공유재산 사용수익 갱신허가 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 공유재산인 ○○○구 ○○동 산@@-@번지 일원 ○○○○공원 내 매점 502.84㎡ 중 26.4㎡(이하 ‘이 사건 공유재산’이라 한다)에 대하여 피청구인으로부터 15년(2002. 12. 26 ~ 2017. 12. 25.)의 공유재산 무상 사용허가 및 3년(2017. 12. 26. ~ 2020. 12. 25.)의 공유재산 유상 사용허가를 받은 사람인바, 청구인이 A시설공단을 경유하여 피청구인에게 이 사건 공유재산의 사용허가 갱신을 신청하자 피청구인은 2020. 11. 5. A시설공단을 경유하여 청구인에게 ‘허가기간 종료 후 추가 갱신 허가는 불가하다’고 통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다) 하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 1971년경 파월 상이군경 생활지원책 일환으로 ○○○○공원 내 매점 운영권을 부여받아 피청구인에게 사용료를 성실하게 납부하며 매점을 운영하였다. 청구인은 2002년경 자비로 약 1억 원을 들여 건물을 신축하고 기부채납하였으며 이 사건 공유재산에 대하여 사용기간을 15년으로 하는 무상사용허가를 받았다. 동물원 및 놀이동산 철거로 ○○○○공원의 방문객이 감소하고 고령자 위주가 됨에 따라 매출이 지속적으로 감소할 것이 예상됨에도 피청구인은 무상사용기간을 (1억원의 비용을 회수하기에는 부족한) 15년으로 하였다. 그나마 15년은 정확한 기간도 아니었던바, 청구인이 2017년 12월경 피청구인에게 기부채납에 따른 정확한 무상사용기간의 산출을 요청한 결과 18.5년임이 확인되었다. 그러나 피청구인은 위 사용하지 못한 무상사용기간 3.5년에 대한 어떠한 해명도 없이 2017년 12월경 청구인에게 3년간 유상사용하는 것으로 사용허가를 하였고, 당시 피청구인의 지도 및 감독을 받는 을의 입장에 있는 청구인으로서는 3년의 유상사용허가를 받아들일 수밖에 없었다. 나. 기부채납 당시 청구인은 어떠한 보상도 받은 바 없고, 「공유재산 및 물품관리법」(이하 ‘공유재산법’이라 한다) 제21조제4항제2호에 따르면, 지방자치단체장의 귀책사유로 그 재산의 사용에 제한을 받는 경우 지방자치단체의 장은 사용·수익을 연장할 수 있다고 되어 있는바, 피청구인의 귀책사유로 사용하지 못한 무상사용기간이 3.5년임을 감안하여 이 사건 공유재산에 대한 사용허가는 갱신되어야 한다. 3. 관계법령 구 지방재정법(2005. 8. 4. 법률 제7663호로 개정되기 전의 것) 제75조 구 지방재정법 시행령(2005. 12. 30. 대통령령 제19226호로 개정되기 전의 것) 제83조 공유재산 및 물품관리법 제21조 4. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 ○○○○공원재정비(매점, 휴게소, 센터) 사업설명회 회의자료, 인증서, 도시계획시설사업 실시계획 인가고시, ○○○○공원 매점 기부채납 검토보고서, 기부채납재산 무상사용허가, ○○○○공원 판매시설(매점) 재정비 검토보고, ○○○○공원 판매시설(매점) 정비계획, 사용허가 기간 종료 예고, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 이 사건 공유재산은 ○○○○공원 내에 위치하고 있는바, ○○○○공원은 1971년 ○○○유원지로 지정되었으며, 청구인은 1971년경 파월상이용사 생활지원책 일환으로 ○○○○공원 내 매점운영권을 부여받아 매점@호를 운영하였다. 나. 피청구인(녹지공원과)이 1998. 10. 16. 작성한 ‘○○○○공원재정비(매점, 휴게소, 센터) 사업설명회 회의자료’에 따르면, ○○○○공원내 시설이 노후하고 미관이 불량하여 노후된 소규모 매점 등을 철거 재정비하기로 하면서 건축물 준공 후 기부채납, 무상사용기간 산정 등의 방안을 마련한 것으로 되어 있다. 다. 청구인 등 ○○○○공원에서 판매시설을 운영하는 19명은 ○○○○공원 판매시설 재정비협의회(이하 ‘재정비협의회’라 한다)를 구성하여 1999. 4. 7. 다음을 조건으로 협회장 박OO에게 재정비에 관한 일체의 행위를 위임하였으며, 해당 내용을 공증하였다(○○ 1999년 제@@@호). - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=104874647"> </img> 라. 피청구인은 2001. 12. 6. 시행자를 ‘재정비협의회장 박OO’으로 하여 ○○○○공원 판매시설 재정비 사업 실시계획을 인가한다는 취지의 도시계획시설사업 실시계획 인가고시(A시 고시 제2001-@@@호)를 하였는바, 해당 고시에 첨부된 인가조건의 주요내용은 다음과 같다. 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=104874649"> </img> 마. 재정비협의회는 2002. 8. 9.경 도시계획시설사업이 준공되자 매점 등 판매시설을 피청구인에게 기부채납하였는바, 피청구인(녹지공원과)이 2003년 3월경 검토한 내용은 다음과 같다. 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=104874651"> </img> 바. 피청구인은 2003. 4. 25. 재정비협의회장 박OO 등 19명에게 이 사건 공유재산을 비롯하여 매점 502.84㎡에 대한 무상사용 허가(무상 사용기간: 2002. 12. 26.부터 2017. 12. 25.까지 15년)를 통보하였다. 사. 피청구인은 이 사건 공유재산에 대한 무상사용기간의 만료일이 도래함에 따라 2017. 11. 7. 다음과 같이 검토하고, 청구인에게 이 사건 공유재산에 대하여 3년(2017. 12. 26. ~ 2020. 12. 25.)의 유상 사용허가를 하였다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=104875793"> </img> 아. 피청구인은 이 사건 공유재산에 대한 유상 사용기간의 만료일이 도래함에 따라 2020. 9. 11. 다음과 같은 내용의 ○○○○공원 판매시설(매점) 정비계획을 수립하면서 청구인이 운영하는 매점@호는 철거하기로 하였다. 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=104875795"> </img> 자. 피청구인은 2020. 9. 18. A시설공단을 경유하여 청구인에게 ‘이 사건 공유재산의 사용허가기간이 2020. 12. 25.자로 종료될 예정으로 사용 중인 건물을 원상대로 반환되어야 한다’는 취지의 ‘○○○○공원 판매시설(매점) 사용허가 기간 종료 예고’를 하였다. 차. 청구인은 2020년 10월경 A시설공단을 경유하여 피청구인에게 이 사건 공유재산에 대한 사용허가 갱신신청서를 제출하였으며, 피청구인은 2020. 11. 5. A시설공단을 경유하여 청구인에게 ‘○○○○공원 내 판매시설(매점) 허가기간 종료 후 추가 갱신 허가는 불가하다’는 내용의 이 사건 처분을 하였다. 5. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 구 「지방재정법」(2005. 8. 4. 법률 제7663호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제75조제1항에 따르면, 공유재산에 편입할 재산을 기부하고자 하는 자가 있을 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 이를 채납한다고 되어 있다. 그리고 구 「지방재정법 시행령」(2005. 12. 30. 대통령령 제19226호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제83조제1항에 따르면, 행정재산으로 할 목적으로 기부를 채납한 공유재산은 그 용도에 직접 사용하지 아니하는 기간중 이를 무상으로 기부자 또는 그 상속인 기타 당해 재산에 관한 권리를 승계한 자에게 사용ㆍ수익을 허가할 수 있는데. 다만, 무상사용기간은 기부채납된 재산의 가액을 연간 사용료로 나눈 연수를 초과할 수 없다고 되어 있다. 2) 공유재산법 제21조제1항에 따르면, 행정재산의 사용ㆍ수익허가기간은 그 허가를 받은 날부터 5년 이내로 하는데 다만, ‘행정재산으로 기부하는 재산에 대하여 기부자, 그 상속인, 그 밖의 포괄승계인에게 무상으로 사용허가하여 줄 것을 조건으로 그 재산을 기부하는 경우’ 등에는 무상사용을 허가받은 날부터 사용료의 총액이 기부를 받은 재산의 가액에 이르는 기간 이내로 하되, 그 기간은 20년(이하 ‘총 사용가능기간’이라 한다)을 넘을 수 없다고 되어 있다. 그리고 같은 조 제2항에 따르면, 지방자치단체의 장은 수의의 방법으로 한 사용ㆍ수익허가는 허가기간이 끝나기 전에 사용ㆍ수익허가를 갱신할 수 있는데, 이 경우 갱신하는 허가기간은 갱신할 때마다 제1항에 따른 허가기간을 초과할 수 없다고 되어 있고, 같은 조 제3항에 따르면, 제2항의 적용을 받지 아니하는 자에 대하여도 1회로 한정하여 5년의 범위에서 사용ㆍ수익허가를 갱신할 수 있으나 다만, ‘행정재산으로 기부하는 재산에 대하여 기부자, 그 상속인, 그 밖의 포괄승계인에게 무상으로 사용허가하여 줄 것을 조건으로 그 재산을 기부하는 경우’ 등에는 총 사용가능기간 내에서 1회로 한정하여 10년의 범위에서 갱신할 수 있다고 되어 있다. 또한 같은 조 제4항에 따르면, 지방자치단체의 장은 사용·수익허가를 받은 자가 천재지변이나 그 밖의 재난으로 피해를 본 경우(제1호), 해당 지방자치단체의 귀책사유로 그 재산의 사용에 제한을 받은 경우(제2호)에 해당하는 경우에는 허가기간을 연장할 수 있고, 이 경우 연장하는 허가기간은 위 각 호의 사유로 사용·수익하지 못한 기간의 범위로 한다고 되어 있다. 나. 판 단 청구인은 피청구인이 2002년경 기부채납 당시 이 사건 공유재산의 무상 사용기간을 18.5년으로 하여야 함에도 강압적으로 그 기간을 15년으로 정하였다며 피청구인의 귀책사유로 사용하지 못한 무상 사용기간이 3.5년이므로 이를 감안하여 이 사건 공유재산에 대한 사용허가가 갱신되어야 한다는 취지로 주장한다. 그러나 ① 1999년 4월경 청구인이 포함되어 있는 재정비협의회에서 ‘판매시설 재정비가 완료되면 시설물 일체를 피청구인에게 기부채납하고 무상사용기간은 피청구인의 결정에 따르되, 그 기간은 최고 15년을 초과하지 않는다’는 내용의 재정비 조건을 마련하여 공증하였던 점, 피청구인이 2001. 12. 6. 재정비 사업 실시계획을 인가하면서 인가조건으로 무상사용 기간은 운영개시일로부터 15년임을 명시하고 있는 점, 2002년경 기부채납이 이루어질 당시 이 사건 공유재산의 재산가액에 따라 무상 사용기간을 산정하면 18년 5개월인 것으로는 보이나, 구「지방재정법 시행령」제83조제1항에 따르면, 무상 사용기간은 기부채납된 재산의 가액을 연간 사용료로 나눈 연수를 초과할 수 없다고 규정하고 있는바, 18년 5개월은 피청구인이 허가할 수 있는 최장기간으로서 이를 초과하지 않는 범위에서 그 사용기간을 단축하여 결정할 수 있다고 할 것인 점 등을 종합하면, 피청구인의 귀책사유로 사용하지 못한 무상 사용기간이 3.5년이라는 청구인의 주장은 받아들이기 어려우며, 이 사건 공유재산의 경우 시설의 노후화로 시민편의의 제고를 위한 재정비 사업이 불가피한 것으로 보이고, 공유재산의 사용ㆍ수익 허가권자에게는 공익상의 영향 등을 고려하여 정책적 판단에 따라 공유재산 사용·수익 허가나 갱신 여부에 대하여 결정할 수 있는 재량이 있다 할 것이므로, 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분이 위법·부당하다고 할 수 없다. 6. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.