공유재산 사용허가 갱신연장 거부처분 무효확인청구 등

1. 사건개요 청구인은 ○○○ 소재 ○○시장 내 ○○동 ○○, ○○호 점포(이하‘이 사건 시설물’이라 한다)에 대하여 2019. 1. 1.부터 2020. 12. 31.까지 취급품목 ○○, 업소명 ○○○○점으로 사용허가를 받은 자로서, 피청구인이 2020. 11. ○○. 공고한 ○○시장 사용허가 갱신 공고에 따라 2020. 12. 3. 사용허가 갱신 신청서를 제출하였다. 피청구인은 2020. 12. 10. 청구인이 이 사건 시설물을 사용하지 않고 개인택시 영업허가를 받아 택시영업을 하고 있으며, 본인 이외에 타인(청구외 ○○○, 이하 ‘○○○횟집’이라 한다)이 사용하도록 장기간 무단 임대하고 있다는 민원을 접수하여 현장확인 후, 2021. 1. 4. 청구인에게 「○○○ ○○시장 관리 운영 조례」(이하 ‘○○○ ○○시장 조례’라 한다)제6조에 따라 ○○시장 사용허가증 미발급(갱신연장 불가) 통보 처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 관련법리 가) 대법원은‘행정소송에서 증명책임 분배의 원칙 및 항고소송의 경우 처분의 적법성에 관한 증명책임의 소재’에 관하여 “민사소송법 규정이 준용되는 행정소송에서의 증명책임은 원칙적으로 민사소송 일반원칙에 따라 당사자 간에 분배되고, 항고소송의 경우에는 그 특성에 따라 처분의 적법성을 주장하는 피고에게 적법사유에 대한 증명책임이 있다. 피고가 주장하는 일정한 처분의 적법성에 관하여 합리적으로 수긍할 수 있는 일응의 증명이 있는 경우에 처분은 정당하며, 이와 상반되는 주장과 증명은 상대방인 원고에게 책임이 돌아간다(대법원 2016. 10. 27. 선고 2015두42817 판결).”라고 판시하고 있다. 나) 대법원의 위 법리에 비추어 보면, 피청구인이 청구인에게 이 사건 처분을 함에 있어서 그 처분의 적법사유에 관한 증명책임은 피청구인에게 존재하며 그 일응의 증명이 있는 경우에 한하여 이 사건 처분은 적법하다고 할 것이다. 2) 이 사건 처분의 절차상 위법성 가) 피청구인은 청구인에게 불이익한 이 사건 처분을 함에 있어서 ○○○ ○○시장 조례 및 「행정절차법」에서 규정한 ‘처분의 사전통지 절차’를 전혀 이행하지 아니하였고. 심지어 필요적으로 실시하도록 규정한 ‘청문’절차를 거치지 아니하였는바, 이 사건 처분은 강행법규를 위반한 것으로서 절차법적으로 위법하여 무효라고 할 것이다. 나) 이 사건 처분은 기존의 사용권한을 박탈하는 내용으로서 최초의 사용허가 신청에 따른 거부처분과는 그 성격이 달라 단순 거부처분과는 다르게 판단하여야 하며, 특히 위 처분에 따라서 이 사건 시설물의 사용권한이 부존재하게 되는 것뿐만 아니라 위 시설물에 대한 원상복구 내지 반환의무가 수반되는 것으로서 필요적으로 「행정절차법」에 따른 절차를 이행하여야 할 의무가 있음이 명백하다고 할 것이다. 3) 이 사건 처분의 내용상 위법 내지 부당성 가) 피청구인은 2020. 12. 11. 청구인에 대한 택시운송사업 면허등록을 확인하여 실질적으로 이 사건 시설물을 청구인이 사용하지 아니하고 있다고 판단하여 이 사건 처분에 이른 것으로 보인다. 하지만 ○○○ ○○시장 조례 제3조에 따르면 사용인이 될 수 없는 자격으로서, 피성년후견인 및 피한정후견인, 파산자로서 복권되지 아니한 자, ○○○ ○○시장 조례 제6조제1항에 따라 사용허가 취소된 날로부터 2년을 경과하지 아니한 자로 한정적으로 규정하고 있는바, 청구인이 별도의 택시운송사업 면허를 보유한 것만으로 이 사건 시설물에 대한 사용인으로서 자격이 없는 것이 아님이 명백하다고 할 것이다. 또한 청구인 및 그 배우자 ○○○은 2000. 7.경부터 이 사건 시설물에서 상호명 ○○○○점(업태: 소매, 종목: ○○)을 운영하기 위하여 사업자등록을 신청하고, ○○○판매업을 영위하기 위한 영업신고를 하면서 이 사건 시설물을 정당한 방법으로 사용 및 수익하여 오다가, 위 ○○점 운영으로 발생하는 수익이 거의 없거나 손실이 나는 경우도 있어서 별도의 수입원으로서 택시면허를 취득한 것에 불과하다. 따라서 청구인 및 그 배우자는 이 사건 시설물을 이 사건 처분 이전까지 정당하게 점유 및 수익하여 왔음이 명백함에도, 피청구인은 청구인이 별도의 택시운송사업 면허를 가지고 있다는 사정만으로 사실을 오인하여 이 사건 처분을 한 것이다. 나) 피청구인은 현장사진을 근거로, 청구인이 이 시건 시설물을 타인에게 불법 임대하는 등 위 시설물을 타인에게 무단 양도하거나 전대하였다고 판단하여 이 사건 처분에 이른 것으로 보인다. 청구인 및 그 배우자 ○○○은 이 사건 시설물에서 ○○○○점을 운영하여 오던 도중, ○○○이 2004.경 고관절 수술을 받아 장애판정을 받았는데 그 이후인 2016. 7.경 목디스크가 발생하여 추가 수술을 받아서 신체적 활동이 어려워져서 그 당시 ○○○○점을 정상적으로 운영하기가 현실적으로 어려워졌고 이 사건 시설물을 월 20일 이상 영업하지 아니하는 경우 허가취소 처분이 나오는 사실을 알고 있어서 피청구인에게 위 사실을 알리고 해결방법을 안내받아서 변동사항 (신고)확인서를 피청구인 및 ○○○ ○○시장 관리사무소에 제출하였던 것이다. 만약 청구인이 ○○○횟집 이 사건 시설물 관리권한을 임시적으로 맡기는 사항이 관련규정에 반하는 것이라고 하면, 이는 피청구인이 잘못된 행정지도를 한 것이며 그 이후 수년간 별다른 문제없이 이 사건 시설물을 이용하여 온 점에서 행정의 자기구속의 원칙에 반하는 것이기도 할 것이다. 더욱이 청구인이 이 사건 시설물을 타인인 ○○○횟집에 양도하거나 전대하였다고 하면 청구인뿐만 아니라 ○○○횟집 또한 사용인으로서 ○○○ ○○시장 조례 제12조를 위반한 것으로서 이 사건 처분과 동일한 갱신거부 처분을 받아야 마땅하나, 청구인과 다르게 ○○○횟집은 허가갱신 처분을 받아서 현재 ○○○○ 시장의 시설물을 사용하고 있는바, 피청구인의 이 사건 처분이 모순된 위법한 처분임을 반증한다고 할 것이다. 결국 피청구인은 2016.경부터 청구인의 변동사항 신고확인서에 따라서 청구인이 아닌 ○○○횟집이 위 시설물을 관리하여 온 사실을 알고 있음에도 불구하고, 갑자기 청구인이 타인에게 사용권을 불법양도 내지 시설물 전대를 하였다는 취지로 이 사건 청구를 한 것에 불과하다. 다) 이상과 같이 청구인은 이 사건 시설물 및 그 사용권을 타인에게 양도하거나 전대한 사실이 없고 피청구인의 허락을 받고 임시관리자를 지정하여 현재까지 위 시설물을 점유 및 사용하여 왔으며 그 이후에 특별한 사정 변경이 없던 점, 피청구인은 이 사건 처분에 이르기 전에 청구인에게 구체적인 의견제출 기회나 증거조사를 하지 아니하는 등 「행정절차법」에서 규정한 사항을 전혀 이행하지 아니한 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 처분은 절차상, 내용상 위법하여 취소되어야 마땅하다고 할 것이다. 4) 결론 이상과 같이 피청구인에 대한 청구인의 이 사건 처분은 절차 내지 내용상의 위법으로 인하여 취소되어야 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 처분의 적법성 가) 이 사건 처분은 청구인의 ○○○ 소유의 공설시장인 ○○시장의 사용허가(갱신) 기간이 2020. 12. 31.부로 만료됨에 따라서, ○○○ ○○시장 조례 제4조(사용허가)에 의거「○○○ ○○시장 사용허가(갱신) 공고」에 의하여, 공고를 통한 시설물 사용허가(갱신) 신청자에게 신청서를 접수받아 위법 사항이 없을 경우에 처리하는 사항으로, 청구인이 주장하는 ‘사용허가 취소’와는 다른 것이다. 청구인이 피청구인에게 2020. 12. 3. 제출한 ○○시장‘시설물 사용허가(갱신) 신청서’는, 해당 공고문의 공고내용 중 3. 신청자 제한(허가조건 위반 사유)의 ‘라. 기타 허가조건을 위반한 경우(시설물 무단변경 등)의 사실이 명백하게 확인 되었고, 이는 허가조건 위반이라는 청구인의 결격 사유로 시설물 사용허가 갱신연장 대상 조건에 적합하지 않아 이 사건 처분을 한 사항이므로, 사전통지절차 및 청문절차 등의 절차법상 규정을 이행해야 하는 대상에는 해당되지 않는다. 이는 청구인이 주장하는 ‘사용허가 취소’처분으로는 볼 수 없고, 그러므로「행정절차법」의 규정에서 정한 ‘청문’절차를 이행해야 하는 대상에 해당되지 않아, 이 사건 처분이 강행 법규를 위반하여 절차법상 위법하여 무효라고 주장하는 청구인의 주장은 법적인 근거 및 처분의 사실과도 맞지 않는 법리 오해의 위법한 주장이다. 아울러,「행정절차법」제21조제1항 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 다음 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다는 규정하고 있으나, 이는 대법원 판례(임용거부처분취소 2003. 11. 28. 선고 2003두674 판결)의 판시사항을 보면 특별한 사정이 없는 한, 신청에 대한 거부처분이 「행정절차법」제21조제1항 소정의 처분의 사전통지 대상이 되는지 여부에 대하여, 신청에 따른 처분이 이루어지지 아니한 경우에는 아직 당사자에게 권익 부과되지 아니하였으므로 특별한 사정이 없는 한 신청에 대한 거부처분이라고 하더라도 직접 당사자의 권익을 제한하는 것은 아니어서, 신청에 대한 거부처분을 여기에서 말하는 ‘당사자의 권익을 제한하는 처분’에 해당한다고 할 수 없는 것이어서 처분의 사전통지 대상이 된다고 할 수 없다고 판결하고 있다. 이는 청구인이 ○○시장 ‘시설물 사용허가(갱신) 신청서’를 제출한 사항은 아직 사용연장에 대한 처분이 이루어진 것이 아니므로, 피청구인이 청구인의 결격 사유로 ‘시설물 사용허가(갱신) 신청서’를 거부처분(갱신연장 불가)한 것이, 아직 성립되지 않은 청구인의 권익을 제한하는 것으로 볼 수 없으므로 처분의 사전통지대상 또한 해당되지 않는다. 또한 청구인이 주장하는 ‘처분의 사전통지 절차’를 전혀 이행하지 않았다고 절차법상의 위법 무효라는 주장은 위의 대법원 판례와 같이 법적인 규정과 기준에 맞지 않는 부당한 주장일 뿐이므로, 청구인의 묵과할 수 없는 명백한 허가조건 위반과 사용인의 의무를 소홀이 한 결격 사유에 의하여 ‘○○시장 사용허가증 미 발급(갱신연장 불가) 통지’된 사항은 행정의 공정성, 신뢰성에 바탕을 둔 적법한 합리적인 처분이므로 청구인의 주장은 부당하다. 나) 피청구인은 ○○시장 시설물은 ○○○ ○○시장 조례 제4조(사용허가) 제3항 규정에 의거 매 2년마다 사용허가 갱신 업무를 하고 있으며, 당해 업무 시에는「○○○ ○○시장 사용허가(갱신) 공고」에 의하여, 시설물 사용허가(갱신) 신청자에게 신청서를 접수받아, 신청자 제한사항 즉 허가조건 위반 사유가 없고, 사용인의 의무를 준수하여 규정에 맞게 사용하고자 할 경우에 ‘○○시장 사용허가증’을 발급하여 계속적으로 사용할 수 있도록 하고 있다. 물론 청구인의 주장대로 ○○점의 수익이 적어서 별도의 수입원으로 개인택시 영업허가를 득하여 영업을 한 것이 부당한 것은 아니나, 피청구인은 청구인 본인이 직접 당해 시설물을 사용하고자 공유재산 사용허가를 득하였기 때문에 청구인이 직접적으로, ○○시장 운영과 영업행위에 관련한 제반명령, 조례 규칙 등에 맞게 사용하여야 하고 준수하여야 할 의무가 있다고 할 것이다. 그러나 청구인은 「공유재산 및 물품관리법」제6조 규정을 위반하여 사용허가 당해 시설물 ○○동 ○○호, ○○호를 사용인인 청구인 본인이 아니라 배우자(○○○)이 점포를 건강상의 문제라는 핑계를 들어서, 청구인이 임의적으로 ○○○횟집의 주방으로 사용하고 있는 것을 피청구인의 현장 조사를 통하여 직접 확인하였고, 누구나 합리적으로 이해 할 수 있는 객관적인 증빙 사진 자료를 확보하였고, 이를 첨부하여 공식적으로 출장보고를 완료하였다. 피청구인은 이와 같은 사항을 종합적으로 검토하고 판단하여, 청구인이 사용허가 조건을 위반하여 사용한 것에 대하여 이 사건 처분을 한 것이다. 다) 청구인의 주장을 살펴보면, 앞서 청구인은 배우자의 건강상의 문제로 인하여 ○○점 영업을 지속하기가 어려워 인접한 ○○○횟집과 동업을 하고자 변경하는 것이라고 주장하며, “사용인의 변동사항 신고서”를 청구인 본인이 아닌 배우자 명의로 ○○○로 작성하여 ○○시장의 위탁관리업무를 담당하고 있는 ○○도시공사에 2016. 7. 12. 제출한 사실이 있으며 이는 ‘피청구인에게 변동사항 신고서를 제출하였고, 피청구인의 허락을 받고 ○○○횟집 사용인 ○○○씨가 당해 시설물 ○○동 ○○,호 ○○호의 임시관리자 지정 받아서 현재까지 위 시물을 점유 및 사용한 것’으로, 그 이후에 특별한 사정 변경이 없어 현재까지 사용하고 있으므로 이 사용 처분이 부당하다고 주장하고 있으나, 이는 전혀 사실과 맞지 않는 주장일 뿐이다. 설령 청구인의 주장이 이유 있다 할지라도, 통상적으로‘임시적 관리자’라고 하는 것은, ○○점의 목적과 형태를 변경하지 않고, ○○점의 영업에 대한 판매를 도와주는 것으로 판단 될 것이나 청구인과 청구인의 임시 관리자는 이와는 달리, 기존의 ○○점을 아예 ○○점 형태를 알 수 없도록, 누가 봐도 횟집의 주방으로 시설을 변경하였는바, 이는 ‘임시적 관리자’의 영역으로는 판단하기 어렵다. 라) 앞서 말한 바와 같이 매 2년마다 2년 단위로 사용허가 기간을 정하여 사용하도록 하고, 또 기간 만료 시에 갱신 공고를 통하여 신청서를 받아 사용허가 기간 연장 유무를 처리하는 행정 처리를 감안할 때, 2016년의 청구인의 사용권 등이 지속적으로 계속적으로, 당연하게 부여되는 것은 결코 아닌 것이다. 오히려 2년 단위로 적법한 절차와 과정에 따라서 제반 규정에 맞는 사용인에게 다시 새롭게 부여되는 사용권리이자 의무인 것이다. 따라서 2020년 12월 청구인의 규정위반 사용으로 인하여, 사용허가 갱신 연장 불가는 타당하고 청구인의 주장은 이유 없다. 2) 결론 다수의 선량한 사용인의 형평성을 확보하고 보다 영세한 상인들에게 공공 재산을 사용할 수 있는 기회를 제공하는 등 ○○시장의 공익적 역할 증대와 설립 목적에 맞게 합리적 효율적으로 관리 운영하기 위해서라도, 청구인의 주장은 근거 없고 이유 없으므로 반드시 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【공유재산 및 물품 관리법】 제20조(사용ㆍ수익허가) ① 지방자치단체의 장은 행정재산에 대하여 그 목적 또는 용도에 장애가 되지 아니하는 범위에서 사용 또는 수익을 허가할 수 있다. ② 지방자치단체의 장은 제1항에 따라 사용ㆍ수익을 허가하려면 일반입찰로 하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 지명경쟁에 부치거나 수의(隨意)의 방법으로 허가할 수 있다. <개정 2010. 2. 4., 2014. 1. 7., 2015. 1. 20.> 1. 허가의 목적ㆍ성질 등을 고려하여 필요하다고 인정되는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우 2. 제7조제2항 단서에 따른 기부자와 그 상속인 또는 그 밖의 포괄승계인에게 무상으로 사용ㆍ수익을 허가하는 경우 ③ 제1항에 따라 사용ㆍ수익의 허가를 받은 자는 그 행정재산을 다른 자에게 사용ㆍ수익하게 하여서는 아니 된다. 다만, 제1항에 따라 사용ㆍ수익의 허가를 받은 자가 제7조제2항 단서에 따른 기부자와 그 상속인 또는 그 밖의 포괄승계인인 경우에는 지방자치단체의 장의 승인을 받아 다른 자에게 사용ㆍ수익하게 할 수 있다. ④ 지방자치단체의 장은 제3항 단서에 따른 사용ㆍ수익이 그 목적 또는 용도에 장애가 되거나 행정재산의 원상(原狀) 회복에 어려움이 있다고 인정하는 경우에는 그 사용ㆍ수익을 승인하여서는 아니 된다. ⑤ 제1항에 따라 사용ㆍ수익의 허가를 받은 자는 허가기간이 끝나거나 제25조에 따라 사용ㆍ수익허가가 취소된 경우에는 그 행정재산을 원상대로 반환하여야 한다. 다만, 지방자치단체의 장이 미리 원상의 변경을 승인한 경우에는 변경된 상태로 반환할 수 있다. 제21조(사용ㆍ수익허가기간) ① 행정재산의 사용ㆍ수익허가기간은 그 허가를 받은 날부터 5년 이내로 한다. 다만, 제7조제2항 각 호의 경우에는 무상사용을 허가받은 날부터 사용료의 총액이 기부를 받은 재산의 가액에 이르는 기간 이내로 하되, 그 기간은 20년(이하 이 조에서 “총 사용가능기간”이라 한다)을 넘을 수 없다. <개정 2014. 1. 7., 2015. 1. 20.> ② 지방자치단체의 장은 제20조제2항제1호에 따라 수의의 방법으로 한 사용ㆍ수익허가는 허가기간이 끝나기 전에 사용ㆍ수익허가를 갱신할 수 있다. 이 경우 갱신하는 허가기간은 갱신할 때마다 제1항에 따른 허가기간을 초과할 수 없다. <개정 2010. 2. 4., 2015. 1. 20.> ③ 지방자치단체의 장은 제2항의 적용을 받지 아니하는 자에 대하여도 1회로 한정하여 5년의 범위에서 사용ㆍ수익허가를 갱신할 수 있다. 다만, 제7조제2항 각 호의 경우에는 총 사용가능기간 내에서 1회로 한정하여 10년의 범위에서 갱신할 수 있다. <개정 2010. 6. 8., 2014. 1. 7., 2015. 1. 20.> ④ 지방자치단체의 장은 사용ㆍ수익허가를 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 허가기간을 연장할 수 있다. 이 경우 연장하는 허가기간은 다음 각 호의 사유로 사용ㆍ수익하지 못한 기간의 범위로 한다. <개정 2010. 2. 4.> 1. 천재지변이나 그 밖의 재난으로 피해를 본 경우 2. 해당 지방자치단체의 귀책사유로 그 재산의 사용에 제한을 받은 경우 ⑤ 제2항 및 제3항에 따라 사용ㆍ수익허가를 갱신받으려는 자 또는 제4항에 따라 사용ㆍ수익허가기간을 연장받으려는 자는 사용ㆍ수익허가기간이 끝나기 1개월 전에 지방자치단체의 장에게 사용ㆍ수익허가의 갱신 또는 사용ㆍ수익허가기간의 연장을 신청하여야 한다. <신설 2010. 2. 4.> 제25조(사용ㆍ수익허가의 취소) ① 지방자치단체의 장은 제20조제1항에 따라 행정재산의 사용ㆍ수익허가를 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 허가를 취소할 수 있다. 1. 사용ㆍ수익의 허가를 받은 행정재산을 제20조제3항을 위반하여 다른 사람에게 사용ㆍ수익하게 한 경우 2. 해당 행정재산의 관리를 게을리하였거나 그 사용 목적에 위배되게 사용한 경우 3. 지방자치단체의 장의 승인 없이 사용ㆍ수익의 허가를 받은 행정재산의 원상을 변경한 경우 4. 거짓 진술, 거짓 증명서류의 제출, 그 밖의 부정한 방법으로 그 허가를 받은 사실이 발견된 경우 5. 제22조제2항에 따른 납부기한까지 사용료를 내지 아니한 경우 ② 지방자치단체의 장은 사용ㆍ수익을 허가한 행정재산을 국가나 지방자치단체가 직접 공용 또는 공공용으로 사용하기 위하여 필요로 하게 된 경우에는 그 허가를 취소할 수 있다. ③ 제2항의 경우에 그 취소로 인하여 해당 허가를 받은 자에게 손실이 발생한 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 보상한다. ④ 지방자치단체의 장은 제1항 또는 제2항에 따라 사용ㆍ수익허가를 취소한 경우 그 행정재산이 기부채납된 행정재산으로서 제20조제3항 단서에 따라 이를 사용ㆍ수익하고 있는 자가 있을 때에는 그 사용ㆍ수익자에게 취소의 사실을 알려야 한다. 제26조(청문) 지방자치단체의 장은 제25조제1항에 따라 행정재산의 사용ㆍ수익허가를 취소하려면 청문을 하여야 한다. 【행정절차법】 제21조(처분의 사전 통지) ① 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 다음 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 1. 처분의 제목 2. 당사자의 성명 또는 명칭과 주소 3. 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거 4. 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 5. 의견제출기관의 명칭과 주소 6. 의견제출기한 7. 그 밖에 필요한 사항 ② 행정청은 청문을 하려면 청문이 시작되는 날부터 10일 전까지 제1항 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 이 경우 제1항제4호부터 제6호까지의 사항은 청문 주재자의 소속ㆍ직위 및 성명, 청문의 일시 및 장소, 청문에 응하지 아니하는 경우의 처리방법 등 청문에 필요한 사항으로 갈음한다. ③ 제1항제6호에 따른 기한은 의견제출에 필요한 기간을 10일 이상으로 고려하여 정하여야 한다. <개정 2019. 12. 10.> ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항에 따른 통지를 하지 아니할 수 있다. 1. 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우 2. 법령등에서 요구된 자격이 없거나 없어지게 되면 반드시 일정한 처분을 하여야 하는 경우에 그 자격이 없거나 없어지게 된 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우 3. 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 ⑤ 처분의 전제가 되는 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우 등 제4항에 따른 사전 통지를 하지 아니할 수 있는 구체적인 사항은 대통령령으로 정한다. <신설 2014. 1. 28.> ⑥ 제4항에 따라 사전 통지를 하지 아니하는 경우 행정청은 처분을 할 때 당사자등에게 통지를 하지 아니한 사유를 알려야 한다. 다만, 신속한 처분이 필요한 경우에는 처분 후 그 사유를 알릴 수 있다. <신설 2014. 12. 30.> ⑦ 제6항에 따라 당사자등에게 알리는 경우에는 제24조를 준용한다. <신설 2014. 12. 30.> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, ○○시장 사용허가증, ○○○ ○○시장 사용허가(갱신) 공고문, 출장복명서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○○ 소재 ○○시장 내 ○○동 ○○, ○○호 점포에 대하여 2019. 1. 1부터 2020. 12. 31.까지 취급품목 ○○, 업소명 ○○○○점으로 사용허가를 받은 자이다. 나) 피청구인은 ○○시장 사용허가 기간이 2020. 12. 31. 만료됨에 따라, ○○○ ○○시장 조례 제4조 및 같은 조례 시행규칙 제2조에 따라 사용허가 갱신을 신청할 것을 공고(○○○ 공고 제○○○○-○○○○호) 하였다. 다) 위 공고내용 중 신청자 제한 및 유의사항에 대한 내용은 다음과 같다. <표로 인한 여백> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025719"></img> 라) 청구인은 2020. 12. 3. 피청구인에게 시설물 사용허가(갱신) 신청서를 제출하였는데, 붙임 문서로 ‘○○시장의 허가 없이 불법 전매·전대, 사용료 및 공과금 3회 이상 체납, 시설물 무단 증·개축, 업종 변경, 기타 허가조건을 위반한 경우 사용허가가 취소됨에 어떠한 이의를 제기하지 않을 것’임을 내용으로 하는 사용각서를 제출하였다. 마) 피청구인은 이 사건 시설물이 ○○점으로 사용하고 있지 않고 개인택시 영업자로 사용허가 받은 시설물을 장기간 무단임대 하고 있다는 내용의 민원을 접수한 후 2020. 12. 10. 현지 출장하여 확인 하였는데, 출장복명서의 내용은 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025717"></img> 바) 피청구인은 2020. 12. 10. 대중교통과에 청구인의 택시운송사업 허가자 확인관련 요청을 하였고, 청구인이 택시운송사업 면허등록 되어있음을 회신 받았다. 사) 한편, 앞서 청구인은 배우자(○○○)의 건강상 문제로 2016. 5. 2. 병명에 대한 초진을 하고 3개월간 지속적인 경과관찰 및 보존적 치료가 필요하다는 이유로, 2016. 7. 12. ○○도시공사에 이 사건 시설물을 청구외 ○○○가 임시 관리한다는 내용의 변동사항(신고) 확인서를 제출한바 있고, ○○도시공사는 진단서 내용기한이 도래함에 따라 2016. 9. 29. 청구인에게 2016. 10. 12.까지 사용인의 변동사항을 재신고 할 것을 서면으로 안내한바 있다. 2) 이 사건 처분의 적법 여부 가) 먼저, 청구인은 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어 의견제출 기회를 부여하지 아니한 절차적 위법이 있다고 주장하므로 살펴본다. 「행정절차법」제22조 제1항은 다른 법령 등에서 청문을 하도록 규정하고 있는 경우이거나 행정청이 필요하다고 인정하는 경우, 특정 처분 시 당사자등의 신청이 있는 경우 청문을 한다고 규정하고, ○○○ ○○시장 조례 제6조제2항은 시장은 사용허가를 취소할 경우에는 「행정절차법」의 규정에 따라 청문을 실시하여야 한다고 규정하고 있다. 또「행정절차법」제22조제3항은 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 때, 제1항에서 정한 청문을 하거나 제2항에서 정한 공청회를 개최하는 경우 외에는 당사자 등에게 의견제출의 기회를 주도록 하고 있다. 신청에 따른 처분이 이루어지지 아니한 경우에는 아직 당사자에게 권익이 부과되지 아니하였으므로, 특별한 사정이 없는 한 신청에 대한 거부처분이라고 하더라도 직접 당사자의 권익을 제한하는 것은 아니어서 여기에서 말하는‘당사자의 권익을 제한하는 처분'에 해당한다고 할 수 없고, 따라서 처분의 사전통지대상이나 의견청취대상이 된다고 할 수 없다(대법원 2017. 11. 23. 선고 2014두1628 판결). 살피건대, 이 사건 처분은 사용허가 갱신 신청에 따른 거부처분이기는 하나 이로써 청구인의 권익을 제한하는 것으로 볼만한 특별한 사정이 인정되지 아니하므로, 처분의 사전 통지 대상이나 의견청취 대상이 된다고 할 수 없어, 이 부분 청구인의 주장은 이유가 없다. 나) 다음으로, 청구인은 이 사건 시설물 및 그 사용권을 타인에게 양도하거나 전대한 사실이 없고 피청구인의 허락을 받고 임시관리자를 지정하여 현재까지 위 시설물을 점유 및 사용하여 위법이 없다고 주장하므로 이에 대해 살펴본다. 양 당사자의 주장 및 제출된 자료들을 종합하면, 청구인이 제3자(○○○횟집)에게 이 사건 시설물을 사용하게 하여 이 사건 공유재산인 ○○시장 시설물의 사용허가 조건을 위반한 사실은 분명히 인정된다고 할 것이다. 이에 대하여 청구인은 이 사건 시설물을 청구인이 아닌 ○○○횟집에게 사용하게 한 사실은 인정하면서도, 청구인 및 그 배우자가 이 사건 시설물을 운영하여 오던 중, 배우자의 건강상 문제로 운영이 어려워져 이 사실을 피청구인에게 알리고 제3자를 임시관리자로 하는 변동사항 (신고)확인서를 피청구인 및 ○○ ○○시장 관리사무소에 제출하였고, 그 이후 수년간 별다른 문제없이 이 사건 시설물을 이용하여 왔으므로 위반사항이 없다는 취지로 주장하나, 위와 같은 사정이 사실이라고 하더라도 변동사항(신고) 확인서는 이미 그 원인이 되는 기간(진단서상 기한)이 도과하였음이 명백하여 이후 ○○시장 사용허가 갱신 제한요건을 위반한 운영임에는 변함이 없고, 청구인이 별다른 문제없이 이 사건 시설물을 운영하여왔다는 사정만으로는 사용허가 갱신 제한요건 위반을 정당화 할 수 있는 사유에 해당한다고도 볼 수 없으므로 청구인의 이 부분 주장 또한 이유가 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.