공유재산 사용허가 갱신 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2019. 1. 1. 피청구인 공유재산인 ○○시민시장 0동 00호(이하 ‘이 사건 점포’라 한다)의 사용허가(기간갱신, 2019. 1. 1. ~ 2020. 12. 31.)를 득하여 ‘○○ 숙녀복’이란 상호명으로 영업을 해 오던 자이다. 청구인은 2020. 12. 3. 피청구인에게 시민시장 사용허가 갱신 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였으나, 피청구인은 2021. 1. 4. 청구인에게 청구인이 타인이 사용허가 받은 시민시장 ●동 ##호, $$호를 전대받아 사용·수익하여 「○○시 시민시장 관리 운영 조례」(이하 ‘시민시장 조례’라 한다) 제5조 및 제6조제1항제1호를 위반하였다는 이유로 이 사건 점포의 사용허가 갱신 거부처분(이하 ‘종전 거부처분’이라 한다)을 하였다. 청구인은 2021. 1. 20. 경기도행정심판위원회에 종전 거부처분에 대한 취소심판을 청구하였고, 경기도행정심판위원회는 같은 해 4. 19. 청구인이 공유재산을 타인에게 양도·전대한 사실이 없으므로 종전 거부처분을 취소한다는 인용재결을 하였다. 이에 피청구인은 2021. 5. 13. 청구인에게 정당한 절차와 방법에 의하지 않고 타인과 임의적 계약만으로 공유재산을 사용·수익함으로써 「공유재산 및 물품 관리법」(이하 ‘공유재산법’이라 한다) 제6조, 시민시장 조례 제12조제1호를 위반하여 ‘○○시 시민시장 사용허가(갱신) 공고문’(이하 ‘이 사건 공고문’이라 한다)에 따른 신청자 제한(라. 기타 허가조건을 위반한 경우)에 해당한다는 사유로 다시 사용허가 갱신 거부처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 종전 거부처분 및 그 인용재결 가) 피청구인은 2021. 1. 4. 청구인에게 ‘민원 제보에 의하여 청구인이 사용하고 있는 이 사건 점포와 관련된 서류를 확인한 결과, 청구인이 시민시장 ●동 ##호, $$호의 점포를 임대하는 등 불법행위를 하고 있는 사실이 확인되어, 시민시장 조례 제5조 및 제6조에 의거하여 청구인의 시민시장 사용허가 갱신은 불가하고 불법 임대사항이 명백하게 확인되었으므로 보완 시정이 불가한 사항으로서 청구인이 사용하던 이 사건 점포는 같은 조례 제10조에 의거하여 2021. 1. 31.까지 원상태로 반환하라.’라는 취지의 종전 거부처분을 하였다. 나) 청구인은 종전 거부처분의 취소 내지 무효를 구하는 행정심판청구를 하였으며, 경기도행정심판위원회는 2021. 4. 19. “피청구인이 2021. 1. 4. 청구인에게 한 시민시장 사용허가 갱신 거부결정을 취소한다.”라는 인용재결을 하면서 구체적인 재결이유으로서 ‘공유재산법 제20조, 제21조, 제25조, 제26조, 시민시장 조례 제4조 내지 제6조, 제12조, 이 사건 공고문, 「행정절차법」 제21조 관계법령 등 및 인정사실에 따르면, 청구인은 이 사건 점포의 사용허가를 받은 자이며, 이○○과 사이에 이○○이 사용허가 받은 시민시장 ●동 ##호, $$호 점포를 전대받은 사실이 인정된다. 즉, 청구인은 타인의 사용권을 전차한 사실은 있으나, 청구인이 사용허가 받은 시설물을 타인에게 양도하거나 전대한 경우는 아니라고 할 것이어서 이○○의 시민시장 ●동 ##호, $$호의 사용허가에 대한 취소 또는 갱신 제한은 별론으로 하고, 이 사건 점포에 대한 사용허가를 받은 청구인에게 국유재산을 타인에게 양도하거나 전대하는 등 사용허가의 갱신이 제한되는 사유가 있다고 보기 어렵다.’라고 판단하였다. 2) 이 사건 처분의 위법·부당성 가) 피청구인의 종전 거부처분의 사유와 이 사건 처분의 사유는 종전 거부처분에 관하여 위법한 것으로 재결에서 판단된 사유와 기본적 사실관계에 있어 동일성이 인정되는 사유로서, 그 동일한 사유를 들어 한 이 사건 처분은 재결의 기속력에 반하는 처분으로서 위법하여 취소되어야 마땅할 것이다. 재결의 기속력의 범위 재결의 기속력은 재결의 주문 및 그 전제가 된 요건사실의 인정과 판단, 즉 처분 등의 구체적 위법사유에 관한 판단에만 미친다고 할 것이고, 종전 처분이 재결에 의하여 취소되었다 하더라도 종전 처분시와는 ‘다른 사유’를 들어서 처분을 하는 것은 기속력에 저촉되지 않는다고 할 것이며, 여기에서 동일 사유인지 다른 사유인지는 종전 처분에 관하여 위법한 것으로 ‘재결에서 판단된 사유’와 ‘기본적 사실관계에 있어 동일성이 인정되는 사유’인지 여부에 따라 판단되어야 한다(대법원 2005. 12. 9 선고 2003두7705 판결). 또한, 확정된 거부처분취소 판결의 취지에 따라 이전 신청에 대하여 재처분을 할 의무가 있는 행정청이 종전 처분 후 발생한 ‘새로운 사유’를 내세워 다시 거부처분을 할 수 있는지 여부(적극) 및 ‘새로운 사유’인지를 판단하는 기준 「행정소송법」 제30조제2항에 의하면, 행정청의 거부처분을 취소하는 판결이 확정된 경우에는 처분을 행한 행정청이 판결의 취지에 따라 이전 신청에 대하여 재처분을 할 의무가 있다. 행정처분의 적법 여부는 행정처분이 행하여진 때의 법령과 사실을 기준으로 판단하는 것이므로 확정판결의 당사자인 처분 행정청은 종전 처분 후에 발생한 새로운 사유를 내세워 다시 거부처분을 할 수 있고, 그러한 처분도 위 조항에 규정된 재처분에 해당한다. 여기에서 ‘새로운 사유’인지는 종전 처분에 관하여 위법한 것으로 판결에서 판단된 사유와 기본적 사실관계의 동일성이 인정되는 사유인지에 따라 판단되어야 하고, 기본적 사실관계의 동일성 유무는 처분 사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적인 사실에 착안하여 그 기초인 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지에 따라 결정되며, 추가 또는 변경된 사유가 처분 당시에 그 사유를 명기하지 않았을 뿐이 미존재하고 있었고 당사자도 그 사실을 알고 있었다고 하여 당초 처분사유와 동일성이 있는 것이라고 할 수는 없다(대법원 2011. 10. 27 선고 2011두14401 판결). 「행정심판법」 제49조 및 관련 대법원의 법리에 따라 이 사건을 판단하여 보면, 피청구인은 종전 거부처분의 기본적 사실관계로서 ‘청구인이 시민시장 ●동 ##호, $$호의 점포를 임대하는 등 불법행위를 하고 있는 사실’로서 종전 거부처분을 하였으며, 이에 대한 행정심판 과정에서 경기도행정심판위원회는 재결에서 판단된 사유로서 ‘청구인이 이○○이 사용허가 받은 ●동 ##호, $$호 점포를 전대받아 사용·수익한 사실’로서 위 종전 거부처분의 기본적 사실관계과 동일한 사실을 인정하면서 종전 거부처분을 취소하는 인용재결을 하였다. 이에 대하여 피청구인은 2021. 5. 13. 이 사건 처분을 하면서 종전 거부처분 및 재결에서 판단된 사유와 동일한 사실관계로서 ‘청구인이 사용허가 받은 이 사건 점포 이외에 정당한 절차와 방법에 의하지 않고 위법·부당하게 이○○의 점포를 사용하고 수익한 사실’로서 이 사건 처분을 재차 한 것인바, 이는 피청구인이 재결에서 구체적으로 판단한 사유와 기본적 사실관계에 있어서 동일성이 인정되는 사유를 들어서 재차 이 사건 거부처분을 한 것에 불과하며 단순히 동일한 법규의 법적 근거만을 변경한 것으로서 이는 재결의 기속력에 반하는 위법한 처분임이 명백하다고 할 것이다. 나) 가사 이 사건 처분이 재결의 기속력에 반하지 아니한 처분이라고 하더라도 이 사건 처분의 기본적 사실관계에 따르면 청구인은 관련 법규를 위반한 사정이 부존재하는바, 이 사건 거부처분은 위법하여 취소되어야 할 것이다. 공유재산법 제21조제2항, 제3항은 공유재산의 사용·수익허가에 대한 갱신여부(갱신 제한에 대하여는 규정이 부존재한다)를, 같은 법 제25조제1항은 그 사용·수익허가에 대한 취소 여부를 규정하고 있다. 시민시장 조례는 위 공유재산법의 하위규범으로서 상위규범에 반하지 아니하는 범위에서 공유재산인 시설물의 사용·수익허가(제4조) 및 그 취소여부(제7조)에 대하여 규정하고 있으며, 같은 조례 시행규칙 별지 제2호 서식에서 공유재산 시설물의 허가조건 중 사용허가 취소(제7조) 및 사용인의 준수사항(제11조)에 대하여 규정하고 있고, 이 사건 공고문에 신청자 제한(허가조건 위반 사유)으로서 위 사용허가 취소 사유와 동일한 사유를 정하고 있다. 공유재산법 제20조제3항에 의하면 공유재산의 사용인은 그 공유재산을 타인에게 사용하거나 수익하게 하여서는 아니되고, 같은 법 제25조제1항은 이를 위반한 사용인에 대하여 그 사용허가를 취소할 수 있다고 정하고 있는바, 그 사용허가 취소처분은 국민의 권리를 개별적, 직접적, 구체적으로 제한하는 침익적 행정처분이 분명하여 그 취소처분 사유에 해당되는지 유무가 엄격하게 해석되어야 할 것이다. 이에 ○○시 조례 및 시행규칙, 이 사건 공고문 신청자 제한사유 등은 상위규범인 공유재산법의 하위규범으로서 상위규범보다 국민의 권리를 제한하는 침익적 사항을 정할 수 없으며 위 상위규범과 동일한 방식으로 엄격하게 해석되어야 함이 마땅하다고 할 것이다. 결국 관련 법규 및 이 사건 처분의 기본적 사실관계에 따르면, 청구인은 이 사건 점포의 사용허가를 받은 자로서 이○○이 사용허가 받은 점포를 임대받아 사용한 사실이 인정되나 이는 청구인이 사용허가 받은 위 시설물을 타인에게 양도하거나 전대한 경우가 아니며, 기타 허가조건으로서 시민시장 외 범위를 벗어나는 상행위도 아니고 시장의 승인 없이 시설물 변경을 한 경우도 아니라서 공유재산법에 규정된 사용허가 취소규정에 해당하지 아니하며 이와 동일하게 규정된 시민시장 조례의 사용허가 갱신 제한사유에도 해당되지 아니함이 명백하다는 점에서 청구인에게 이 사건 처분에 해당하는 허가갱신 제한사유가 부존재하여 이 사건 처분은 위법하다고 할 것이다(만약 청구인의 위 행위가 공유재산법에 반하지 않으나 시민시장 조례에 반한다고 해석하면 이는 하위규범이 상위규범에서 정하지 아니하는 침익적 요소를 정한 것으로서 그 규정 자체가 상위규범에 반하여 위법하다고 할 것이다). 3) 결론 이상과 같이 이 사건 처분은 기속력에 반하거나 관련 법규에 반하는 것으로서 위법하여 취소되어야 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 처분의 경위 청구인은 이 사건 점포에 대하여 2019. 1. 1.부터 2020. 12. 31.까지 의류 판매점으로 사용허가를 얻어 사용하는 사용인으로서, 이 사건 점포 사용허가 기간이 2020. 12. 31.자로 만료되어, 피청구인의 2020. 11. 16.자 이 사건 공고문에 따라 2020. 12. 3. 피청구인에게 이 사건 신청을 하였다. 시민시장 상인들이 접수한 시민시장 시설물 사용허가(갱신) 신청서 및 서류를 검토하는 기간 중, 2020. 12. 17. 청구인이 ‘타 사용인의 점포를 무단 사용한다.’라는 주변 상인들의 민원제기(민원요청서 및 확인서), 2020. 12. 22. ‘시민시장 사용권 대상 임대 소득’이 있음에도 국민기초생활수급자를 신청한다는 민원제보에 따라 2020. 12. 23. 관련 부서에 시민시장 시설물 사용권(●동 ##호, $$호) 대상 임대소득 진위 여부를 확인하였고, 이 과정에서 청구인이 2009. 7. 27.부터 시민시장 ●동 ##호, $$호 점포에 대한 사용권을 대상으로 부동산임대차계약서를 체결하고, 청구인이 임차인으로서 지난 11여 년간 장기간에 걸쳐 피청구인 소유의 공유재산을 대상으로 ‘사적계약’을 맺고, 청구인이 사용허가 받은 이 사건 점포 외의 사용인의 점포를 임의적으로 사용한 사실, 즉 청구인이 기타 사용허가 조건을 위반한 것이 명백하게 확인되었다. 이에 피청구인은 사용허가 조건 등을 위반한 청구인에 대하여 이 사건 공고문 내용 중에서 3. 신청자 제한(허가조건 위반 사유)의 ‘라. 기타 허가조건을 위반한 경우’ 및 시민시장 조례 제4조 및 같은 조례 시행규칙 제2조에 의거하여, 2021. 5. 13. 이 사건 처분을 하였다. 2) 청구인 주장에 대한 반박 가) 종전 거부처분의 기본적 사실, 즉 ‘청구인이 시민시장 ●동 ##호, $$호의 점포를 임대하는 등 불법행위를 하고 있다는 사실’로 2021. 4. 19. 경기도행정심판위원회에서 ‘시민시장 사용허가 갱신 거부결정을 취소한다.’라는 인용을 함에 따라 동일한 사유를 들어서 이 사건 처분을 한 것이 재결의 기속력에 반한 처분으로 위법하다는 청구인 주장에 대하여 시민시장 사용허가(갱신)은 ○○시 소유의 공설시장인 시민시장의 사용허가(갱신) 기간이 2019. 1. 1.부터 2020. 12. 31.까지로 만료됨에 따라, 시민시장 조례 제4조에 따라 이 사건 공고문에 의하여 시설물 사용허가(갱신) 신청자에게 신청서를 접수받아, 그 사용인이 관련 법, 조례, 규칙, 시민시장 운영을 위한 규정 등을 준수하고, 위법 사항이 없을 경우에 처리하는 사항으로 ‘사용허가 취소’와는 다른 것이라 할 것이다. 청구인이 2020. 12. 3. 피청구인에게 제출한 이 사건 신청서에 대하여서는, 위법 유무 등 적합성을 검토하는 과정에서 청구인은 피청구인이 정하는 적법한 절차와 방법에 의하여 공유재산을 사용허가를 받고 사용하여야 함에도 불구하고, 청구인이 사용허가 받은 이 사건 점포 이외에 시민시장의 타 사용인(이○○)이 사용허가 받은 점포(●동 ##호, $$호), 즉 공유재산을 대상으로 ‘부동산임대차계약서’를 작성하였고, 임대인(이○○)과 임차인(청구인)의 ‘사적계약 관계’를 유지하며, 공유재산을 장기간 임의적·부당한 방법으로 사용한 명백한 사실이 객관적으로 확인되었다. 이는 피청구인 소유의 토지와 건축물인 시민시장의 관리 운영을 위하여 필요한 사항을 규정한 시민시장 조례 제4조제2항 규정에 의거 ‘공고’하도록 정한, 이 사건 공고문의 공고내용 중에서 3. 신청자 제한(허가조건 위반 사유)의 ‘라. 기타 허가조건을 위반한 경우’에 해당하는 것으로서, 시민시장의 운영과 영업행위에 관련한 제반 법령, 조례, 규칙 및 피청구인이 정하는 제 규정 준수의 규정에 어긋나는 사항으로, 피청구인은 ‘기타 사용허가 조건 위반’의 경우로서 청구인의 직접적인 결격 사유에 의하여 시설물 사용허가 갱신 조건에 적합하지 않아, 이 사건 처분을 한 것이다. 앞서, 피청구인은 청구인이 타 사용인의 사용허가 받은 점포를 대상으로 ‘부동산임대차계약서’를 체결하고 임의적으로 사용한 사실에 대하여, 이 사건 공고문의 공고내용 중 3. 신청자 제한(허가조건 위반 사유)의 ‘가. 시설물 사용권을 타인에게 양도하거나 전대한 경우’에 해당된다고 생각하여, 2021. 1. 4. 종전 거부처분을 하였으며, 이에 대하여 경기도행정심판위원회는 2021. 4. 19. 재결서에 ‘청구인은 타인의 사용권을 전차한 사실은 있으나, 청구인이 사용허가 받은 시설물을 타인에게 양도하거나 전대한 경우는 아니다.’라고 판단하였다. 따라서 피청구인은 경기도행정심판위원회의 재결서 판단에 의거하여 청구인이 시설물을 타인에게 양도하거나 전대한 경우에 해당되지 않은 것을 이해하고 있으며, 그러므로 종전 거부처분은 피청구인의 판단적 오류가 있었음을 인정하고 재결서의 내용을 존중하고 있다. 그러므로 청구인이 주장하는 바와 같이, 피청구인이 행정심판의 재결 사항을 거부하고, 동일한 사유를 들어서 재결의 기속력에 반하는 위법한 처분이라는 주장은 전혀 사실과 맞지 않는 주장이라고 할 것이다. 청구인의 ‘부동산임대차계약서’ 체결이라는 객관적인 명백한 사실은 같다고 할 수 있을 것이다. 그러나 이 사건 처분의 사유는 청구인이 제시한 갑 제1호증 및 갑 제2호증의 증거에서도 입증되듯, 이 사건 공고문상의 3. 신청자 제한 사항 중에서, ‘라. 기타 허가조건을 위반한 경우’로서, 앞선 행정심판의 사유가 되었던 종전 거부처분 사유가 ‘가. 시설물 사용권을 타인에게 양도하거나 전대한 경우’라는 것과 비교할 때, 두 처분의 처분 사유는 전혀 동일하다고 할 수 없기 때문이다. 기본적으로 같은 사실관계에 대하여, 종전의 처분과 다른 새로운 처분의 사유로 처분한 것이기 때문에 재결의 기속력에 반하는 위법한 처분이라는 청구인의 주장은 사실과 전혀 맞지 않는 주장이라 할 것이다. 다시 말해, 대법원 판례(2016. 3. 24. 선고 2015두48235 판결)에서 추단할 수 있듯이 최소 확정판결의 기속력은 판결의 주문 및 전제가 되는 처분 등의 구체적 위법사유에 관한 판단에도 미치나, 종전 처분이 판결에 의하여 취소되었더라도 종전 처분과 다른 사유를 들어서 새로이 처분을 하는 것은 기속력에 저촉되지 않는다고 판단하고 있고, 또한 대법원 판례(2011. 10. 27. 선고 2011두14401판결)에서도 행정처분의 위법여부는 행정처분이 행하여진 때의 법령과 사실을 기준으로 판단하므로, 확정판결의 당사자인 처분 행정청은 종전 처분 후에 발생한 새로운 사유를 내세서 다시 처분을 할 수 있다고 판결하고 있어, 청구인이 주장하는 법적 근거를 변경하여 처분한 피청구인의 이 사건 처분이 위법·부당하다는 주장은 명백히 사실과 다르다 할 것이다. 나) 이 사건 공고문상의 신청자 제한 사유는 상위법인 공유재산법에서 정한 국민의 권리를 제한하는 침익적 사항은 정할 수 없다는 청구인 주장에 대하여 앞서 서술한 바와 같이, ○○시민시장 공유재산 사용허가(갱신) 업무는 신청자 제한 조건에 맞고 기타 위법 사항이 없을 경우에 처리하는 사항으로, ‘사용허가 취소’ 처분과는 결코 다르다고 할 것이다. 따라서 청구인이 주장하는 바와 같이 ‘공고문상의 신청자 제한 내용’이 비록 공유재산법 상의 ‘사용허가 취소 내용’과 동일하거나 유사하다는 이유만으로, 당해 사용허가(갱신) 업무가 법에서 규정한 ‘사용허가 취소’와 같은 행정처분이라고 주장하며, 시민시장 조례 및 시행규칙, 공고문의 신청자 제한 사항이 상위법인 공유재산법에서 정한 규범보다 국민의 제한하는 침익적이라는 주장은 결코 인정될 수 없다. 피청구인은 「지방자치법」 등의 관련 규정과 절차에 따라 시민시장의 공유재산을 효율적으로 관리 운영하기 위하여, 지방의회의 의결에 의하여 1997. 7. 23. 시민시장 조례를 제정하였고, 변화된 도시 여건과 시민의 요구에 맞도록 6차례의 개정을 통하여, 시민시장의 운영의 기본 규정으로 삼아 공유재산을 관리하고 있다. 따라서 주민의 대표인 지방의회의 의결에 의해서 마련된 조례가 결코 행정청 처분에 유리하게 상위법에 반하여 국민의 권리를 침익한다는 주장은 전혀 사실과 맞지 않는 주장이다. 따라서 위에서 살펴본 바와 같이 청구인이 주장하는 ‘법령상의 내용적 서술과 조례상의 내용적 서술이 같다는 이유만으로 상위법의 규정을 적용해야 한다.’라는 주장 또한 법리 해석의 오류라 할 것이다. 또한, 청구인의 주장대로 상위법인 공유재산법 제20조제1항 ‘지방자치단체의 장은 행정재산에 대하여 그 목적 또는 용도에 장애가 되지 아니하는 범위에서 사용 또는 수익을 허가할 수 있다.’라는 규정을 자세히 살펴보면, 법령상의 요건 충족 여부나 법 효과의 선택에 관하여, 행정청 즉 지방자치단체에 재량권(즉, 판단권)을 부여한 것으로 볼 수 있을 것이며, ‘시민시장 사용허가 갱신(공고)’ 업무가 법에서 정하는 재량권의 범위에서의 행정행위이다. 그 기준인 조례가 시민대표인 지방의회의 의결을 통하여 제정 또는 개정된 것이고, 조례상의 그 행정의 목적, 행정의 여건 등 많은 요소가 고려되어 정해지고 그 과정과 절차가 정당한 것으로서 그에 맞게 이루어진 행정적 절차와 처분에 대하여서는, 비록 구체적으로 하나하나 나열하여 명기하는 것이 입법기술상 사실상 불가능한 점을 고려하면, 하위규범인 시민시장 조례가 상위규범인 공유재산법에서 정하지 않은 침익적 요소를 가지고, 국민의 권리를 침익하는 것으로 단정 짓고 있는 청구인의 주장은 논리에도 맞지 않고 설득력이 없는 것이라 할 것이다. 아울러, 이 사건 처분은 대법원 판례(임용거부처분취소 2003. 11. 28. 선고 2003두 674판결)의 판시 내용과 같이, 신청에 따른 처분이 이루어지지 아니한 경우에는 아직 당사자에게 권익이 부과되지 아니하였으므로 특별한 사정이 없는 한 신청에 대한 거부처분이라고 하더라도 직접 당사자의 권익을 제한하는 것은 아니어서, 신청에 대한 거부처분을 여기에서 말하는 ‘당사자의 권익을 제한하는 처분’에 해당한다고 할 수 없는 것이라고 판시하고 있으며, 또한 신청에 대한 거부처분이 「행정절차법」 제21조제1항 소정의 처분의 사전통지 대상이 처분의 사전통지대상이 된다고 할 수 없다고 판결하고 있음을 고려하면, 이 사건 처분은 청구인에게 ‘시민시장 시설물 사용허가권’이라는 권익이 아직 부과되지 않은 것이므로 권익을 침익한 처분이라고 볼 수 없음이 명백하다 할 것이다. 이는 청구인이 이 사건 신청서를 제출한 사항은 아직 사용 연장에 대한 처분이 이루어진 것이 아니므로, 피청구인이 청구인의 결격사유로 이 사건 신청을 거부한 것은 아직 성립되지 않은 청구인의 권익을 제한하는 것으로 볼 수 없으므로, 청구인이 주장하는 이 사건 처분이 이미 부여된 권익인 ‘사용허가권’을 제한하는 처분이라고 보기는 어렵기 때문이다. 청구인의 묵과할 수 없는 명백한 기타 허가조건 위반 등의 사용인의 의무를 소홀히 한 결격사유에 의하여 한 이 사건 처분은 행정의 공정성, 신뢰성에 바탕을 둔 적법한 합리적인 처분이므로 청구인의 주장은 부당하다. 다) 청구인은 이 사건 점포를 사용허가 받은 자로서, 타인이 사용허가 받은 시설물 점포를 임대받아 사용한 사실이 인정되나, 타인에게 양도하거나 전대한 경우가 아니고, 시민시장 외 범위를 벗어난 상행위도 아니고, 시장의 승인 없이 시설물을 변경하는 경우에 해당되지 않아 이 사건 처분은 침익적 요소를 정하는 것으로 부당하다는 청구인 주장에 대하여 위의 주장은 사실과 맞지 않다. 청구인이 제출한 갑 제3호증 경기도 행정심판위원회 재결서에는 청구인은 타인의 사용권을 전차한 사실은 있으나, 청구인이 사용허가 받은 시설물을 타인에게 양도하거나 전대한 경우는 아니라고 명시하고 있는바, 우선 청구인은 타인에게 사용허가 받은 점포를 임대한 임대인이 아닌 것은 명백한 사실이다. 피청구인 또한 이 판단의 내용에는 전적으로 동의하며 결코 이의가 있을 수 없다. 그러나, 경기도행정심판위원회의 재결서에도 언급한 바와 같이 청구인은 타인의 사용권을 전차한 사실이 인정되고 있다. 이는 시민시장 조례 시행규칙 별지 제2호의 사용허가증 및 사용허가 조건에서 사용인의 준수사항에 위반되는 사항으로, 시민시장을 사용하고자 하는 청구인은 반드시 시민시장의 운영과 영업행위에 관련한 제반 법령, 조례, 규칙 및 시장이 정하는 제 규정을 준수하여야 함에도 불구하고, 청구인은 임의적으로 공유재산을 사적으로 사용한 것이 인정되며, 이것은 명백히 허가조건을 위반한 사실로 인정된다. 또한, 청구인이 이미 과거 몇 차례에 걸쳐 당해 공유재산 시설물을 사용하고자 피청구인에게 제출한 ‘갱신 공고상의’ 제출서류인 ‘사용각서’에서도 확인되는 바와 같이, 청구인은 공유재산을 사용하기 위해서는 피청구인이 규정한 ‘허가조건, 사용인의 준수사항, 제반 법령, 조례, 규정’ 등을 지켜야 한다는 사실을 인지하고 있었으며, 청구인의 이 사건 행위가 위와 같은 사용허가 조건에 위반되고 공정하거나 정당한 일이 결코 아니라는 것을 알고 있었음을 입증한다고 할 것이다. 아울러, 청구인은 시민시장 외 범위를 벗어난 상행위를 하거나, 시장의 승인 없이 시설물을 변경하는 경우에 해당되지 않는다고 주장하며 피청구인이 청구인의 권리를 침해하고 있다고 주장하고 있으나, 이는 사실과 맞지 않는 주장이다. 왜냐하면 피청구인은 공유재산인 시민시장의 합리적인 운영과 410개 점포의 시설물 유지·관리 및 총 217명의 상인들에 대한 효율적인 관리와 무단 상행위 관리 등 영업행위의 질서 확립을 위한 기준으로 당해 ‘사용허가 조건’을 마련하여 다수의 점포와 상인들을 효과적으로 법 또는 조례, 규칙 등 관련 규정에 맞게 공평하고 공정하게 관리·운영하고 있다. 그러나 청구인과 같이 일부 상인들이 법과 조례 등에서 정한 공정한 사용허가 절차와 방법에 의하지 않고, 공유재산을 대상으로 임의적으로 사적인 계약 관계인 ‘부동산임대차계약’ 또는 ‘일시사용계약’ 등의 방식으로 무분별하게 암암리에 서로의 사용권을 전차하여 사용하는 것이 아무런 법적인 제한 없이 용인되고 인정된다고 한다면, 이는 다수의 시민이 내는 세금으로 운영되는 공유재산인 시민시장의 공익성을 침해하는 행위이며, 정당하지 않은 방식으로 공유재산을 대상으로 사적 이익을 독점하는 행위이고, 이는 시민시장의 운영·관리를 저해하여 공정한 영업 상행위 질서를 무너뜨리는 것으로서, 결국 공유재산의 고유성을 훼손하고, 다수의 공익을 위하여 관리되고 운영되는 시민시장의 공공성이 무너지게 되는 위법한 행위라 할 것이다. 따라서 청구인의 이러한 행위는 결코 정당화되거나 용인되어서는 안 되는 것이며 다시는 일어나지 말아야 할 행위일 것이다. 이와 같이 청구인의 ‘허가 조건 위반’ 행위가 미치는 영향은 결코 가볍지 않다고 할 것이며, 그러므로 이 사건 처분이 침익적이라는 주장 또한 공익성을 배제한 근거 없는, 이 사건 처분을 모면하기 위한 변명일 뿐이다. 3) 결론 ○○시민시장은 ○○시 유일의 공설시장으로서 영세한 소상인에게 저렴한 사용료만으로 안정적인 상업 활동을 영위할 수 있도록 제공되는 공익성이 강한 시설이다. 그동안 시민시장 상인들의 ‘생계’라는 명목하에 피청구인의 소극적 행정으로 23년간 많은 불법과 무질서가 고착화되었고, 심지어는 공유재산을 사용인이 사유화하는 인식과 사례도 빈번한 실정이다. 그러므로 소중한 공유재산의 합리적관리와 보호를 위하여, 사용허가 조건 준수를 통한 상행위 질서 확립을 위해서라도, 청구인의 주장은 정당하지 않고 이유 없어 반드시 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【공유재산 및 물품 관리법】 제6조(공유재산의 보호) ① 누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 공유재산을 사용하거나 수익하지 못한다. 제20조(사용ㆍ수익허가) ① 지방자치단체의 장은 행정재산에 대하여 그 목적 또는 용도에 장애가 되지 아니하는 범위에서 사용 또는 수익을 허가할 수 있다. 【○○시 시민시장 관리 운영 조례】 제2조(정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 1. "시설물"이라 함은 ○○시시민시장(이하 "시민시장"이라 한다)의 건축물을 사용에 제공하기 위하여 구획·구분된 점포(길이 4m ×너비 2.8m×높이 3.9m)를 말한다. 2. "사용인"이라 함은 이 조례에 의하여 허가를 얻어 시설물을 사용하는 자를 말한다. 제4조(사용허가) ① 시설물을 사용하고자 하는 자는 미리 ○○시장(이하 “시장”이라 한다)의 허가를 받아야 한다. ② 시장은 제1항에 따라　허가를 하고자 하는 경우에는 시설물의 위치, 규모, 사용료, 사용료의 자격등을 공고하고, 이에 따라 신청한 자 중에서 공개추첨에 의하여 사용인을 정한다. ③ 시설물의 사용허가 기간은 2년으로 하되, 이를 갱신할 수 있다. 제5조(사용권의 이전금지) 사용인은 사용권을 타인에게 양도하거나 전대하지 못한다. 다만, 시장은 사용인이 사망한 경우 배우자에 한하여 그 시설물의 사용권 이전을 허가할 수 있다. 제6조(사용허가 취소등) ① 시장은 사용인이 다음 각호의 어느하나에 해당한 경우에는 사용허가를 취소하여야 한다. 1. 시설물 사용권을 타인에게 양도하거나 전대한 경우 2. 전기요금 및 상·하수도요금을 3회이상 체납하였을 경우 3. 정당한 사유없이 월 20일이상 영업을 하지 않은 경우 4. 기타 허가조건을 위반한 경우 제12조(사용인의 준수의무) 사용인은 다음 각호의 사항을 준수하여야 한다. 1. 시민시장 운영과 영업행위에 관련한 제반 법령, 조례, 규칙 및 시장이 정하는 제 규정을 준수하여야 한다. 2. 시민시장의 안전과 쾌적한 위생질서가 유지되도록 시설물 내·외를 항상 청결하게 유지하여야 한다. 3. 정당한 사유없이 상품의 판매를 거절할 수 없다. 4. 시민시장내에 폭발물, 위험성 있는 물품, 인체에 위해하거나 불쾌감을 주는 물품을 반입하여서는 안된다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 시민시장 사용허가증, 이 사건 공고문, 종전 거부처분서, 경기도행정심판위원회 재결서(0000경기행심00), 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2019. 1. 1. 공유재산인 ○○시민시장 0동 00호에 대하여 아래와 같은 허가조건으로 사용허가(기간갱신, 2019. 1. 1. ~ 2020. 12. 31.)를 득한 자이다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024701"></img> 나) 피청구인은 2020. 11. 16. 시민시장 사용허가기간 만료에 따른 사용허가 갱신 신청 안내 공고를 하면서, 신청자 제한에 대해 아래와 같이 안내하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024699"></img> 다) 청구인은 2020. 12. 3. 피청구인에게 시민시장 사용허가 갱신 신청을 하였으나, 피청구인은 2021. 1. 4. 청구인에게 타인이 사용허가 받은 시민시장 ●동 ##호, $$호를 전대받아 사용·수익하여 시민시장 조례 제5조 및 제6조제1항제1호를 위반하였다는 이유로 사용허가 갱신 거부처분을 하였다. 라) 청구인은 2021. 1. 20. 경기도행정심판위원회에 위 다)항의 처분에 대한 취소심판을 청구하였고, 경기도행정심판위원회는 같은 해 4. 19. 아래와 같은 이유로 종전 거부처분을 취소한다는 인용재결을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024697"></img> 마) 피청구인은 2021. 5. 13. 청구인에게 정당한 절차와 방법에 의하지 않고 타인과 임의적 계약만으로 공유재산을 사용·수익함으로써 공유재산법 제6조, 시민시장 조례 제12조제1호를 위반하여 이 사건 공고문에 따른 신청자 제한(라. 기타 허가조건을 위반한 경우)에 해당한다는 사유로 다시 사용허가 갱신 거부처분을 하였다. 2) 청구인은 이 사건 처분이 종전 거부처분의 사유와 기본적 사실관계에 있어 동일한 사유로 이루어진 것으로서 재결의 기속력에 반하는 처분이며, 청구인은 공유재산법에 규정된 사용허가 취소규정에 해당하지 않으므로 이와 동일하게 규정된 시민시장 조례의 사용허가 갱신 제한사유에도 해당되지 않는다고 주장한다. 공유재산법 제6조제1항에 의하면 누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 공유재산을 사용하거나 수익하지 못하며, 같은 법 제20조제1항에 의하면 지방자치단체의 장은 행정재산에 대하여 그 목적 또는 용도에 장애가 되지 아니하는 범위에서 사용 또는 수익을 허가할 수 있다. 한편, 시민시장 조례 제4조에 의하면 시민시장의 점포를 사용하고자 하는 자는 미리 ○○시장의 허가를 받아야 하고, 시설물의 사용허가 기간은 2년으로 하되 이를 갱신할 수 있으며, 같은 조례 제6조제1항에 의하면 시장은 사용인이 시설물 사용권을 타인에게 양도하거나 전대한 경우 및 기타 허가조건을 위반한 경우 등에 해당하는 경우 사용허가를 취소하여야 한다. 또한, 같은 조례 제12조제1호에서는 사용인의 준수의무의 하나로 시민시장 운영과 영업행위에 관련한 제반 법령, 조례, 규칙 및 시장이 정하는 제 규정을 준수할 것을 규정하고 있다. 대법원은 새로운 처분의 처분사유와 종전 처분에 관하여 위법한 것으로 재결에서 판단된 사유가 기본적 사실관계에 있어 동일성이 없는 경우 새로운 처분은 종전 처분에 대한 재결의 기속력에 저촉되지 않는다고 판시하고 있는바(대법원 2005. 12. 9. 선고 2003두7705 판결 참조), 0000경기행심00 사건 재결에서 종전 거부처분은 청구인이 타인에게 이 사건 점포를 양도하거나 전대한 경우가 아니어서 시민시장 조례 제5조 및 제6조제1항제1호 위반이 아니라는 취지로 취소되었으나, 이 사건 처분은 청구인이 정당한 절차와 방법에 의하지 않고 타인과 임의적 계약만으로 공유재산을 사용·수익하여 공유재산법 제6조제1항 등을 위반하였다는 사유로 내려진 것으로서, 이는 종전 거부처분의 위법사유와 기본적 사실관계에 있어 동일성이 없는 새로운 처분사유라 할 것이다. 따라서 이 사건 처분이 0000경기행심00 재결의 기속력에 반하는 처분이라고 할 수 없다. 또한, 위 0000경기행심00 재결서에서 인정한 바와 같이 청구인이 이 사건 점포 외에 타인이 사용허가 받은 시민시장 ●동 ##호, $$호 점포를 전대받아 사용·수익한 사실이 명백하고, 이는 공유재산법 제6조제1항 및 시민시장 조례 제4조에 반하는 행위로서, 이 사건 점포의 사용허가 조건에 명시되어 있는 ‘시민시장 운영과 영업행위에 관련한 제반 법령, 조례 등을 준수할 것’을 규정한 시민시장 조례 제12조제1호를 위반한 것으로도 볼 수 있다. 따라서 청구인은 이 사건 공고문상 사용허가 연장신청이 제한되는 사유인 ‘기타 허가조건을 위반한 경우’에 해당한다고 할 것이고, 이를 이유로 한 이 사건 처분은 적법하다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.