득한 이후 위 토지를 동사무소 등으로 사용하기 위하여 ○○시가 당시 지적도에 나온 경계선을 따라 스스로 설치한 것이다. 1) 이처럼 이 사건 토지 소유자인 ○○시가 당시 지적도에 따라 스스로 담장을 설치하였을 뿐만 아니라, 담장이 경계를 침범한 면적이 이 사건 토지 3,971.90㎡ 중 18㎡에 불과하였기 때문에 ○○○번지 토지 매매계약 체결 당시 청구인은 물론 매도인도 ○○○번지 토지 담장 안쪽에 들어온 이 사건 토지 중 18㎡ 부분을 ○○○번지 토지 매매 계약 대상에 포함시켰던 것이다. 1) 따라서 청구인이 이 사건 토지 중 18㎡를 ○○○번지 토지의 등기 명의자의 소유라고 믿고 매매계약을 체결하고 매매대금까지 지급한 이상, 재측량 결과 비로소 18㎡ 부분이 ○○시 소유로 밝혀졌다 하더라도 「공유재산법」 제81조제1항 단서 1.호의 변상금 부과처분의 예외 사유에 해당한다 할 것이다. 1) 결국 청구인의 이 사건 토지 점유는 「공유재산법」이 정한 변상금 부과 처분의 예외 사유에 해당하여 피청구인의 이 사건 처분은 위법할 뿐 아니라, 설사 위 법이 정한 예외 사유에 해당하지 않는다 하더라도 아래와 같이 청구인의 이 사건 토지의 점유에 청구인의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 존재한다. 나) 청구인의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유의 존재 1) 대법원은 “행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위해 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안해 가하는 제재이므로 위반자의 고의·과실이 있어야만 하는 것은 아니나, 그렇다고 하여 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우까지 부과할 수 있는 것은 아니다”라고 판시하여(대법원 2003. 9. 2. 선고 2002두5177 판결 등 참조), 처분의 근거 법령에 명문의 예외 규정이 없다 하더라도 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우에는 변상금을 부과할 수 없다는 입장을 유지해 오고 있다. 1) 이 사건 처분의 근거 법률인 「공유재산법」 제81조와 그 입법 취지가 동일한 「도로법」 제72조(변상금의 징수)에 따르면, ①도로관리청은 도로점용 허가를 받지 아니하고 도로를 점용하였거나 도로점용허가의 내용을 초과하여 도로를 점용(이하 이 조에서 “초과점용등”이라 한다)한 자에 대하여는 초과점용등을 한 기간에 대하여 점용료의 100분의 120에 상당하는 금액을 변상금으로 징수할 수 있다. ②제1항에도 불구하고 초과점용 등이 측량기관 등의 오류로 인한 것이거나 그 밖에 도로 점용자의 고의·과실로 인한 것이 아닌 경우에는 변상금을 징수하지 아니한다“라고 규정하고 있다. 1) 이처럼 「도로법」은 초과 점용 등이 측량기관 등의 오류로 인한 경우를 점용자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유의 대표적인 사례로써 이를 명문으로 변상금 부과처분의 예외사유로 예시하고 있다. 1) 또한 국가인권위원회도 “행정기관의 토지분할 착오로 국민이 장기간 공유지를 무단으로 점유했다면 변상금을 부과하는 것이 잘못”이라는 결정을 통해 토지분할의 착오로 인한 무단점유를 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우로 보아 변상금을 부과할 수 없다는 입장을 취하고 있다. 1) ○○동 ○○○번지 토지와 이 사건 토지 사이에 설치된 담장은 당시 지적도에 표시된 경계선을 따라 이 사건 토지의 소유자인 ○○시가 스스로 설치한 것으로 당시 지적도의 경계선과 ○○시의 행위에 비추어 ○○○번지 토지의 전 소유자와 청구인은 당연히 ○○○번지 토지 담장 안쪽의 토지 전부가 ○○○번지 토지에 해당한다고 생각할 수밖에 없었다. 1) 결국 청구인의 이 사건 토지 점유는 측량기관의 측량 오류 및 그러한 측량결과를 신뢰하고 지적도상의 경계에 스스로 담장을 쌓은 ○○시의 잘못에서 기인한 것으로, 담장이 쌓아진 이후에 등기부상 소유자로부터 ○○○번지 토지를 매수한 청구인의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 존재한다 할 것이므로 이 사건 처분은 위법하다 할 것이다. 4) 결론 1) 이 사건 처분은 권한이 없는 자가 내린 처분으로써 그 하자가 중대·명백하여 당연 무효에 해당하므로 주위적으로 이 사건 처분의 무효확인을, 나아가 이 사건 처분은 그 실체적 요건을 갖추지 못한 위법이 있다 할 것이므로 예비적으로 이 사건 처분의 취소를 구하는 법이다. 나. 피청구인 주장 1) 「○○시 공유재산 관리 조례」 제2조(관리책임)는 “①시장은 모든 공유재산을 효율적으로 관리하여야 한다. ②시장은 재산관리 총괄책임자(이하 ”총괄재산관리관“이라 한다)를 지정하고 재산의 용도에 따라 그 소관에 속하는 재산관리 책임공무원(이하 ”재산관리관“이라 한다)을 지정할 수 있다”고 규정하고 있으며, 제2항의 규정에 따른 총괄재산관리관 및 재산관리관의 지정에 관해 필요한 사항은 규칙으로 정하도록 하고 있다. 이에 따라 「○○시 공유재산 관리 조례 시행규칙」 제2조제2항제2호에서는 「○○시 행정기구 설치 조례」상의 소속행정기관(이하 “소, 읍·면·동”이라 한다)에서 사용하는 행정재산에 대한 재산관리관을 소장, 읍·면·동장으로 규정하고 있을 뿐 아니라, 위 시행규칙 제4조(관리책임) 제1항은 “시유재산의 재산관리관은 그 관리재산의 유지보존 및 취급에 대하여 책임을 진다.” 제3항은 “재산관리관은 소관재산을 시의 명의로 등기·등록하고, 기타 권리보전에 필요한 조치를 취하여야 한다.” 제5항 “재산관리관은 소관재산의 현황을 정확하게 파악하여야 하며, 무단점유되거나 훼손되지 아니하도록 관리하여야 한다”고 규정하고 있다. 1) 또한, 「○○시 사무전결 처리규칙」 제4조의 별표 전결처리사항은 공유재산 관리업무를 동장 전결로 처리토록 전결대상사무로 규정하고 있어 변상금 부과처분은 동장으로서 법적 권한이 있는 적법한 행위이다. 2) 청구인은 공부상의 명의인을 정당한 소유자로 믿고 상당한 대가를 지급하고 권리를 취득하였으므로 「공유재산법」 제81조제1항제1호의 변상금 부과 예외 규정에 해당된다고 주장하고 있다. 그러나 관련 법은 공부상의 명의인을 정당한 소유자로 믿고 상당한 대가를 지급하고 권리를 취득한 자의 재산이 취득 후에 공유재산으로 판명되어 지방자치단체에 귀속된 경우로 위 법의 예외 사유에 해당하지 않는다. 1) 또한, 행정법규 위반에 대한 제재조치가 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 존재하는 경우까지 변상금을 부과할 수 있는 것은 아니라는 주장에 대하여 살펴보면, “행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위해 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안해 가하는 제재이므로 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없더라도 부과될 수 있다.”(대법원 2003. 9. 2. 선고 2002두5177 판결), “그렇기 때문에 민원인이 공유재산임을 모르고 이 사건 토지를 점유하였다고 하더라도 지방자치단체는 그 무단점유를 한 민원인에게 변상금을 부과할 수 있다 할 것이고, 주변 토지와의 경계가 불분명하다는 등의 사정만으로는 이 사건 토지의 무단점유를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있다고 보기도 어렵다.”(대전지법 2013. 10. 30. 선고 2013구합767 판결)고 판결하고 있어, 본 사건이 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유로 인정하여 변상금을 부과하지 않을 수 있는 것은 아니다. 1) 또한, 「도로법」 제72조(변상금의 징수) 제2항은 “제1항에도 불구하고 초과점용등이 측량기관 등의 오류로 인한 것이거나 그 밖에 도로점용자의 고의·과실로 인한 것이 아닌 경우에는 변상금을 징수하지 아니한다.”라는 규정을 두고 있으나, 1) 「공유재산법」 제81조제1항은 제1호 및 제2호를 제외하고는 무단점유자에 대하여 변상금을 징수한다고 규정하여 행정청에 재량을 부여하고 있지 않다. 1) 끝으로, 이 사건 토지는 1983. 5. 18. ○○시가 소유권을 취득하여 ○○읍사무소를 거쳐 ○○1·3동사무소, ○○동 주민센터 부지로 사용해 오고 있는 행정재산으로, 비록 담장이 잘못 설치되어 청구인들이 무단점용으로 부과처분 대상이 된 토지를 자신들이 매수한 것으로 오인하였다고 하더라도, 현실의 경계와 지적공부상의 경계가 다를 경우, 매매 당사자는 특별한 사정이 없는 한 담장 등 사실상의 경계에 관계없이 지적공부에 기재된 지번, 지목, 지적 및 경계에 의하여 소유권의 범위가 확정된 토지를 매매하는 것으로, 당시 청구인이 전 소유자로부터 토지를 매수할 당시 지적공부상 해당 침범 부분의 토지가 전 소유자의 명의로 등기되어 있었음을 입증할 자료도 없이 애당초 이 사건 토지의 점유부분 18㎡을 포함한 ○○동 ○○○번지를 취득하였다고 주장하는 것은 받아들일 수 없다. 3) 따라서 이 사건 처분은 법률적으로 적합하여 아무런 하자가 없으므로 청구인의 청구를 기각하여 주시기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【공유재산 및 물품 관리법】 제81조(변상금의 징수) ① 지방자치단체의 장은 사용·수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 사용·수익하거나 점유(사용·수익허가나 대부계약 기간이 끝난 후 다시 사용·수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 계속 사용·수익하거나 점유하는 경우를 포함하며, 이하 "무단점유"라 한다)를 한 자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유재산 또는 물품에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 해당하는 금액(이하 "변상금"이라 한다)을 징수한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 변상금을 징수하지 아니한다. 1. 등기부나 그 밖의 공부(公簿)상의 명의인을 정당한 소유자로 믿고 상당한 대가를 지급하고 권리를 취득한 자(취득자의 상속인과 그 포괄승계인을 포함한다)의 재산이 취득 후에 공유재산 또는 물품으로 판명되어 지방자치단체에 귀속된 경우 2. 국가나 지방자치단체가 재해대책 등 불가피한 사유로 일정 기간 공유재산 또는 물품을 점유하게 하거나 사용·수익하게 한 경우 【지방자치법】 제119조(하부행정기관의 장의 직무권한) 자치구가 아닌 구의 구청장은 시장의, 읍장·면장은 시장이나 군수의, 동장은 시장(구가 없는 시의 시장을 말한다)이나 구청장(자치구의 구청장을 포함한다)의 지휘·감독을 받아 소관 국가사무와 지방자치단체의 사무를 맡아 처리하고 소속 직원을 지휘·감독한다. 【○○시 공유재산 관리 조례】 제2조(관리책임) ① 시장은 모든 공유재산을 효율적으로 관리하여야 한다. ② 시장은 재산관리 총괄책임자(이하 “총괄재산관리관”이라 한다)를 지정하고 재산의 용도에 따라 그 소관에 속하는 재산관리 책임공무원(이하 “재산관리관”이라 한다)을 지정할 수 있다． ③ 제2항의 규정에 따른 총괄재산관리관 및 재산관리관의 지정에 관하여 필요한 사항은 규칙으로 정한다． 제60조(변상금의 부과) ① 영 제81조제1항의 규정에 따른 변상금을 부과·징수하고자 할 경우에는 해당 점유자에게 사전 통지서를 발송하여야 한다. ② 제1항의 변상금 징수에 이의가 있는 점유자는 변상금 사전 통지에 대한 의견서를 시장에게 제출할 수 있다. 【○○시 공유재산 관리 조례 시행규칙】 제2조 (시유재산사무의 총괄재산관리관 및 재산관리관) ② 시유재산은 다음 각호의 구분에 의하여 지정된 자(이하 “재산관리관”이라 한다)가 이를 관리한다. 2. 「○○시 행정기구 설치 조례」상의 소속행정기관(이하 ”소, 읍·면·동“이라 한다)에서 사용하는 행정재산 : 소장, 읍·면·동장(다만, 지도·감독은 본청의 업무주관과장) 제4조 (관리책임) ① 시유재산의 재산관리관은 그 관리재산의 유지보존 및 취급에 대하여 책임을 진다. ④ 재산관리관은 소관재산이 실제와 등기부·지적공부 및 공유재산관리대장상의 기재사항이 다르지 아니하도록 그 실태를 조사하여 정리하여야 한다. ⑤ 재산관리관은 소관재산의 현황을 정확하게 파악하여야 하며, 무단점유 되거나 훼손되지 아니하도록 관리하여야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건의 행정심판청구서 및 답변서, 처분사전통지 및 행정처분통지서, 변상금 부과내역 등의 내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 피청구인은 2017. 2. 6. ○○동 주민자치센터 환경개선공사를 위해 지적경계측량을 실시하던 중, 청구인 소유의 건물(○○동 ○○○번지)과 공유재산인 ○○동 주민센터 부지(○○동 ○○○-○번지)의 경계에 설치된 담장이 청구인 ○○○-○ 토지 쪽으로 약간 치우쳐 청구인이 이 사건 토지의 18㎡를 점유하고 있음을 인지하였다. 나) 피청구인은 「공유재산법」 제81조 및 「○○시 공유재산 관리 조례」 제60조에 의거, 2017. 6. 23. 처분사전통지 후 2017. 10. 17. 공유재산 무단점유에 따른 변상금 5,375,880원(2012. 6. 24.~2017. 6. 23.分)을 부과하였다. 상세 내역은 아래와 같다. (단위 : 원) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271623"></img> 2) 「공유재산 및 물품 관리법」 제81조에 의하여, 지방자치단체의 장은 사용·수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 사용·수익하거나 점유(사용·수익허가나 대부계약 기간이 끝난 후 다시 사용·수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 계속 사용·수익하거나 점유하는 경우를 포함하며, 이하 “무단점유”라 한다)를 한 자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유재산 또는 물품에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 해당하는 금액(이하 “변상금”이라 한다)을 징수한다. 다만, 등기부나 그 밖의 공부(公簿)상의 명의인을 정당한 소유자로 믿고 상당한 대가를 지급하고 권리를 취득한 자(취득자의 상속인과 그 포괄승계인을 포함한다)의 재산이 취득 후에 공유재산 또는 물품으로 판명되어 지방자치단체에 귀속된 경우 또는 국가나 지방자치단체가 재해대책 등 불가피한 사유로 일정 기간 공유재산 또는 물품을 점유하게 하거나 사용·수익하게 한 경우의 어느 하나에 해당하는 경우에는 변상금을 징수하지 아니한다. 1) 「○○시 공유재산 관리 조례」제2호 및 같은 조례 시행규칙 제2조에 의하면, 시장은 재산의 용도에 따라 그 소관에 속하는 재산관리 책임공무원(이하 “재산관리관”이라 한다)을 지정할 수 있으며, 「○○시 행정기구 설치 조례」상의 소속행정기관(이하 ”소, 읍·면·동“이라 한다)에서 사용하는 행정재산의 경우에는 소장, 읍·면·동장(다만, 지도·감독은 본청의 업무주관과장)이 이를 관리한다. 위 시행규칙 제4조에 의하면, 시유재산의 재산관리관은 그 관리재산의 유지보존 및 취급에 대하여 책임을 지며, 소관재산이 실제와 등기부·지적공부 및 공유재산관리대장상의 기재사항이 다르지 아니하도록 그 실태를 조사하여 정리하여야 하고, 소관재산의 현황을 정확하게 파악하여 무단점유 되거나 훼손되지 아니하도록 관리하여야 한다. 3) 청구인은 주위적으로 피청구인이 2017. 10. 17. 청구인에게 처분한 이 사건 공유재산 변상금 부과처분은 「지방자치법」 제119조 규정에 따라 동장은 행정청의 보조기관에 불과하여 법적 권한이 없는 피청구인이 행한 이 사건 처분은 그 하자가 명백하여 당연 무효이며, 예비적으로 이 사건처분은 공유재산법 제81조 제1항 제1호 및 청구인의 의무해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 존재하여 변상금을 부과한 이 사건처분은 위법·부당하다고 주장한다. 1) 살피건대, 「○○시 공유재산 관리조례」 제2조(관리책임) 및 같은 조례 시행규칙 제2조 제2항 제2호에 의하면 “동”에서 사용하는 행정재산은 동장이 재산관리관으로서 같은 규칙 제4조(관리책임) 제1항 및 제5항 규정에 의거 그 관리재산의 유지보존 및 취급에 대하여 책임을 지며, 소관재산의 현황을 정확하게 파악하여야 하고 무단 점유되거나 훼손되지 아니하도록 관리하여야 할 의무가 있어 피청구인이 행한 이 사건 처분은 당연 무효라 인정되지 않아 주위적 청구는 기각한다. 4) 이 사건의 예비적 청구에 관하여 살피건대, 청구인이 전 소유자로부터 ○○동 ○○○번지 토지를 매수할 당시 담장 안쪽으로 들어온 ○○동 ○○○-○번지의 이 사건 토지가 전 소유자의 명의로 등기되어 있었음을 입증하지 못하고 있어 청구인이 취득하였다고 인정할 수 없어 「공유재산법」 제81조 제1항 제1호에 해당되지 아니한다. 5) 이 사건 토지 ○○동 ○○○-○번지는 1983. 5. 18. ○○시가 소유권을 취득하고 위 토지에 건축물 건축 및 담장을 설치한 후 동사무소로 현재까지 사용하고 있다. 청구인이 1997. 12. 18. ○○동 ○○○번지 토지를 구입한 이후에 ○○시에서 설치한 담장을 철거하고 다시 설치한 사실이 없는 한 청구인 담장 안측으로 들어온 ○○동 ○○○-○번지 18㎡는 ○○시의 측량착오 또는 경계설정을 잘못하여 발생한 것으로 보인다. 이는 청구인이 고의·과실로 공유재산을 불법으로 점유하였다기보다는 ○○시에서 설치한 담장을 신뢰하고 담장 안쪽에 있는 토지를 본인의 소유로 알고 점유하였을 것으로 판단된다. 그렇다면 이 사건 처분은 청구인의 의무해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 인정된다. 4. 결 론 그렇다면, 청구취지 중 이 사건 처분의 무효 확인을 구하는 주위적 청구는 이유 없으며, 이 사건 처분의 취소를 구하는 예비적 청구는 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다. 2)