공유재산 사용수익허가 취소처분 무효확인청구

1. 사건개요 청구인은 2023. 7. 6. 피청구인으로부터 피청구인 소유의 공유재산인 ○○시 ○○길 ○○ 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 일부 면적에 대하여, 2023. 7. 6. ~ 2027. 12. 31. 자재야적을 목적으로 사용허가를 받았다. 피청구인은 이 사건 토지가 “○○○○공사”(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다) 추진에 필요한 부지라는 사유로 2024. 2. 21. 청구인에게 「공유재산 및 물품 관리법」(이하 ‘공유재산법’이라 한다) 제25조제2항에 따라 이 사건 토지의 사용허가 취소처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【공유재산 및 물품 관리법】 제20조(사용허가) ① 지방자치단체의 장은 행정재산에 대하여 그 목적 또는 용도에 장애가 되지 아니하는 범위에서 사용허가를 할 수 있다. ② 지방자치단체의 장은 제1항에 따라 사용허가를 하려면 일반입찰로 하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제한경쟁 또는 지명경쟁에 부치거나 수의(隨意)의 방법으로 허가할 수 있다. 1. 허가의 목적ㆍ성질 등을 고려하여 필요하다고 인정되는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우 2. 제7조제2항제1호에 따른 기부자와 그 상속인 또는 그 밖의 포괄승계인에게 무상으로 사용허가하는 경우 ③ 제1항에 따라 사용허가를 받은 자는 그 행정재산을 다른 자에게 사용ㆍ수익하게 하여서는 아니 된다. 다만, 제1항에 따라 사용허가를 받은 자가 제7조제2항제1호에 따른 기부자와 그 상속인 또는 그 밖의 포괄승계인인 경우에는 지방자치단체의 장의 승인을 받아 다른 자에게 사용ㆍ수익하게 할 수 있다. ④ 지방자치단체의 장은 제3항 단서에 따른 사용ㆍ수익이 그 목적 또는 용도에 장애가 되거나 행정재산의 원상(原狀) 회복에 어려움이 있다고 인정되면 승인하여서는 아니 된다. ⑤ 제1항에 따라 사용허가를 받은 자는 사용허가기간이 끝나거나 제25조에 따라 사용허가가 취소된 경우에는 그 행정재산을 원상대로 반환하여야 한다. 다만, 지방자치단체의 장이 미리 원상의 변경을 승인한 경우에는 변경된 상태로 반환할 수 있다. 제25조(사용허가의 취소) ① 지방자치단체의 장은 제20조제1항에 따라 행정재산의 사용허가를 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 허가를 취소할 수 있다. 1. 사용허가를 받은 행정재산을 제20조제3항을 위반하여 다른 사람에게 사용ㆍ수익하게 한 경우 2. 해당 행정재산의 관리를 게을리하였거나 그 사용 목적에 위배되게 사용한 경우 3. 사용허가를 받은 행정재산의 원상을 지방자치단체의 장의 승인 없이 변경한 경우 4. 거짓 진술, 거짓 증명서류의 제출, 그 밖의 부정한 방법으로 사용허가를 받은 사실이 발견된 경우 5. 제22조제2항에 따른 납부기한까지 사용료를 내지 아니한 경우 ② 지방자치단체의 장은 사용허가한 행정재산을 국가나 지방자치단체가 직접 공용 또는 공공용으로 사용하기 위하여 필요로 하게 된 경우에는 그 허가를 취소할 수 있다. ③ 제2항의 경우에 해당 허가를 받은 자에게 그 취소로 손실이 발생한 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 보상한다. ④ 지방자치단체의 장은 제1항 또는 제2항에 따라 사용허가를 취소한 경우 그 행정재산이 기부채납된 행정재산으로서 제20조제3항 단서에 따라 이를 사용ㆍ수익하고 있는 자가 있을 때에는 그 사용ㆍ수익자에게 취소의 사실을 알려야 한다. 【행정기본법】 제19조(적법한 처분의 철회) ① 행정청은 적법한 처분이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 처분의 전부 또는 일부를 장래를 향하여 철회할 수 있다. 1. 법률에서 정한 철회 사유에 해당하게 된 경우 2. 법령등의 변경이나 사정변경으로 처분을 더 이상 존속시킬 필요가 없게 된 경우 3. 중대한 공익을 위하여 필요한 경우 ② 행정청은 제1항에 따라 처분을 철회하려는 경우에는 철회로 인하여 당사자가 입게 될 불이익을 철회로 달성되는 공익과 비교ㆍ형량하여야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 공유재산 사용허가 신청서 및 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가) 청구인은 2023. 7. 6. 피청구인으로부터 피청구인 소유의 공유재산인 ○○시 ○○길 ○○ 토지의 일부 면적에 대하여, 2023. 7. 6. ~ 2027. 12. 31. 자재야적을 목적으로 사용허가를 받았다. 나) 피청구인은 이 사건 토지가 “○○○○공사” 추진에 필요한 부지라는 사유로 2024. 2. 21. 청구인에게 공유재산법 제25조제2항에 따라 이 사건 토지의 사용허가를 취소하는 내용의 이 사건 처분을 하였다. 2) 공유재산법 제20조제1항에 의하면 지방자치단체의 장은 행정재산에 대하여 그 목적 또는 용도에 장애가 되지 아니하는 범위에서 사용 또는 수익을 허가할 수 있으며, 같은 법 제25조제2항에 의하면 지방자치단체의 장은 사용허가한 행정재산을 국가나 지방자치단체가 직접 공용 또는 공공용으로 사용하기 위하여 필요로 하게 된 경우에는 그 허가를 취소할 수 있다. 한편, 「행정기본법」 제19조제1항에 의하면 행정청은 적법한 처분이 법령에서 정한 철회 사유에 해당하게 된 경우 그 처분의 전부 또는 일부를 장래를 향하여 철회할 수 있고, 같은 조제2항에 의하면 행정청은 제1항에 따라 처분을 철회하려는 경우에는 철회로 인하여 당사자가 입게 될 불이익을 철회로 달성되는 공익과 비교·형량하여야 한다. 3) 청구인은 본인이 이 사건 토지의 일부를 점유하는 것이 이 사건 사업에 지장이 없는 점, 이 사건 사업에 지장이 생긴다면 이 사건 사업의 준공 이후 재사용할 수 있도록 요청하였으나 피청구인이 거부한 점 등을 사유로 이 사건 처분이 위법·부당하다는 취지로 주장한다. 이 사건 청구서 및 답변서 등 제출자료에 따르면 피청구인은 이 사건 사업 과정에서 필요한 공사 자재, 건설 장비 등을 보관하기 위한 장소로 이 사건 토지를 사용하기 위해 이 사건 처분을 한 것으로 보인다. 앞에서 살펴본 바와 같이 피청구인은 공유재산법 제25조제2항에 따라 사용허가한 행정재산을 본인이 직접 공용 또는 공공용으로 사용하기 위하여 필요로 하게 된 경우에는 그 허가를 취소할 수 있는바 이 사건 사업구역과 이 사건 토지의 위치 등을 고려했을 때 피청구인이 위와 같은 취지로 이 사건 토지를 사용하기 위하여 청구인에게 이 사건 처분을 한 것이 위법하다고 볼 수 없다. 또한 청구인이 사용허가 받은 이 사건 토지 일부의 위치와 이 사건 사업의 공사계획선 등을 종합적으로 고려했을 때, 청구인이 이 사건 토지의 일부를 점유하는 것이 이 사건 사업에 지장이 없다는 주장을 인정하기는 어렵고, 청구인이 이 사건 사업의 준공 이후 이 사건 토지를 사용하려는 경우, 공유재산법 등 관련 법규정에 따라 이 사건 토지에 대한 사용허가를 다시 받으면 되는 것이지, 이 사건 토지에 대한 사용허가를 유지한 채 이 사건 사업의 준공 이후 청구인이 재사용할 수 있도록 요청한 것을 피청구인이 거부하였다고 하여 이 사건 처분이 위법하다고 볼 수는 없다. 4) 한편, 수익적 행정행위를 취소·철회하거나 중지시키는 경우에는 이미 부여된 국민의 기득권을 침해하는 것이므로, 비록 취소 등의 사유가 있다고 하더라도 취소권 등의 행사는 기득권의 침해를 정당화할만한 중대한 공익상의 필요 또는 제3자의 이익을 보호할 필요가 있고, 이를 상대방이 받는 불이익과 비교·교량하여 볼 때 공익상의 필요 등이 상대방이 입을 불이익을 정당화할 만큼 강한 경우에 한하여 허용될 수 있다(대법원 2021. 9. 30. 선고 2021두34732 판결 참조). 살피건대, ① 공유재산 사용수익 허가조건 등에 따르면 청구인이 공유재산 사용허가를 받을 당시 이 사건 토지가 공용·공공용으로 필요하게 될 경우 공유재산 사용허가가 취소될 수 있다는 것을 알고 있었던 것으로 보이는 점, ② 청구인이 공유재산 사용허가를 받기 이전부터 이 사건 토지 인근에서 도로개설공사가 진행될 것을 알고 있었던 것으로 보이는 점, ③ 피청구인은 공익사업인 이 사건 사업 과정에서 필요한 공사 자재, 건설 장비 등을 보관하기 위해 이 사건 처분을 한 점 등을 종합적으로 고려할 때, 이 사건 처분은 청구인이 입을 불이익을 정당화할 만한 충분한 공익상의 필요가 있다고 봄이 상당하다. 3. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.