공유재산 사용·수익허가 취소처분 취소청구

1. 사건개요 가. 청구 외 박○○(이하 ‘박○○’이라 한다)은 ‘○○광역시 ○○구 ○○대로 ***에 있는 체육용지’(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 유상 사용·수익허가에 대한 입찰(이하 ‘이 사건 입찰’이라 한다)에 참여하여 2015. 10. 28. 낙찰자가 된 자이고, 청구인은 2015. 11. 9. 설립된 법인으로서 2015. 12. 22. 피청구인으로부터 이 사건 토지에 대한 유상 사용·수익허가(이하 ‘이 사건 허가’라 한다)를 받은 자이다. 나. 피청구인은 「공유재산 및 물품 관리법」 제25조제1항 등을 근거로 2017. 9. 29. 청구인에게 이 사건 허가를 취소(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)한다고 통보하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 2015. 12. 22. 피청구인으로부터 이 사건 허가를 받아서 이 사건 토지를 사용하고 있는 것이고, 다른 사람에게 사용·수익하게 한 사실이 전혀 없으므로, 청구인에게는 이 사건 처분사유가 존재하지 않는다. 나. 박○○은 이 사건 입찰의 낙찰자가 된 후 피청구인 담당공무원과의 협의(법인 설립을 통한 사용허가자 변경 및 허가가 가능하다는 내용)를 거쳐 법인인 청구인을 설립한 것이고, 위 협의 내용에 따라 2015. 12. 21. 피청구인에게 사용허가자 변경신청을 하였으며, 피청구인이 2015. 12. 22. 청구인에게 이 사건 허가를 함으로써 공적인 견해 표명이 있었다고 할 것인바, 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙에 반하고 재량권을 일탈·남용한 것이어서 위법·부당하다. 3. 피청구인 주장 가. 피청구인이 2015. 12. 22. 청구인에게 한 이 사건 허가는 기존 낙찰자인 개인 박○○에서 법인인 청구인으로의 변경을 승인한 것이 아니라, 단순한 당사자의 명의 변경으로 확인되어 낙찰자이자 청구인의 감사로 등기되어 있는 박○○과 법인인 청구인을 공동주체인 것으로 인식하고 한 것이며, 피청구인은 박○○과 법인의 설립 등에 대한 협의를 거친 사실이 없다. 나. 박○○이 이 사건 토지의 사용·수익허가자를 청구인으로 변경해줄 것을 신청한 행위 및 청구인 측의 행위로 인하여 피청구인 담당자가 혼동을 일으켜 이 사건 허가를 한 것은 모두 위법한 것이므로, 이 사건 처분을 취소하면 다시 위법한 상태로 돌아가는 것이 되는 점, 청구인이 입는 불이익보다 공익 실현이 더 요구되는바 신뢰보호의 원칙에 위배된다고 볼 수 없는 점을 고려하면, 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 4. 관계법령 공유재산 및 물품 관리법 제20조, 제25조 5. 인정사실 다음 각 사실은 당사자 간 다툼이 없거나, 청구인과 피청구인이 제출한 ○○광역시체육회 공고 제2015-139호, 등기사항전부증명서, 수신자변경요청서, ○○경기장 공유재산 토지-1 사용허가 승인 알림, 처분사전통지서(청문실시통지), 구술의견 기록서, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용에 의하여 이를 인정할 수 있다. 가. 피청구인은 2015. 10. 12. 다음과 같이 이 사건 입찰공고를 하였고, 박○○은 2015. 10. 28. 이 사건 입찰의 낙찰자가 되었다. 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158536289"> ○ 사용허가 재산 현황 (단위 : ㎡, 천원) ┌─────────────────────┬─────┬─────┬─────────┬──┐ │대상토지 │사용허가면│(가능)건축│예정가격/년(부가가│비 │ │ │적 │면적 │치세 별도) │고 │ ├──┬─────────┬──┬─────┤ ├─────┤ │ │ │구분│소재지 │지목│면적 │ │최대 │ │ │ ├──┼─────────┼──┼─────┼─────┼─────┼─────────┼──┤ │① │○○시 ○○구 ○○│체육│241,757.1 │9,000 │7,200 │129,150,000 │ │ │ │대로 ***(○○동 │용지│ │ │ │ │ │ │ │***) │ │ │ │ │ │ │ └──┴─────────┴──┴─────┴─────┴─────┴─────────┴──┘ </img> ○ 입찰방법 : 일반경쟁입찰 ○ 사용허가를 받은 자는 다음에 해당하는 행위를 하지 못합니다. 1) 토양 및 수질을 오염시키는 모든 행위 2) 공유재산 및 물품 관리 법령에 정한 금지행위 3) 사용목적 외 사용 4) 허가 받은 재산을 제2자에게 전대 또는 권리를 처분하는 행위 ○ 낙찰자의 공유재산 사용허가 신청 - 낙찰자는 낙찰일로부터 10일 이내에 사용허가 조건 등을 숙지, 구체적인 용도(사용목적)를 정하고 사용허가신청서류를 준비하여 우리 회에 방문, 공유재산 사용허가신청을 하여야 합니다. 기일 내 사용허가신청을 하지 않을 시에는 낙찰은 무효로 처리되며 입찰보증금은 우리 회에 귀속됩니다. ○ 본 공유재산에 대한 권리의 양도, 양수는 일체 불허합니다. 위반 시 사용허가를 취소하며, 이 경우 사용료는 반환하지 아니하고, 발생한 어떠한 피해도 우리 회는 책임지지 않습니다. 나. 청구인의 등기사항 전부증명서에 따르면, 회사성립연월일은 ‘2015. 11. 9.’로, 목적은 ‘골프연습장 및 부대시설’ 등으로, 사내이사는 ‘김○○’으로, 감사는 ‘박○○’이었다가 2017. 8. 23. 사임한 것으로, 공동대표이사로 ‘김○○, 정○○’이 2016. 2. 12. 취임한 것으로 되어 있다. 다. 박○○은 2015. 11. 6. 피청구인에게 이 사건 토지 사용·수익허가 신청을 하였다가, ‘○○개발(주) 박○○’으로 기재하여 2015. 12. 17. 위 신청을 취하한다는 문서를 제출하였다. 라. 박○○은 2015. 12. 21. 피청구인에게 다음과 같은 내용으로 ‘수신자변경요청’을 하였고, 같은 날 이 사건 토지에 대한 ‘대부(사용허가)신청인’을 ‘○○개발(주) 박○○’으로 기재·날인하여 대부(사용허가)신청서를 제출하였다. - 다 음 - ○ ○○경기장 토지-1 임대와 관련하여 사용허가 후 기부채납 할 예정이며 향후 사용허가자를 임대인 박○○에서 ○○개발(주)로 변경하여 주시기 바라며 또한 각종 세금 및 자본금 부가세 등 법인으로 대체 효율 관리를 하려 하니 승인하여 주시기 바랍니다. 마. 피청구인은 2015. 12. 22. 청구인에게 다음과 같이 이 사건 토지 ‘사용허가 승인’을 하였다. - 다 음 □ 수신자 : ○○개발(주) - 귀하께서 제출하신 ‘대부(사용허가)신청서’에 대하여 아래와 같이 공유재산 유상 사용허가 승인을 알려드립니다. ○ 사용자 : ○○개발(주) ○ 재산의 표시 - 소재지 : ○○시 ○○구 ○○동 ***번지 - 지목 : 체육용지 - 임대면적 : 11,900㎡ - 건물면적 : 2,380㎡ - 수익시설 허용용도 : 골프연습장 ○ 사용기간 : 2015. 12. 22. ∼ 2020. 12. 21. ○ 임대료 : 금342,455,000원 부가세 별도 바. 피청구인은 2017. 7. 17. 청구인에게 다음과 같이 이 사건 토지에 대한 ‘사용료 부과 및 납부요청(해지예정 최고)‘을 하였다. - 다 음 - ○ 산출내역 - 1차 연도 사용료 : 금409,356,430원 - 2차 연도 사용료 : 금366,777,650원 ○ 납부기간 : 2017. 7. 27. ∼ 2017. 8. 7. ○ 납부기간 내 사용료를 납부하시어 「공유재산 및 물품 관리법」 제25조제1항제5호에 따라 사용·수익허가가 취소되지 않도록 업무에 참고하시기 바랍니다. 사. 피청구인은 2017. 8. 9. 청구인에게 다음과 같이 ‘처분사전통지 및 청문 실시 알림’을 하였다. - 다 음 - ○ 「공유재산 및 물품 관리법」 제25조제1항제5호와 관련하여 사용·수익허가 취소를 「행정절차법」 제21조에 따라 사전통지하오니, 처분에 따른 의견이 있는 경우 「행정절차법」 제27조에 따라 붙임 ‘의견제출서(서식)’를 2017. 8. 18.까지 제출하여 주시기 바랍니다. ○ 청문 안내 : 2017. 8. 21. 14:00 ∼ 15:00 아. 피청구인은 2017. 8. 18. 청구인에게 추가적으로 검토할 사항이 발생하여 청문일자(2017. 8. 21.)를 유보한다고 안내하였다. 자. 피청구인은 2017. 9. 6. 청구인에게 다음과 같이 ‘처분사전통지(청문실시통지)’를 하였다. - 다 음 - ○ 예정된 처분의 제목 : 공유재산 사용·수익허가 취소 처분 ○ 처분의 원인이 되는 사실 : 입찰공고를 통해 사용·수익허가 받은 행정재산을 다른 사람에게 사용·수익하게 한 경우 ○ 처분하고자 하는 내용 : 공유재산 사용·수익허가의 취소 ○ 법적 근거 : 「공유재산 및 물품 관리법」 제20조제3항, 동법 제25조제1항 ○ 청문일시 : 2017. 9. 18. 16시부터 17시까지 차. 청구인이 2017. 9. 18. 청문절차에서 진술한 주요내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 예정된 처분의 제목 : 공유재산 사용·수익허가 취소처분 ○ 진술요지 - 2015. 10. 29. 해당 토지 사용 공고에 따라 박○○씨에게 최초 낙찰됨 - 그 후 박○○씨가 포함된 ○○개발(주)을 설립하여 2015. 12. 25. ○○시에 토지사용허가를 변경 신청하여 허가를 득함 - 2016. 2. 19. ○○개발에서는 ○○시에 토지사용 임대료를 납부하여 세금계산서를 받음 - 체육회와 ○○시는 이렇게 ○○개발(주)과 2년간 지속적으로 문서를 주고받았으며 아무런 문제가 없었음 - 이런 현실에서 허가 사안이 잘못되어 취소를 한다고 하면 ○○개발(주) 입장에서 너무 억울함 카. 피청구인은 2017. 9. 29. 청구인에게 다음과 같이 이 사건 처분을 하였다. - 다 음 - ○ 처분제목 : ○○경기장 공유재산(토지-1) 유상 사용·수익 허가의 취소 ○ 사용자 : ○○개발주식회사(박○○) ○ 취소대상 : ○○경기장 공유재산 토지-1 유상 사용·수익 허가 ○ 관련근거 - ○○광역시체육회 공고 제2015-139호 제2항 나목의 4), 제14항 가목 - 「공유재산 및 물품 관리법」 제20조제3항, 제25조제1항, 제26조 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 등 1) 「공유재산 및 물품 관리법」 제20조제1항 및 제3항에 따르면, 지방자치단체의 장은 행정재산에 대하여 그 목적 또는 용도에 장애가 되지 아니하는 범위에서 사용 또는 수익을 허가할 수 있고, 제1항에 따라 사용·수익의 허가를 받은 자는 그 행정재산을 다른 자에게 사용·수익하게 하여서는 아니 되며, 다만, 제1항에 따라 사용·수익의 허가를 받은 자가 제7조제2항 단서에 따른 기부자와 그 상속인 또는 그 밖의 포괄승계인인 경우에는 지방자치단체의 장의 승인을 받아 다른 자에게 사용·수익하게 할 수 있다고 되어 있다. 또한 같은 법 제25조에 따르면, 지방자치단체의 장은 제20조제1항에 따라 행정재산의 사용·수익허가를 받은 자가 ‘사용·수익의 허가를 받은 행정재산을 제20조제3항을 위반하여 다른 사람에게 사용·수익하게 한 경우’ 등에 해당하면 그 허가를 취소할 수 있다고 되어 있다. 2) 「○○광역시 시립체육시설 관리 운영 조례」 제25조에 따르면, 시장은 체육시설의 효율적인 관리 및 활용을 위하여 체육관련단체, 연고프로구단, 법인 또는 개인, 「지방공기업법」에 따라 시가 설립한 공사·공단에 위탁하여 운영하게 할 수 있다고 되어 있다. 나. 판단 이 사건 입찰 공고에 따르면, 입찰방법은 ‘일반경쟁입찰’로 되어 있고, “낙찰자는 낙찰일로부터 10일 이내에 공유재산 사용허가신청을 하여야 합니다. 기일 내 사용허가신청을 하지 않을 시에는 낙찰은 무효로 처리되며 입찰보증금은 우리 회에 귀속됩니다.”라고 안내되어 있어, 이 사건 토지에 대한 사용·수익허가 신청은 낙찰자가 하는 것으로, 이에 따라 피청구인으로부터 이 사건 토지에 대한 사용·수익허가를 받는 자도 낙찰자가 되는 것으로 예정되어 있다고 볼 것인데 피청구인은, 이 사건 입찰의 낙찰자가 박○○이지 청구인이 아님이 분명하고, 박○○이 청구인의 감사로 등재되어 있었다고 하여 청구인에게 박○○과 동일한 낙찰자의 지위가 생기는 것이 아님에도 불구하고 청구인에게 이 사건 허가를 하였는바, 이 사건 허가에는 당사자 혼동, 이 사건 입찰 공고의 내용 및 취지에 벗어난 하자가 있음을 부인할 수 없고, 피청구인은 잘못된 사용·수익허가를 바로잡는다는 점에서 이 사건 처분의 의의가 있다고 주장한다. 그러나 피청구인은, 박○○ 또는 청구인이 사용·수익허가를 받은 행정재산을 다른 사람에게 사용·수익하게 하였다는 이유로 이 사건 처분을 하면서 그 근거법령으로 「공유재산 및 물품 관리법」 제20조제3항 및 제25조제1항을 제시하였는데, 위 규정은 ‘행정재산의 사용·수익허가를 받은 자가’ 사용·수익허가를 받은 행정재산을 ‘다른 사람에게’ 사용·수익하게 한 경우에 그 허가를 취소할 수 있다는 내용이고, 박○○의 경우 낙찰자이기는 하나 피청구인으로부터 사용·수익허가를 받은 자가 아니며, 청구인의 경우 낙찰자는 아니지만 피청구인으로부터 사용·수익허가 승인을 받은 자로서 행정재산을 그 ‘본인이’ 사용·수익한 것이므로, 청구인에게 피청구인이 제시한 이 사건 처분사유가 존재한다고 보기 어렵다. 따라서 피청구인이 다른 처분사유로 처분하는 것은 별론으로 하고, 박○○ 또는 청구인이 사용·수익허가를 받은 행정재산을 다른 사람에게 사용·수익하게 하였다는 이유로 한 이 사건 처분은 이 사건 처분은 위법·부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.