공유재산 사용허가 갱신신청접수 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 경기도 ○○시 ○○구 ○○동 ○○-○○번지에 있는 ○○○○○○시장(이하 ‘○○시장’이라 한다) ○○동 ○○호(이하 ‘이 사건 시설물’이라고 한다)에 대하여 피청구인에게 사용허가(2019.1.1. ~ 2020.12.31.)를 받은 자이다. 피청구인은 ○○시장 내 시설물의 사용허가기간이 2020. 12. 31. 만료됨에 따라 이에 대한 갱신연장을 위하여 「○○시 ○○시장 관리 운영 조례」(이하 ‘이 사건 조례’라 한다) 제4조 제2항에 따라 2020.11.16. ‘○○시 ○○시장 사용허가(갱신) 공고(접수기간 : 2020. 12. 1. ~ 2020. 12. 8.)(이하 ‘이 사건 공고’라 한다)를 하였고, 이후 접수기간을 연장하여 2020.12.8. ‘○○시 ○○시장 사용허가(갱신) 수정공고’(접수기간 : 2020. 12. 1. ~ 2020. 12. 14.)(이하 ‘이 사건 수정공고’라 한다)를 하였다. 청구인은 접수기간 내 이 사건 시설물의 사용허가 신청서를 제출하지 못하였고, 2020. 12. 17. 피청구인에게 이와 관련하여 진정민원 접수를 하였는데 피청구인은 2020. 12. 29. 청구인에게 “객관적으로 접수기간 내 접수가 불가능하였음을 증명할 수 있는 구비서류가 제출되지 않으면 이 사건 시설물의 갱신허가 접수가 불가능하다.”라는 내용의 민원회신(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 사건의 경위 청구인은 83세 고령으로 1986년경부터 액세서리 노점상을 운영하다가 1997년경부터 이 사건 시설물의 사용허가를 받아 지금까지 액세서리 판매점을 운영하고 있다. ○○시장은 이 사건 조례에 따라 2년마다 사용허가 갱신절차가 진행되는데 그간 사용허가 갱신은 갱신절차를 진행하여야 하는 해의 후반경 피청구인이 사용허가 갱신에 관한 서류제출을 통보하면 사용허가를 갱신하고자 하는 사용자가 관련서류를 한번 제출하면 그것으로 처리되는 것이 통상적이었고, 이와 같은 갱신절차는 그간 청구인이 시장에서 매장을 운영하던 23년이 넘는 기간 동안 동일하게 이루어졌다. 2020년은 이 사건 시설물에 대한 사용허가 갱신을 진행하는 해였고, 피청구인은 2020. 10. 6. 청구인을 비롯한 ○○시장 시설물 사용인 등에게 ‘○○○○시장 시설물 사용허가(갱신) 관련자료 제출요청’이라는 공문(이하 ‘이 사건 요청공문’이라 한다)을 발송하였다. 청구인은 이 사건 요청공문이 과거 갱신절차에서 시설물 사용허가 갱신(2021. 1. 1. ~ 2022. 12. 31.)을 진행하기 위한 절차와 같은 절차를 안내된 것이라고 생각했고, 지정한 기일 내에 관련 구비서류를 모두 첨부하여 제출하였으며, 이것으로 ○○시장 사용허가와 관련한 절차가 마무리 되었다고 생각했다. 2020년은 코로나로 ○○시장 내 많은 매장이 정상적으로 운영되지 못하였는데 청구인은 이 사건 공고와 수정공고 등 정보를 얻기 어려웠다. 접수 연장기간 중이었던 2020. 12. 13. 청구인은 공고내용을 잘못 이해하고 있음을 알게 되어 2020. 12. 14.까지 서류를 제출하고자 했는데 고령과 건강상의 이유로 인하여 마감일까지 서류를 제출하지 못하고 2020. 12. 15. 피청구인에게 제출하게 되었다. 피청구인은 2020. 12. 17.경 청구인에게 접수기간을 도과한 사용허가 갱신접수를 받아줄 수 없다는 취지의 연락을 하였고, 이에 청구인이 2020. 12. 21. 위와 같은 사정을 자세히 작성하여 ○○시장 사용허가를 진행해 줄 것을 간곡히 요청하는 민원을 제기하였으나 피청구인은 이 사건 처분을 하였다. 2) 이 사건 처분의 위법·부당성 가) 이 사건 조례는 피청구인이 임의로 설정한 신청서 접수기간이 도과한 경우 이를 접수할 수 없다는 명문의 규정을 두고 있지 않다. 이 사건 조례 제4조 제3항 및 같은 조례 시행규칙 제2조에 의하면 ○○시장의 사용허가를 갱신하는 경우 사용인은 갱신 신청서를 제출하여야 하고, 피청구인은 이에 따라 사용허가를 할 수 있음을 규정하고 있을 뿐 사용허가 갱신 신청 기간 내에 신청서가 접수되어야만 이를 처리할 수 있다는 취지의 규정을 두고 있지 않다. 위와 같은 규정은 사용인은 사용허가기간 내에 시설물의 사용에 관한 갱신을 신청할 수 있고, 피청구인은 접수된 신청에 따라 사용허가 여부를 검토하고 이를 결정하여 사용허가증을 교부한다는 취지로 해석함이 합목적적인 법령 해석이라고 할 것이다. 그런데 피청구인은, 청구인에 대한 기존 ○○시장 사용허가 기간(2019. 1. 1. ~ 2020. 12. 31.)이 만료되기 전임에도 불구하고 피청구인이 설정한 접수 기간(2020. 12. 14.까지)을 반나절가량 도과한 것만을 이유로 청구인이 제출한 서류의 접수를 거부하는 이 사건 처분을 하였는바, 이는 법령의 취지를 벗어난 것이다. 나) 청구인과 같이 고령의 노인들이 대부분인 ○○시장 사용인들을 대상으로 사용허가 갱신에 관한 서류를 접수하면서 그 접수기간이 고작 반나절 도과하였다는 점을 이유로 한 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다. 앞서 설명한 바와 같이 2020년 ○○시장사용허가 갱신 절차 이전에 이루어진 과거의 갱신절차에서는 시설물 사용인이 갱신이 필요한 해에 관련 서류를 1회 접수하면 그 절차가 모두 완료되는 것이 통상적이었다. 청구인은 2020년 ○○시장 사용허가 갱신과 관련하여서도 이 사건 요청공문에 따라 서류를 제출하면서 위 절차가 ○○시장 시설물 사용에 관한 갱신절차인 것으로 생각하였고, 이로써 갱신에 관한 부분은 모두 완료된 것으로 인지하였다. 그런데 2020년에 한정하여 돌연 이 사건 요청공문의 절차는 현황파악을 위한 것이었을 뿐이고, 실제 ○○시장 시설물의 사용허가 갱신을 위하여는 다시 정해진 기간에 서류를 제출하여야 하는 절차가 진행됨으로써 나이가 83세에 이르는 고령의 노인인 청구인으로써는 위와 같은 절차의 차이를 세부적으로 완벽히 이해하고 꼼꼼히 챙기는 것이 매우 어려웠다. 청구인이 관련 서류를 제출하려고 하였지만 ○○시장 시설물 사용허가 접수 마감일에는 갑작스럽게 청구인의 몸 상태가 좋지 못하게 되어 미처 서류를 접수할 수 없게 되었고, 마감일이 겨우 반나절 도과한 2020. 12. 15. 13시경 급히 피청구인을 방문하여 관련 서류를 제출하게 된 것이다. 피청구인은 청구인이 관련 서류를 마감일 이전에 제출하지 못하게 된 사정을 입증할 수 있는 관련 서류를 제출하라는 요구를 하고 있는 것으로 보이나, 청구인과 같은 고령의 노인은 노환 등으로 늘상 여기저기가 아픈 것이 통상적이기 때문에, 감기몸살로 즉시 병원을 방문하거나 신속히 진료를 받기보다는 집에서 하루 이틀 쉬면서 상태를 보는 경우가 많아 그 기간에 청구인이 감기 몸살로 서류를 접수할 수 없었다는 사정을 입증할 수 있는 별다른 자료도 없다. ○○시장은 1997년경부터 청구인과 같은 시장 영세 노점상인들이 어려운 환경에도 불구하고 시설물의 사용허가를 얻어 오랜 시간동안 영업을 해 온 곳이다. 이 곳 ○○시장 시설물을 사용하여 영업을 하는 청구인과 같은 사용인들은 근근이 생계를 유지할 수 있을 정도로 영세한 규모의 노점상이 대부분이고, 시설물의 사용으로 부당하게 큰 이익을 보거나 이를 통해 큰 돈을 벌고자 하는 욕심을 가진 것도 아니다. 사정이 위와 같은 경우 청구인이 겨우 반나절 정도 늦게 접수한 ○○시장 사용허가 갱신 신청서를 거부함으로써 얻을 수 있는 공익이 과연 무엇인지 알기 어렵다. 반면 청구인은 이 사건 처분으로 ○○시장에서 23년이 넘는 기간 동안 장사를 꾸려온 일터와 노점상을 운영하며 월 100여만 원 정도의 매출로 근근이 지속해 온 생계유지수단을 83세의 나이에 하루아침에 잃게 되었다. 청구인의 나이에 이제 다시 새로운 직장을 찾거나 다른 일을 시작한다는 것은 생각하기 어려울 정도이고, 앞으로 무엇을 해서 삶을 이어가야 할지 막막한 상황이다. 위와 같은 제반의 사정에 비추어 보았을 때, 이 사건 거부처분으로 얻을 수 있는 공익은 거의 없거나 매우 미미한 반면, 이로 인하여 청구인이 입을 사익의 침해는 청구인의 생존을 위협할 만큼 크다고 봐도 손색이 없을 정도이므로, 이 사건 처분은 상당한 정도의 재량권 행사 범위에서 이루어진 것으로 볼 수 없다고 할 것인바 재량권의 범위를 일탈하거나 남용한 위법이 있다. 다) 판례는 사용료 납부지체만을 이유로 농수산물도매시장 점포의 사용허가를 취소한 사안에 대하여 위반행위의 내용이나 정도에 비추어 상대방에게 주는 불이익이 너무 커 그 재량권을 벗어난 위법한 행정처분이라고 본 사례가 있다. 판례는 농수산물도매시장의 사용료 납부지체를 이유로 하여 점포의 사용허가를 취소한 사안에 대하여“원고가 상당한 비용을 들여 이 사건 점포를 운영하여 온 점, 시장의 여건과 피고 측의 귀책사유 등으로 말미암아 원고가 영업상 상당한 손해를 보아 온 점 및 그 밖에 변론에 나타난 모든 사정을 참작하여 볼 때, 원고의 사용료 납부지체만을 이유로 이 사건 점포의 사용허가를 취소한 이 사건 처분은 그 위반행위의 내용이나 정도에 비추어 원고에게 주는 불이익이 너무 커 그 재량권을 벗어난 위법이 있다는 원심의 판단은 수긍이 가고, 거기에 소론과 같은 위법이 있다고 할 수 없다.”고 판시한바 있다(대법원 1997. 4. 11. 선고 96누17325 판결 참조). 위와 같이, 이 사건 처분이 재량권의 범위에서 적법한 것으로 판단되기 위하여는 이 사건 처분으로 인하여 얻을 수 있는 공익이 청구인이 입는 사익의 침해보다 훨씬 커야 한다. 그러나 앞서 살펴본 바와 같이 이 사건 처분으로 인하여 청구인이 입는 피해는 상상 이상으로 극심한 반면, 이로 인하여 얻을 수 있는 공익은 매우 미미한 정도에 그친다고 봐도 좋을 것이므로, 이 사건 처분은 청구인에게 주는 불이익이 너무 커 그 재량권의 범위를 벗어난 것으로 봄이 상당하다고 할 것이다. 위와 같은 제반의 사정을 모두 종합하여 보았을 때, 이 사건 처분은 위법한 것으로 취소되어야 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 조례에 피청구인이 임의로 설정한 신청서 접수기간이 도과한 경우 이를 접수 할 수 없다는 명문의 규정을 두고 있지 않다는 주장에 대하여 이 사건 조례 제4조 제2항에서는 ○○시장 시설물에 대하여 허가를 하고자 하는 경우에는 시설물의 위치, 규모, 사용료 등에 대하여 공고하도록 되어 있어 이에 따라 피청구인은 공고를 하였고, 이 사건 공고에서 접수기간을 당초 2020. 12. 1.부터 2020. 12. 8.까지로 하였으나 짧은 접수기간으로 사용인 등이 접수를 못할 것을 우려하여 이 사건 수정공고를 하여 2020. 12. 14.까지로 접수기간을 연장하였다. 따라서 “이 사건 조례는 시설물의 사용허가와 그 신청서의 제출 및 사용허가 만을 규정하고 있다.”는 청구인의 주장은 이유 없다. 2) 이 사건 처분은 재량권의 일탈·남용한 것으로 위법하다는 주장에 대하여 피청구인은 두 차례 공고를 통하여 청구인을 비롯한 사용인 등에게 충분한 접수기간을 제공하였다. 청구인보다 나이가 많은 사용인들도 시설물 사용허가 신청서를 접수한 사실을 비추어 보면 청구인이 고령 또는 노환으로 인하여 접수가 지연되었고 이 사건 처분이 재량권의 일탈·남용이라는 주장은 변명에 불과하다. 이 사건 요청공문의 요청자료(사용허가증, 사용인의 주민등록등본, 사업자등록증 1부)와 이 사건 공고 및 수정공고의 제출서류(사용허가증, 신청서, 사용각서, 공과금 및 사용료 정산내역 등)은 명확히 다르다. 따라서 이 사건 요청공문에 의한 제출자료가 이 사건 시설물의 사용허가(갱신) 신청자료인 것으로 오해하였다는 청구인의 주장은 이유 없다. 이 사건 공고 등을 보면 ‘본인 신청 불가 시, 불가피한 사유를 증명할 수 있는 증빙서류(위임장, 인감증명서, 인감도장) 지참하여 위임 신청서 제출이 가능’하도록 하고 있으므로, 청구인이 고령과 노환 등으로 접수기간 내 접수가 어려웠다면 대리인을 통하여 접수가 가능하였다. ○○시장 상인회에서는 이 사건 공고 이후 상인들에게 2020. 11. 24.부터 2020. 12. 8.까지 총 5회에 걸쳐 이 사건 공고 등에 대하여, 공고일, 접수기간, 사용허가 확정, 사용허가증 교부, 필요 서류 등에 대하여 상세하게 핸드폰 문자 발송을 통하여 안내 하였고, 청구인 또한 위 문자를 정상적으로 수신 완료하였다. 또한 ○○시장을 위탁·관리하고 있는 도시공사의 ‘2020년 20일 이상 미영업 확인자료’에 의하면 청구인이 2020. 12. 1.부터 2020. 12. 14.까지 이 사건 시설물에서 정상적인 영업을 했음이 확인된다. ○○시장은 피청구인 소유의 공설시장으로 영세한 노점상들에게 제도권 내에서 안정적인 상업 활동을 영위 할 수 있도록 제공되는 공익적 목적의 시설이다. 따라서 ○○시장을 사용하고자 하는 자는, 누구나 법이나 조례 등 관련 규정에서 정한 공정한 절차와 방법에 의하여 사용허가를 받고, 또 사용허가 기준을 준수하여 법에 맞게 사용하여야 한다. 피청구인은 업무 수행에 있어 공익을 위해서 절차와 과정과 또 그 결과 도출에 있어 청렴하고 공명정대하게 행하여야 하는 법적 의무가 있고, 그 의무를 다하는 것으로써 형평성과 신뢰성을 확립하고, 우리가 사는 공동체의 사회 정의를 실현하는 효과가 크다고 한다면, 이는 다수의 선량한 시민과 사회에 미치는 공익적 영향력이 결코 사익보다 작다고는 말할 수 없다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【공유재산 및 물품관리법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “공유재산”이란 지방자치단체의 부담, 기부채납(寄附採納)이나 법령에 따라 지방자치단체 소유로 된 제4조제1항 각 호의 재산을 말한다. 2. “물품”이란 지방자치단체가 소유하는 동산(動産)과 지방자치단체가 사용하기 위하여 보관하는 동산 중 다음 각 목의 것을 제외한 동산을 말한다. 가. 현금 나. 유가증권 다. 제4조에 따른 공유재산 3. “기부채납”이란 지방자치단체 외의 자가 제4조제1항 각 호에 해당하는 재산의 소유권을 무상으로 지방자치단체에 이전하여 지방자치단체가 이를 취득하는 것을 말한다. 4. “관리”란 공유재산 및 물품의 취득ㆍ운용과 유지ㆍ보존을 위한 모든 행위를 말한다. 5. “해당 지방자치단체”란 공유재산 또는 물품을 소유한 지방자치단체를 말한다. 6. “처분”이란 공유재산 및 물품의 매각, 교환, 양여(讓與), 신탁, 현물 출자 등의 방법으로 공유재산 및 물품의 소유권이 해당 지방자치단체 외의 자에게 이전되는 것을 말한다. 7. “사용ㆍ수익허가”란 제5조제2항에 따른 행정재산을 해당 지방자치단체 외의 자가 일정 기간 유상이나 무상으로 사용ㆍ수익할 수 있도록 허용하는 것을 말한다. 8. “대부계약”이란 제5조제3항에 따른 일반재산 또는 물품을 해당 지방자치단체 외의 자가 일정 기간 유상이나 무상으로 사용ㆍ수익할 수 있도록 체결하는 계약을 말한다. [전문개정 2010. 2. 4.] 제20조(사용ㆍ수익허가) ① 지방자치단체의 장은 행정재산에 대하여 그 목적 또는 용도에 장애가 되지 아니하는 범위에서 사용 또는 수익을 허가할 수 있다. ② 지방자치단체의 장은 제1항에 따라 사용ㆍ수익을 허가하려면 일반입찰로 하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 지명경쟁에 부치거나 수의(隨意)의 방법으로 허가할 수 있다. <개정 2010. 2. 4., 2014. 1. 7., 2015. 1. 20.> 1. 허가의 목적ㆍ성질 등을 고려하여 필요하다고 인정되는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우 2. 제7조제2항 단서에 따른 기부자와 그 상속인 또는 그 밖의 포괄승계인에게 무상으로 사용ㆍ수익을 허가하는 경우 ③ 제1항에 따라 사용ㆍ수익의 허가를 받은 자는 그 행정재산을 다른 자에게 사용ㆍ수익하게 하여서는 아니 된다. 다만, 제1항에 따라 사용ㆍ수익의 허가를 받은 자가 제7조제2항 단서에 따른 기부자와 그 상속인 또는 그 밖의 포괄승계인인 경우에는 지방자치단체의 장의 승인을 받아 다른 자에게 사용ㆍ수익하게 할 수 있다. ④ 지방자치단체의 장은 제3항 단서에 따른 사용ㆍ수익이 그 목적 또는 용도에 장애가 되거나 행정재산의 원상(原狀) 회복에 어려움이 있다고 인정하는 경우에는 그 사용ㆍ수익을 승인하여서는 아니 된다. ⑤ 제1항에 따라 사용ㆍ수익의 허가를 받은 자는 허가기간이 끝나거나 제25조에 따라 사용ㆍ수익허가가 취소된 경우에는 그 행정재산을 원상대로 반환하여야 한다. 다만, 지방자치단체의 장이 미리 원상의 변경을 승인한 경우에는 변경된 상태로 반환할 수 있다. [전문개정 2008. 12. 26.] 제21조(사용·수익허가기간) ① 행정재산의 사용ㆍ수익허가기간은 그 허가를 받은 날부터 5년 이내로 한다. 다만, 제7조제2항 각 호의 경우에는 무상사용을 허가받은 날부터 사용료의 총액이 기부를 받은 재산의 가액에 이르는 기간 이내로 하되, 그 기간은 20년(이하 이 조에서 "총 사용가능기간"이라 한다)을 넘을 수 없다. <개정 2014. 1. 7., 2015. 1. 20.> ② 지방자치단체의 장은 제20조제2항제1호에 따라 수의의 방법으로 한 사용ㆍ수익허가는 허가기간이 끝나기 전에 사용ㆍ수익허가를 갱신할 수 있다. 이 경우 갱신하는 허가기간은 갱신할 때마다 제1항에 따른 허가기간을 초과할 수 없다. <개정 2010. 2. 4., 2015. 1. 20.> ③ 지방자치단체의 장은 제2항의 적용을 받지 아니하는 자에 대하여도 1회로 한정하여 5년의 범위에서 사용ㆍ수익허가를 갱신할 수 있다. 다만, 제7조제2항 각 호의 경우에는 총 사용가능기간 내에서 1회로 한정하여 10년의 범위에서 갱신할 수 있다. <개정 2010. 6. 8., 2014. 1. 7., 2015. 1. 20.> ④ 지방자치단체의 장은 사용ㆍ수익허가를 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 허가기간을 연장할 수 있다. 이 경우 연장하는 허가기간은 다음 각 호의 사유로 사용ㆍ수익하지 못한 기간의 범위로 한다. <개정 2010. 2. 4.> 1. 천재지변이나 그 밖의 재난으로 피해를 본 경우 2. 해당 지방자치단체의 귀책사유로 그 재산의 사용에 제한을 받은 경우 ⑤ 제2항 및 제3항에 따라 사용ㆍ수익허가를 갱신받으려는 자 또는 제4항에 따라 사용ㆍ수익허가기간을 연장받으려는 자는 사용ㆍ수익허가기간이 끝나기 1개월 전에 지방자치단체의 장에게 사용ㆍ수익허가의 갱신 또는 사용ㆍ수익허가기간의 연장을 신청하여야 한다. <신설 2010. 2. 4.> [전문개정 2008. 12. 26.] 제25조(사용ㆍ수익허가의 취소) ① 지방자치단체의 장은 제20조제1항에 따라 행정재산의 사용ㆍ수익허가를 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 허가를 취소할 수 있다. 1. 사용ㆍ수익의 허가를 받은 행정재산을 제20조제3항을 위반하여 다른 사람에게 사용ㆍ수익하게 한 경우 2. 해당 행정재산의 관리를 게을리 하였거나 그 사용 목적에 위배되게 사용한 경우 3. 지방자치단체의 장의 승인 없이 사용ㆍ수익의 허가를 받은 행정재산의 원상을 변경한 경우 4. 거짓 진술, 거짓 증명서류의 제출, 그 밖의 부정한 방법으로 그 허가를 받은 사실이 발견된 경우 5. 제22조제2항에 따른 납부기한까지 사용료를 내지 아니한 경우 ② 지방자치단체의 장은 사용ㆍ수익을 허가한 행정재산을 국가나 지방자치단체가 직접 공용 또는 공공용으로 사용하기 위하여 필요로 하게 된 경우에는 그 허가를 취소할 수 있다. ③ 제2항의 경우에 그 취소로 인하여 해당 허가를 받은 자에게 손실이 발생한 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 보상한다. ④ 지방자치단체의 장은 제1항 또는 제2항에 따라 사용ㆍ수익허가를 취소한 경우 그 행정재산이 기부채납된 행정재산으로서 제20조제3항 단서에 따라 이를 사용ㆍ수익하고 있는 자가 있을 때에는 그 사용ㆍ수익자에게 취소의 사실을 알려야 한다. [전문개정 2008. 12. 26.] 【○○시 ○○시장 관리 운영 조례】[시행 2020. 12. 30.] [경기도○○시조례 제2460호, 2020. 12. 30., 일부개정] 제1조(목적) 이 조례는 ○○○○시장의 관리 및 운영에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다. <개정 2017. 9.29.> 제2조(정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 1. “시설물”이라 함은 ○○○○○○시장(이하 “○○시장”이라 한다)의 건축물을 사용에 제공하기 위하여 구획·구분된 점포(길이 4m ×너비 2.8m×높이 3.9m)를 말한다. <개정 2017. 9.29.> 2. “사용인”이라 함은 이 조례에 의하여 허가를 얻어 시설물을 사용하는 자를 말한다. 3. “사용료”라 함은 시설물 사용에 따르는 임대료를 말한다. 제4조(사용허가) ① 시설물을 사용하고자 하는 자는 미리 ○○시장(이하 “시장”이라 한다)의 허가를 받아야 한다. <개정 2017. 9.29.> ② 시장은 제1항에 따라 허가를 하고자 하는 경우에는 시설물의 위치, 규모, 사용료, 사용료의 자격등을 공고하고, 이에 따라 신청한 자 중에서 공개추첨에 의하여 사용인을 정한다. <개정 2017. 9.29.> ③ 시설물의 사용허가 기간은 2년으로 하되, 이를 갱신할 수 있다. <개정2000. 3. 10.> ④ 시장은 사용인의 인접한 시설물에 한하여 8개이내의 시설물을 사용허가 할 수 있다. <개정 2007. 6. 15.> 【○○시 ○○시장 관리 운영 조례】[시행 2018. 11. 23.] [경기도○○시규칙 제1209호, 2018. 11. 23., 일부개정] 제2조(사용허가) ① 「○○시 ○○시장 관리 운영 조례」(이하“조례”라 한다) 제4조에 따라 시설물을 사용허가 받고자 하는 자는 별지 제1호서식의 ○○시장 사용허가(갱신) 신청서를 제출하여야 한다. ② ○○시장(이하“시장(市長)”이라 한다)은 ○○시장시설물 사용허가(갱신)를 한 경우에는 별지 제2호서식의 ○○시장 사용허가증을 교부한다.〈개정 2007. 9. 28., 2018. 11. 23.〉 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2019. 1. 1. 피청구인에게 경기도 ○○시 ○○구 ○○동 ○○-○○번지에 있는 ○○시장 내 이 사건 시설물의 사용허가(2019.1.1. ~ 2020.12.31.)를 받았던 자이다. 나) 피청구인은 2020. 11. 16. 다음과 같이 이 사건 공고를 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025863"></img> 다) 피청구인은 위) 나항에 대하여 접수기간을 2020. 12. 1. ~ 2020. 12. 14.까지로 연장하여 이 사건 수정공고를 하였다. 라) 청구인은 이 사건 수정공고 기간 내에 이 사건 시설물의 사용허가 신청서를 제출하지 못하였다. 마) 청구인은 2020. 12. 17. 피청구인에게 “청구인이 고령과 건강상의 이유로 인하여 접수기간 내에 신청서를 제출하지 못하였고, 이 사건 요청공문에 따른 자료제출이 이 사건 시설물의 갱신절차인 줄 오인하였다.”라는 내용의 진정민원을 접수하였다. 바) 피청구인은 2020. 12. 29. 청구인에게 다음과 같이 이 사건 처분을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025861"></img> 사) 한편, 피청구인은 2020. 10. 6. 청구인을 비롯한 ○○시장 시설물의 사용인 등에게 시설물 사용허가의 기초자료로 활용하기 위하여 사용허가증, 사용인의 주민등록증, 사업자등록증 각 사본을 요청한 사실이 있다. 2) 공유재산 관리청의 행정재산의 사용·수익에 대한 허가는 순전히 사경제주체로서 행하는 사법상의 행위가 아니라 관리청이 공권력을 가진 우월적 지위에서 행하는 행정처분으로서 특정인에게 행정재산을 사용할 수 있는 권리를 설정하여 주는 강학상 특허에 해당한다(대법원 1998. 2. 27. 선고 97누1105 판결). 이에 대한 근거법령인 「공유재산 및 물품관리법」의 문언 및 그 성질상 행정재산의 사용·수익에 대한 허가는 수익적 행정처분이자 재량행위로서, 이러한 수익적, 재량적 행정처분에 있어서는 그 처분에 관한 근거법령에 특별한 규정이 없더라도 일반적으로 조건이나 부담 등의 부관을 붙일 수 있으며(대법원 1992. 2. 14. 선고 91다36062 판결 등 참조), 같은 법 제21조 제2항은 “지방자치단체의 장은 제20조 제2항 제1호에 따라 수의의 방법으로 한 사용·수익허가는 허가기간이 끝나기 전에 사용·수익허가를 갱신할 수 있다”고 규정하면서, 같은 조 제5항은 “제2항 및 제3항에 따라 사용·수익허가를 갱신받으려는 자 또는 제4항에 따라 사용·수익허가기간을 연장받으려는 자는 사용·수익허가기간이 끝나기 1개월 전에 지방자치단체의 장에게 사용·수익허가의 갱신 또는 사용·수익허가기간의 연장을 신청하여야 한다”고 규정하고 있다. 살피건대 피청구인이 이 사건 공고 및 수정공고를 통하여 이 사건 시설물의 사용허가 갱신 신청의 접수기간을 2020. 12. 1. ~ 2020. 12. 14.까지로 정하였다고 하더라도 이는 법령에서 정한 갱신 신청기간 보다 완화하여 규정한 것으로서 이를 위법하다고 볼 수 없고, 그 밖에 ○○시장 상인회에서도 이 사건 공고 등의 내용에 대하여 청구인을 포함한 상인들에게 5회에 걸쳐 문자메시지를 통하여 안내한 점, 이 사건 공고 및 수정공고에 의할 때 본인 신청 불가 시 대리인을 통한 신청서 접수가 가능하도록 명시되어 있는 점 등에 비추어 볼 때, 청구인이 주장하는 사유 및 제출한 증거에 의하더라도 청구인에게 피청구인이 공고한 접수 기간 내에 신청서를 접수를 하지 못한 데에 대한 정당한 사유가 있다고 보기도 어렵다. 따라서 청구인의 공유재산 사용허가 갱신 신청의 접수를 거부한 이 사건 처분은 적법하다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.