공유재산사용료부과처분취소 청구

1. 사건개요 청구인은 ○○구 ○○로1가 ○○-○소재 건물(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)의 소유자로서, 이 사건 건물과 ○○구 ○○○1가 ○○-○ 소재 ○○○ 지하도상가를 연결하기 위한 지하연결통로를 설치하고, 2000. 7. 10. 청구외 서울특별시장에게 지하연결통로 1개소(12.04㎡)(이하 ‘이 사건 공유재산’이라 한다), 지하점포 4개(53.5㎡) 및 출입구 1개소(47.23㎡) 등 도합 112.77㎡의 시설물을 조건없이 기부채납 하였는바, 피청구인은 2015. 5. 8.자 청구인에 대하여 2010. 5. 9.부터 2015. 5. 8.까지의 기간 동안 이 사건 공유재산 사용에 대한 사용료 17,975,980원을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다) 하였다. 2. 청구인 주장 피청구인은 2002. 6. 15.자 청구외 서울특별시 사실조회 공문을 근거로 이 사건 처분을 하였으나, 서울특별시의 부과근거인 「지방재정법」 시행령 제83조 및 「서울특별시 공유재산 관리 조례」 제23조 규정을 광의적으로 해석하더라도 기부채납한 재산의 연결통로 사용료의 납부근거 등에 대해 청구인이 납득할 만한 명시적인 규정이 없고, 청구인(○○○○ 합병)과 청구외 서울특별시 사이에 2000. 11. 13. 체결된 ‘○○지하보도 설치 협약서’를 보면 제4조 제2항은 사유지상에 설치되는 지하보도(계단)은 공공용으로 제공되는 시설인 만큼 통행인이 통행하는데 어떠한 방해나 제재를 가하여서는 아니되며 시설물 사용에 따른 사용료는 무상으로 한다고 명시되어 있고, 제4조 제4항은 지하보도(계단)은 시장의 사전승인 없이 임의로 폐쇄하거나 변경할 수 없다고 되어 있으며, 제8조의 지하보도(계단)은 공공출입구로 사용되므로 보행인의 보행을 방해하는 행위 및 임대 분양을 하여서는 아니 된다고 규정한 것을 보더라도 청구인이 지하보도(계단)의 사용을 임의로 중지 및 중단할 수도 없게 강제 사용 및 개방의무를 부여한 바, 이 사건 처분은 위법·부당하다. 3. 피청구인 주장 이 사건 공유재산은 2000. 1. 13. 준공됨과 동시에 청구외 서울특별시에 기부채납된 행정재산으로, 이를 사용하기 위해서는 「도로법」 제61조에 따른 도로점용허가와 별도로 「공유재산법」 제20조에 따른 사용허가를 받고 각각 「도로법」 제66조에 따른 도로점용료와 「공유재산법」 제22조에 따른 공유재산사용료를 납부하여야 하나, 행정청의 단순 부과누락 등의 사유로 그간 도로점용료만 부과하고 공유재산 사용료를 부과하지 아니한 것을 발견하여 「지방재정법」 시행령 제83조에 따라 5년치의 사용료를 소급 부과한 것으로 청구인의 주장은 이유 없다. 4. 관계법령 공유재산 및 물품 관리법 제13조, 제22조 공유재산 및 물품 관리법 시행령 제9조, 제14조 서울특별시 공유재산 및 물품관리 조례 제22조, 제26조 도로법 제61조, 제66조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가. 청구외 ㈜○○○○는 2000. 7. 10. 청구외 서울특별시장에게 이 사건 공유재산, 지하점포 4개(53.5㎡) 및 출입구 1개소(47.23㎡) 등 도합 112.77㎡의 시설물을 조건없이 기부채납 하였다. 나. 청구외 서울특별시장은 2002. 6. 15. 피청구인에게 ‘지하연결통로의 무상사용기간은 「지방재정법 시행령」 제83조 및 「서울특별시공유재산관리조례」 제23조의 규정에 의하여 시설물 준공일로부터 20년이며, 그 다음날부터 유상사용이나, 기부재산 112.77㎡ 중 이 사건 공유재산은 준공일부터 유상사용임. 또한 기부재산의 가액 산출은 연결통로 설치비용이므로 공공용지 부분의 도로점용료는 별도로 부과하여야 함을 유의할 것’을 내용의 공문을 송부하였다. 다. 청구인은 2007. 1. 2. 청구외 ㈜○○○○를 흡수합병 하였다. 라. 피청구인 소속 감사담당관은 2014. 2. 3.부터 같은 해 2. 21.까지의 기간 동안 연결통로 관리실태 시스템감사를 실시하고, 이 사건 공유재산에 대한 사용료를 부과하기 위한 기부채납약정서 및 연결통로 설치·관리 협약서가 부존재하여 사용료를 부과하지 않은 사실을 적발하였다. 마. 피청구인은 2014. 12. 30. 청구인에게 이 사건 공유재산 도로점용허가 기간연장(갱신) 통보를 하였고, 허가기간은 2015. 1. 1.부터 2017. 12. 31.까지이다. 바. 피청구인은 2015. 4. 24. 청구인에 대하여 2010. 5. 9.부터 2015. 5. 8.까지의 기간 동안 이 사건 공유재산 사용에 대한 사용료 16,749,700원 부과(부가세 별도)처분 사전통지 및 의견제출의 기회를 부여하였다. 사. 피청구인은 2015. 5. 8. 청구인에 대하여 이 사건 처분을 하였다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 「공유재산 및 물품 관리법」 제13조의 규정에 의하면 해당 지방자치단체의 장 외의 자는 공유재산에 건물, 도량·교량 등의 구조물과 그 밖의 영구시설물을 축조하지 못한다고 되어 있으나, 그 단서에는 그 공유재산의 사용 및 이용에 지장이 없는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다고 되어 있고, 같은 법 시행령 제9조는 법 제13조 단서에 따라 공유재산에 영구시설물을 축조할 수 있는 경우는 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 경우로 한정한다고 규정하면서, 그 중 제1호로 영구시설물의 준공과 동시에 그 시설물을 해당 지방자치단체에 기부하는 조건으로 축조하는 경우를 들고 있다. 또한 「공유재산 및 물품 관리법」 제22조 제1항의 규정에 의하면 지방자치단체의 장은 행정재산의 사용·수익을 허가하였을 때에는 대통령령으로 정하는 요율과 산출방법에 따라 매년 사용료를 징수한다고 되어 있고, 같은 법 시행령 제14조 제1항의 규정에 의하면 법 제22조 제1항에 따른 연간 사용료는 시가를 반영한 해당 재산 평정가격의 연 1천분의 10 이상의 범위에서 지방자치단체의 조례로 정하되, 월할 또는 일할로 계산할 수 있다고 되어 있으며, 「서울특별시 공유재산 및 물품관리 조례」 제22조 및 제26조 제1항의 규정에 의하면 연간 대부료의 요율은 위 조례에서 별도로 규정하고 있는 경우를 제외하고 해당 평정가격의 1,000분의 50이상으로 한다고 되어 있다. 그리고 도로법 제61조 제1항 및 제66조의 규정에 의하면 도로를 점용하려는 자는 관리청의 허가를 받아야 하고, 관리청은 도로를 점용하는 자로부터 점용료를 징수할 수 있고, 위 점용료의 산정기준 등 점용료의 징수에 관하여 필요한 사항은 국도는 대통령령으로, 그 밖의 도로는 대통령령으로 정하는 범위에서 그 도로의 관리청이 속하는 지방자치단체의 조례로 정한다고 되어 있다. 나. 이 사건 처분에 관하여 본다. 1) 이 사건 처분의 근거 법령에 대하여 본다. 청구인은 이 사건 처분의 법령상 근거가 없다고 주장하고 있으나, 위 인정사실 및 제출된 기록에 따르면, 청구외 ㈜○○○○는「공유재산 및 물품관리법」제13조 및 같은 법 시행령 제9조 제1호의 규정에 따라 2000. 1. 3. 청구외 서울특별시장과 ‘연결통로 시설과 같이 설치되는 지하보도(계단)는 공공 용지내의 부분은 준공과 동시에 청구외 서울특별시장의 소유로 되고, 사유지상의 부분은 청구외 ㈜○○○○의 소유로 한다’는 내용의 ‘○○지하보도 설치협약서’를 체결하였고, 청구인은 2007. 1. 2. 청구외 ㈜○○○○를 흡수합병 하였는바, 도로점용료는 「도로법」에 따라 적정한 도로관리를 위해서 도로의 특정부분을 사용함에 있어 일반 공중이 감수하게 되는 불편함에 대한 대가로 점용자가 부담하는 것이고, 공유재산에 대하여는 별도로「공유재산 및 물품관리법」에 따라 사용료 내지 대부료를 그 공유재산의 사용자가 부담하게 하는 것으로서 그 입법의 목적이나 대상이 다르다고 할 것이므로, 이 사건 공유재산은 청구인의 기부채납으로 인하여 청구외 서울특별시장에게 그 소유권이 귀속된 행정재산임이 분명하고, 따라서 그 통로를 사용하는 것에 대하여 도로점용료 외에 별도로 사용료를 부과하는 것은 이중부과에 해당한다거나 법령상 근거가 없다고 보기 어렵다. 2) ‘○○지하보도 설치 협약서’에 의하여 사용료가 면제되는 것인지 여부에 대하여 본다. 청구인은 청구외 서울특별시장과 ‘○○지하보도 설치 협약서’를 체결하였고 위 협약서 제4조 제2호에 따르면 시설물 사용에 따른 사용료는 무료로 한다고 규정하고 있으므로 이 사건 연결통로에 대한 사용료를 면제하기로 합의된 것이라고 주장하고 있으나, 위 협약서에서는 지하계단, 연결통로의 용어를 구분하여 사용하고 있고, 청구인이 지적하고 있는 제4조 제2호의 무상 사용대상은 ‘사유지상에 설치되는 지하보도’에 대한 것으로서, 사유지임에도 불구하고 일반인이 통행하는 데 어떠한 방해나 제재를 가하거나 사용료를 징수할 수 없다는 조항으로서 이 사건 연결통로에 대한 사용료를 면제하였다고 볼 규정이 존재하지 아니하는 점을 볼 때 청구인의 이 부분 주장은 이유 없다. 7. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.