공유재산 사용허가 갱신연장 거부처분 취소청구 등

1. 사건개요 청구인은 OOO OOO OOO 소재 OOO(이하‘이 사건 시설물’이라 한다)의 사용허가를 받은 자로서, 피청구인은 청구인이 청구외 OOO의 점포인 OOOO 1동 19, 20호를 임대차 계약을 통해 사용하고 있는 사실을 적발하였다. 이후, 피청구인은 청구인의 OOOO 시설물 사용허가 기간이 2020. 12. 31. 만료됨에 따라 OOOO 사용허가 갱신연장을 함에 있어 OOOO 사용허가 갱신 공고문 상의 신청자 제한 및「OOO 시민시장 관리 운영 조례」제6조에 의하여, 2021. 1. 4. 청구인에게 OOOO 사용허가증 미발급(갱신연장 불가) 통보 처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 대법원은‘행정소송에서 증명책임 분배의 원칙 및 항고소송의 경우 처분의 적법성에 관한 증명책임의 소재’에 관하여‘민사소송법 규정이 준용되는 행정소송에서의 증명책임은 원칙적으로 민사소송 일반원칙에 따라 당사자 간에 분배되고, 항고소송의 경우에는 그 특성에 따라 처분의 적법성을 주장하는 피고에게 적법사유에 대한 증명책임이 있다. 피고가 주장하는 일정한 처분의 적법성에 관하여 합리적으로 수긍할 수 있는 일응의 증명이 있는 경우에 처분은 정당하며, 이와 상반되는 주장과 증명은 상대방인 원고에게 책임이 돌아간다(대법원 2016. 10. 27. 선고 2015두42817 판결)’라고 판시하고 있다. 2) 대법원의 위 법리에 비추어 보면, 피청구인이 청구인에게 이 사건 처분을 함에 있어서 그 처분의 적법사유에 관한 증명책임은 피청구인에게 존재하며 그 일응의 증명이 있는 경우에 한하여 이 사건 처분은 적법하다고 할 것이다. 3) 이 사건 처분의 절차상 위법성 가) 관계법령 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024739"></img> 나) 피청구인은 청구인에게 불이익한 이 사건 처분을 함에 있어서 위 OOO 조례 및 행정절차법에서 규정한‘처분의 사전통지절차’를 전혀 이행하지 아니하였고, 심지어 필요적으로 실시하도록 규정한‘청문’절차를 거치지 아니하였는 바, 이 사건 처분은 강행법규를 위반한 것으로서 절차법적으로 위법하여 무효라고 할 것이다. 4) 이 사건 처분의 내용상 위법 내지 부당성 가) 피청구인은 부동산 임대차계약서를 보고, 「OOO 조례」 제5조에 근거하여 청구인이 OOO(OOOO 1동 19, 20호 사용인)으로부터 OOOO 1동 19, 20호의 시설물을 OOO의 허락없이 양도 내지 전대 받아 사용하였다는 취지로서 이 사건 처분에 이른 것으로 보인다. 하지만 후술하는 바와 같이 청구인과 OOO 사이에 동업계약에 대한 내용을 부동산 임대차계약서에 기재할 것일 뿐 실질적으로 임대차계약이 아닌‘동업계약’을 체결한 것이다. 나) OOO은 2008년 이전부터 OOO 소재 고려대학교 OO병원에서 기왕증으로 인하여 간도 관련 수치가 높고 심하면 간암으로 변이될 수 있다고 의학적 판단을 받아서 건강상태가 나빴으며, 더욱이 거동 자체가 많이 불편하여 일상적인 생활 내지 경제활동 자체가 현저히 곤란하여 2009. 3. 16. OOO 소재 대아의료재단 한도병원에 입원하여 같은 달 17. 인공관절수술을 받았고, 그 다음 달인 같은 해 4. 14. 퇴원을 하였지만 여전히 활동 자체가 어려운 상태로서 장기간 요양이 필요한 상태에 있었다. 「OOO 조례」제6조제1항제3호에 따르면 OOOO은 정당한 사유 없이 월 20일 이상 영업을 하지 않은 경우에는 사용인에 대한 OOOO 시설물에 대한 사용허가를 취소하여야 한다고 기재되어 있어서, OOO은 거동 자체가 불편한 상태에서 계속하여 OOOO 1동 19, 20호의 영업을 하여야 함에 따라서 청구인에게 자신의 시설물에서 같이 의류판매를 하면서 수익금을 분배하자는 동업계약을 제안하게 되었다. 다) 청구인은 당시 OOOO 2동 26호의 사용권을 보유하고 있었는데, OOO의 시설물보다 상대적으로 지리적 이점이 나빠서 실질적으로 영업자체가 잘 되지 아니하던 상태였고 이윤선과 같은 업종을 운영하던 관계로 이윤선의 동업제안을 받아들여서 OOO의 시설물인 안산시장 1동 19, 20호에서 동업계약을 통하여 영업을 하기로 결정하였다. 라) 청구인과 OOO은 동업계약을 체결하면서 동업조건으로서, OOO은 OOOO 1동 19, 20호에 구비된 물품들을 제공하고 건강상태가 회복되는데로 위 시설물에 나와서 판매를 하는 것이었으며, 청구인은 OOO이 제공한 시설물 및 물품들을 판매하여 그로 인하여 발생되는 매출액에서 위 시설물의 사용료 25만원을 이윤선에게 지급하고, 제경비를 지급하면서 남은 순수익에서 각자 절반의 비율로 금원을 배분하는 것으로 정하였다. 마) 청구인과 OOO은 자신들이 정한 동업계약 및 동업조건에 대하여 과거 OOOO 상인회장 및 조합장인 OOO에게 말을 하였으며, 위형택은 추후 둘 사이에 분쟁이 발생할 소지가 있고 위 동업계약의 내용이 혹여 안산시 조례에 반할 수 있는 바, 일단 동업조건을 기재한 서면을 작성하여 상호 간에 보관하고 그 내용을 안산시에 알려서 문제점이 없는지 확인을 하여 보자고 제안을 하였다. 이에 청구인, OOO이 배석한 상태에서 위형택은 동업계약의 조건이 기재된 서면으로서 부동산 임대차계약서를 작성하였는데, 그 실질적인 이유는 OOO이 위 시설물에 잘 나오지 못하는 관계에서 청구인이 최소한으로 사용료 조차 OOO에게 지급하지 아니할 상황을 방지하기 위함이었다. 청구인은 당일 즉시 위 부동산 임대차 계약서를 작성함과 동시에 안산시청 지역경제과 담당자를 방문하여 청구인과 OOO 사이의 동업계약 내용을 고지하고 안산시장 시설물 사용에 대하여 문제점이 있는지 문의를 한 결과, OOOO은 OOO 조례에 반하지 않는 사항으로서 동업계약에 따라서 시설물을 이용하여 영업을 하여도 좋다는 답변을 받았다. 그 이후인 2009. 10.경 OOOO은 청구인과 OOO 사이에 동업계약에 따른 민원이 들어왔다고 하면서 청구인과 OOO에게 동업계약의 내용 및 실질적인 동업경위, 시설물 사용형태 등에 대하여 조사를 하였고, 그 과정에서 청구인은 확인서를 작성하여 안산시청 지역경제과 담당자에게 제출을 하면서 동업계약을 위법성이 없음을 다시 한 번 더 확인받았고 그러면서 동업계약에 따른 영업을 현재까지 이어왔다. 바) 그러다가 청구인과 OOO은 동업계약에 따라서 안산시장 1동 19, 20호에서 영업을 하고 있었는데, 2010. 6. 14. 안산시청 소속 담당자 육수아가 위 시설물에 갑자기 방문을 하여서 누군가 제보(청구인이 위 시설물을 무단으로 양도받아 영업을 하고 있다는 취지)를 하였다고 하면서 사실관계를 조사하였는데, 그때에도 청구인과 OOO은 기존의 동업계약 내용에 대한 설명을 다시 한번 더 하였고 이에 육수아는 별다른 문제점이 없다는 것을 확인하고 그대로 돌아갔던 것이다. 사) 무엇보다도 청구인과 OOO이 위 시설물에서 동업계약을 통하여 2009년부터 현재까지 영업을 하였다는 사실은 누구보다도 안산시장 시설물의 사용자들이 잘 알고 있는 사실로서 OOO(1동 3호), OOO(7동 1,2호), OOO(1동 6,7호), OOO(7동 15호), OOO(1동 4,5호), OOO(1동 13호), OOO(1동 18호), OOO(1동 22호), OOO(1동 21호), OOO(2동 19호), OOO(3동 1호)이 모두 알고 있는 사실로서, 위 안산시장 시설물의 사용인들이 사실확인서를 통하여 명백하게 확인하여 주고 있는 사실이다. 아) 이상과 같이 청구인과 OOO은 2009. 7. 27. 동업계약을 체결하면서 그 동업조건을 구두가 아닌 서면으로 기재하고자 하는 과정에서 법률전문가가 아닌 위형택이 동업계약서의 형식이 아닌 부동산 임대차계약서를 작성한 것에 불과한데, 위와 같은 구체적인 서면 작성 경위 및 제반사정에 대하여 전혀 의견제출 기회나 증거조사를 하지 아니한체 위 서면의 형식만을 보고 이 사건 처분에 이른 것에 불과한 바, 이 사건 처분은 위법 내지 부당하여 취소되어야 마땅하다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 주장하고 있는 사항은「OOO OOOO 관리 운영 조례」제6조 제2항‘시장은 제1항에 따라 사용허가를 취소할 경우 행정절차법의 규정에 따라 청문을 실시하여야 한다’라고 규정하고 있어‘사용허가를 취소 할 경우’에 적용하는 사항으로, 피청구인이 청구인에 처분 한 OOOO 사용허가증 미발급(갱신연장 불가) 통지는 청구인의 안산시 소유의 공설시장인 OOOO의 사용허가(갱신) 기간이 2020. 12. 31.로 만료됨에 따라서, 「OOO OOOO 관리 운영 조례」제4조에 의거「OOO OOOO 사용허가(갱신) 공고」에 의하여, 공고를 통해 시설물 사용허가(갱신) 신청자에게 신청서를 접수받아 위법사항이 없을 경우에 처리하는 사항임으로 청구인이 주장하는 사용허가 취소와는 다른 것이라 할 것이다. 2) 청구인이 피청구인에게 2020. 12. 3.에 제출한 시민시장‘시설물 사용허가(갱신) 신청서’는, 해당 공고문의 공고내용 중 3. 신청자 제한(허가조건 위반 사유)의‘가. 시설물 사용권을 타인에게 양도하거나 전대한 경우’에 해당되는 부동산 임대계약에 대한 명백한 사실이 확인되었고, 이는 허가조건 위반이라는 청구인의 결격 사유로 시설물 사용허가 갱신연장 대상 조건에 적합하지 않아, OOOO 사용허가증 미 발급(갱신연장 불가) 통지된 사항임으로, 사전통지절차 및 청문절차 등의 절차법상 규정을 이행해야 하는 대상에는 해당되지 않는다고 할 것이다. 이는 청구인이 주장하는 사용허가 취소 처분으로 볼 수 없고, 그러므로「행정절차법」의 규정에서 정한 청문 절차를 이행해야 하는 대상에 해당되지 않아, OOOO 사용허가증 미 발급(갱신연장 불가) 통지가 강행법규를 위반하여 절차법상 위법하여 무효라고 주장하는 법적인 근거 및 처분의 사실과도 맞지 않는 법리 오해의 위법한 주장이다 할 것이다. 3) 아울러,「행정절차법」제21조제1항 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 다음 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다는 규정하고 있으나, 이는 대법원 판례(임용거부처분취소 2003. 11. 28. 선고 2003두 674판결)의 판시사항을 보면 특별한 사정이 없는 한, 신청에 대한 거부처분이 행정절차법 제21조 제1항 소정의 처분의 사전통지 대상이 되는지 여부에 대하여, 신청에 따른 처분이 이루어지지 아니한 경우에는 아직 당사자에게 권익이 부과되지 아니하였으므로 특별한 사정이 없는 한 신청에 대한 거부처분이라고 하더라도 직접 당사자의 권익을 제한하는 것은 아니어서, 신청에 대한 거부처분을 여기에서 말하는‘당사자의 권익을 제한하는 처분’에 해당한다고 할 수 없는 것이어서 처분의 사전통지대상이 된다고 할 수 없다고 판결하고 있다. 이는 청구인이 시민시장 시설물 사용허가(갱신) 신청서를 제출한 사항은 아직 사용연장에 대한 처분이 이루어진 것이 아니므로, 피청구인이 청구인의 결격 사유로 시설물 사용허가(갱신) 신청서를 거부처분(갱신연장 불가) 한 것이, 아직 성립되지 않은 청구인의 권익을 제한하는 것으로 볼 수 없으므로 처분의 사전통지 대상 또한 해당되지 않는다. 또한 청구인이 주장하는 처분의 사전통지절차를 전혀 이행하지 않았다고 절차법상 위법·무효라는 주장은 위의 대법원 판례와 같이 법적인 규정과 기준에 맞지 않는 부당한 주장일 뿐이므로, 청구인의 묵과할 수 없는 명백한 허가조건 위반과 사용인의 의무를 소홀이 한 결격사유에 의하여 시민시장 사용허가증 미발급(갱신연장 불가) 통지된 사항은 행정의 공정성, 신뢰성에 바탕을 둔 적법하고 합리적인 처분이므로 청구인의 주장은 부당하다고 할 것이다. 4) 청구인과 1동 19, 20호 사용인 사이에 동업관계에 대한 내용을 부동산 임대차계약서에 기재한 것일 뿐 실질적으로 임대차계약이 아닌 동업계약을 체결한 것이라고 주장하고 있지만. 청구인이 동업계약서일 뿐이라고 주장하며, 제시한 부동산임대차계약서의 내용을 자세히 살펴보면,‘임대인과 임차인은 아래 표시 부동산에 관하여 다음 계약 내용과 같이 합의하며 임대차 계약을 체결한다’고 명기되어 있으며, 부동산의 표시부분에는 안산시 소유의 초지동 604의 4 시민시장 1동 19, 20호의 면적 6.6㎡로 명기되어 있고, 계약내용 상에는 보증금 2백만원 및 월세금 25만원을 매월 27일에 지급한다는 내용이 명기되어 있으며, 임대기간은 2009. 7. 27.부터 시민시장 재건축일로 한다고 되어 있으며, 같은 해 7. 28.까지 부동산을 임차인에게 인도한다는 규정과, 임대인 OOO, 임차인 OOO, 증인은 위형택으로 명기되어 있으며, 특약 사항을 보면「임대인은 임차인에게 현재의 임대건물이 재건축 될 때까지 무기한 임대한다. 단 OOOOOO 운영 조례에 의하여, 임대인 이외의 사용이 불가 할 때에는 항시라도 임차인은 임대인에게 반환해야 한다.」는 등의 내용이 기재되어 있다. 5) 위와 같이 살펴본 바와 같이 청구인이 동업계약서라고 주장하며 제시한 부동산임대차계약서는, 현재 일반적으로 두루 사용되는 부동산 임대차계약서 상의 용어와 요건을 모두 갖춘 표준계약서로 봐도 무방하며, 다수의 제3자가 위 부동산임대차계약서를 보게 되더라도, 상식적으로 즉각적으로 부동산계약서로 인식하고 이해하고 판단하는데 무리가 없으며, 특별히 이를 동업계약서로 인식할 만한 객관적인 판단근거가 매우 희박하고 미약하므로, 청구인의 동업계약서라는 주장은 사실과 전혀 다르며 피청구인의 처분을 모면하기 위한 억지스런 변명일 뿐이며 부가적인 그 이유는 아래와 같다. 첫째, 일반적으로 동업계약서라면 그 핵심적인 내용이 이익의 배분에 관한 사항이 있어야 한다. 즉 이건 청구인과 임대인 이○선이 동업계약을 체결하였다면 부동산을 제공하는 자와 노동력을 제공하는 청구인과의 점포의 운영업무와 발생되는 수익금을 어떻게 분배한다는 등의 내용이 명시되어야 할 것이다. 그러나 청구인이 동업계약서라고 주장하는 부동산임대차계약서 상에는 노동력을 제공한 사람이 부동산을 제공한 자에게 임대차 보증금을 일방적으로 지급한다는 사항만이 기재되어 있을 뿐 상식적으로 동업관계 내용이 전혀 없어 동업계약이라고 인정할 수는 없다고 할 것이다. 둘째, 정상적인 동업계약이라고 한다면 특약사항에 기재 된 바와 같이 조례에 의해 임대인만이 사용하는 것으로 확인될 경우 즉시 반환하고 이로 인해 발생 된 모든 손해에 대하여 배상한다고 명기되어 있다. 이는 당해「안산시 시민시장 관리 운영 조례」에서 규정하고 있는 위반사항을 사전에 인지하였고, 이로 인하여 사용허가 취소를 대비한 특약사항으로 해석 될 수 있을 것이며, 이는 통상적인, 일반적인, 보편적인 동업계약 사항이라고는 판단 할 수 없다고 할 것이다. 셋째, 임대차의 종료기간도 시민시장의 재건축까지라고 기재하고 있는 바, 이 또한 해당 영업의 업무에 대한 동업상의 합의사항이라고 보기 보다는 오히려 해당 공유재산인 시민시장 점포 1동 19, 20호의 임대차 계약임을 반증하는 것이라 할 것이다. 6) 또한, 대법원 판례(2008다45828 전원합의체 판결)에서 추단 할 수 있듯이 계약서에 표시 된 내용과 다른 계약상의 내용을 인정하기 위해서는, 현 부동산임대차계약서의 증명력을 번복하여 동업계약서로 인정될 만한 충분할 정도의 명확한 증명력을 가진 구체적이고, 객관적인 증거가 제시되어야 할 것이다. 하지만 청구인이 자필로 제출한 가계부 일부 및 확인서와 위 부동산임대계약서 상의 증인으로 서명날인 되어 있는, 위형택의 사실확인서, 청구인 인접 상가 주민들이 제출한 동일한 내용의 사본문서에 단지 서명한 확인서는 객관적인 명확한 증명력을 입증하기엔 부족하고, 또한 반대 급부적으로 청구인과 같은 시민시장 내의 사용인으로서 청구인의 부동산임대 의혹제기와 확인 민원요청서 및 확인서를 종합적으로 고려할 때, 청구인이 주장하는 부동산임대계약서가 아니라 동업계약서라고 판단할 수 있는 구체적이고 객관적인 증거로 인정될 수는 없다고 할 것이다. 7) 또한, 청구인과 부동산임대차계약을 체결한 임대인 이윤선이, 공유재산인 시민시장 시설물 1동 19, 20호 사용권 임대료 고정소득이 있음에도, 기초생활수급자를 신청했다는 민원제보가 있어, 2020. 12. 22. 안산시 단원구청 주민복지과에 시민시장 사용권 임대여부 등에 대하여 확인 요청을 하였고, 청구인과 부동산임대차계약서를 작성한 임대인 이윤선(시민시장 1동 19, 20호 시설물 사용인)이 국민기초생활보장 수급자 신청 시 시민시장 임대소득을 신고하여 조사 결과 임대한 것으로 확인되어, 2020. 12. 23. 회신 공문을 받았다. 이는 청구인의 동업관계로서 동업계약서일 뿐이라는 주장이 명백하게 사실이 아니라는 것으로 판단할 수 있다. 8) 청구인은 시민시장 1동 19, 20호 사용인이 2009년도부터 활동자체가 어려운 건강상의 이유로 장기간요양이 필요한 상태이며, 정상적인 영업행위를 할 수 없을 정도의 건강상태로 동업 제안에 의해 동업계약을 체결하여 동업관계를 유지해 왔고, 2010. 6. 14. 안산시청 업무 담당자가 방문하여 무단 양도 영업에 대한 사실조사 결과 별문제점이 없다는 것을 구두 확인하였다고 주장하고 있으나, 일반적으로 법에 의한 행정사무를 처리하는 공무원이라면 공유재산 사용허가 취소가 될 수 있는 위법·중대한 사안을 판단하고 결정함에 있어, 공식적인 공문확인 없이 구두로 확인하고 인정했다는 것은 있을 수 없는 일이며, 이는 객관적으로 확인할 근거가 없는 청구인의 주장뿐이다. 9) 또한, 청구인은 임대인 이윤선이 2009년부터 건강악화로 정상적인 상행위가 어려워 동업을 할 수 밖에 없다고 주장하고 있으나, 10여년간 정상적인 상행위를 영위할 수 없음에도 불구하고, 사용권을 반납하지 않고, 오히려 이 사용권을 담보로 공유재산을 악용하여 부당 이익을 챙긴 위법·부당한 사실이 명백하게 객관적으로 확인되고 있으므로, 청구인의 동업관계와 동업계약서라는 주장은 근거없는 변명일 뿐이다. 마지막으로 시민시장 점포 임대·전대 사용하는 건을 적발하기 위해서는 확실한 증거확보 없이는 어려움이 있으며, 본 건도 부동산임차계약서를 피청구인이 확인하지 못하였다면, 점포 임대사용을 객관적으로 증명하지 못 했을지 모른다. 이렇게 보편타당하고 명백하고 객관적인 부동산임대계약서라는 증거 앞에서도, 동업계약서라고 부당하게 억지스런 주장으로 일관하고 있는 청구인에게 피청구인이 시민시장 사용허가증 미발급(갱신연장 불가) 통지를 한 이 사건 처분은 행정의 공정성, 투명성과 신뢰성을 확보하고, 공유재산을 합리적, 효율적으로 관리할 의무가 있는 피청구인으로서 적법하고 타당한 공익적 행정처분을 한 것이라는 것에 의심의 여지가 없으며 따라서 청구인의 주장은 이유가 없다고 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【공유재산 및 물품 관리법】[시행 2018. 10. 16.] [법률 제15794호, 2018. 10. 16., 일부개정] 제20조(사용ㆍ수익허가) ① 지방자치단체의 장은 행정재산에 대하여 그 목적 또는 용도에 장애가 되지 아니하는 범위에서 사용 또는 수익을 허가할 수 있다. ② 지방자치단체의 장은 제1항에 따라 사용ㆍ수익을 허가하려면 일반입찰로 하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 지명경쟁에 부치거나 수의(隨意)의 방법으로 허가할 수 있다. 1. 허가의 목적ㆍ성질 등을 고려하여 필요하다고 인정되는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우 2. 제7조제2항 단서에 따른 기부자와 그 상속인 또는 그 밖의 포괄승계인에게 무상으로 사용ㆍ수익을 허가하는 경우 ③ 제1항에 따라 사용ㆍ수익의 허가를 받은 자는 그 행정재산을 다른 자에게 사용ㆍ수익하게 하여서는 아니 된다. 다만, 제1항에 따라 사용ㆍ수익의 허가를 받은 자가 제7조제2항 단서에 따른 기부자와 그 상속인 또는 그 밖의 포괄승계인인 경우에는 지방자치단체의 장의 승인을 받아 다른 자에게 사용ㆍ수익하게 할 수 있다. ④ 지방자치단체의 장은 제3항 단서에 따른 사용ㆍ수익이 그 목적 또는 용도에 장애가 되거나 행정재산의 원상(原狀) 회복에 어려움이 있다고 인정하는 경우에는 그 사용ㆍ수익을 승인하여서는 아니 된다. ⑤ 제1항에 따라 사용ㆍ수익의 허가를 받은 자는 허가기간이 끝나거나 제25조에 따라 사용ㆍ수익허가가 취소된 경우에는 그 행정재산을 원상대로 반환하여야 한다. 다만, 지방자치단체의 장이 미리 원상의 변경을 승인한 경우에는 변경된 상태로 반환할 수 있다. 제21조(사용ㆍ수익허가기간) ① 행정재산의 사용ㆍ수익허가기간은 그 허가를 받은 날부터 5년 이내로 한다. 다만, 제7조제2항 각 호의 경우에는 무상사용을 허가받은 날부터 사용료의 총액이 기부를 받은 재산의 가액에 이르는 기간 이내로 하되, 그 기간은 20년(이하 이 조에서 "총 사용가능기간"이라 한다)을 넘을 수 없다. ② 지방자치단체의 장은 제20조제2항제1호에 따라 수의의 방법으로 한 사용ㆍ수익허가는 허가기간이 끝나기 전에 사용ㆍ수익허가를 갱신할 수 있다. 이 경우 갱신하는 허가기간은 갱신할 때마다 제1항에 따른 허가기간을 초과할 수 없다. <개정 2010. 2. 4., 2015. 1. 20.> ③ 지방자치단체의 장은 제2항의 적용을 받지 아니하는 자에 대하여도 1회로 한정하여 5년의 범위에서 사용ㆍ수익허가를 갱신할 수 있다. 다만, 제7조제2항 각 호의 경우에는 총 사용가능기간 내에서 1회로 한정하여 10년의 범위에서 갱신할 수 있다. <개정 2010. 6. 8., 2014. 1. 7., 2015. 1. 20.> ④ 지방자치단체의 장은 사용ㆍ수익허가를 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 허가기간을 연장할 수 있다. 이 경우 연장하는 허가기간은 다음 각 호의 사유로 사용ㆍ수익하지 못한 기간의 범위로 한다. <개정 2010. 2. 4.> 1. 천재지변이나 그 밖의 재난으로 피해를 본 경우 2. 해당 지방자치단체의 귀책사유로 그 재산의 사용에 제한을 받은 경우 ⑤ 제2항 및 제3항에 따라 사용ㆍ수익허가를 갱신받으려는 자 또는 제4항에 따라 사용ㆍ수익허가기간을 연장받으려는 자는 사용ㆍ수익허가기간이 끝나기 1개월 전에 지방자치단체의 장에게 사용ㆍ수익허가의 갱신 또는 사용ㆍ수익허가기간의 연장을 신청하여야 한다. <신설 2010. 2. 4.> 제25조(사용ㆍ수익허가의 취소) ① 지방자치단체의 장은 제20조제1항에 따라 행정재산의 사용ㆍ수익허가를 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 허가를 취소할 수 있다. 1. 사용ㆍ수익의 허가를 받은 행정재산을 제20조제3항을 위반하여 다른 사람에게 사용ㆍ수익하게 한 경우 2. 해당 행정재산의 관리를 게을리하였거나 그 사용 목적에 위배되게 사용한 경우 3. 지방자치단체의 장의 승인 없이 사용ㆍ수익의 허가를 받은 행정재산의 원상을 변경한 경우 4. 거짓 진술, 거짓 증명서류의 제출, 그 밖의 부정한 방법으로 그 허가를 받은 사실이 발견된 경우 5. 제22조제2항에 따른 납부기한까지 사용료를 내지 아니한 경우 ② 지방자치단체의 장은 사용ㆍ수익을 허가한 행정재산을 국가나 지방자치단체가 직접 공용 또는 공공용으로 사용하기 위하여 필요로 하게 된 경우에는 그 허가를 취소할 수 있다. ③ 제2항의 경우에 그 취소로 인하여 해당 허가를 받은 자에게 손실이 발생한 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 보상한다. ④ 지방자치단체의 장은 제1항 또는 제2항에 따라 사용ㆍ수익허가를 취소한 경우 그 행정재산이 기부채납된 행정재산으로서 제20조제3항 단서에 따라 이를 사용ㆍ수익하고 있는 자가 있을 때에는 그 사용ㆍ수익자에게 취소의 사실을 알려야 한다. 제26조(청문) 지방자치단체의 장은 제25조제1항에 따라 행정재산의 사용ㆍ수익허가를 취소하려면 청문을 하여야 한다. 【안산시 시민시장 관리 운영 조례】 제4조(사용허가) ① 시설물을 사용하고자 하는 자는 미리 안산시장(이하 “시장”이라 한다) 의 허가를 받아야 한다. ③ 시설물의 사용허가 기간은 2년으로 하되, 이를 갱신할 수 있다. 제5조(사용권의 이전금지) 사용인은 사용권을 타인에게 양도하거나 전대하지 못한다. 다만, 시장은 사용인이 사망한 경우 배우자에 한하여 그 시설물의 사용권 이전을 허가할 수 있다. <개정 2000. 03. 10., 단서신설 2007. 6. 15.> 제6조(사용허가 취소등) ① 시장은 사용인이 다음 각호의 어느하나에 해당한 경우에는 사용허가를 취소하여야 한다. <개정 2017. 9.29.> 1. 시설물 사용권을 타인에게 양도하거나 전대한 경우 2. 전기요금 및 상·하수도요금을 3회이상 체납하였을 경우 3. 정당한 사유없이 월 20일이상 영업을 하지 않은 경우 4. 기타 허가조건을 위반한 경우 ② 시장은 제1항에 따라 사용허가를 취소할 경우에는 「행정절차법 」의 규정에 따라 청문을 실시하여야 한다. <신설 2007.6.15>, <개정 2017. 9.29.> ③ 사용인이 시설물의 사용을 중단하고자 하는 경우에는 시장에게 사용포기서를 제출하여야 한다. 제12조(사용인의 준수의무) 사용인은 다음 각 호의 사항을 준수하여야 한다. 1. 시민시장 운영과 영업행위에 관련한 제반명령, 조례, 규칙 및 시장이 정하는 제 규정을 준수하여야 한다. 【안산시 시민시장 사용허가(갱신) 공고문(안산시 공고 제2020-2078호)】 □ 공고내용 3. 신청자 제한 (허가조건 위반 사유) 가. 시설물 사용권을 타인에게 양도하거나 전대한 경우 나. 시장 사용료 및 공과금 체납자 다. 정당한 사유없이 월 20일 이상 영업을 하지 않은 경우 라. 기타 허가조건을 위반한 경우 (시설물 무단변경 등) 【행정절차법】 제21조(처분의 사전 통지) ① 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 다음 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 1. 처분의 제목 2. 당사자의 성명 또는 명칭과 주소 3. 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거 4. 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 5. 의견제출기관의 명칭과 주소 6. 의견제출기한 7. 그 밖에 필요한 사항 ② 행정청은 청문을 하려면 청문이 시작되는 날부터 10일 전까지 제1항 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 이 경우 제1항제4호부터 제6호까지의 사항은 청문 주재자의 소속ㆍ직위 및 성명, 청문의 일시 및 장소, 청문에 응하지 아니하는 경우의 처리방법 등 청문에 필요한 사항으로 갈음한다. ③ 제1항제6호에 따른 기한은 의견제출에 필요한 기간을 10일 이상으로 고려하여 정하여야 한다. <개정 2019. 12. 10.> ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항에 따른 통지를 하지 아니할 수 있다. 1. 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우 2. 법령등에서 요구된 자격이 없거나 없어지게 되면 반드시 일정한 처분을 하여야 하는 경우에 그 자 격이 없거나 없어지게 된 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우 3. 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 ⑤ 처분의 전제가 되는 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우 등 제4항에 따른 사전 통지를 하지 아니할 수 있는 구체적인 사항은 대통령령으로 정한다. <신설 2014. 1. 28.> ⑥ 제4항에 따라 사전 통지를 하지 아니하는 경우 행정청은 처분을 할 때 당사자등에게 통지를 하지 아니한 사유를 알려야 한다. 다만, 신속한 처분이 필요한 경우에는 처분 후 그 사유를 알릴 수 있다. <신설 2014. 12. 30.> ⑦ 제6항에 따라 당사자등에게 알리는 경우에는 제24조를 준용한다. <신설 2014. 12. 30.> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 안산시 시민시장 사용허가(갱신) 공고문, 민원 요청서, 확인서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 이 사건 시설물의 사용허가를 받은 자로서, 피청구인은 청구인이 청구외 OOO의 점포인 시민시장 1동 19, 20호를 임대차 계약을 통해 사용하고 있는 사실을 적발하였다. 나) 피청구인은 청구인의 OOOO 시설물 사용허가 기간이 2020. 12. 31. 만료됨에 따라 시민시장 사용허가 갱신연장을 함에 있어 시민시장 사용허가 갱신 공고문 상의 신청자 제한 및「OOO OOOO 관리 운영 조례」제6조에 의하여, 2021. 1. 4. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 다) 부동산임대차계약서에 의하면 청구인은 2009. 7. 27. 청구외 OOO과 OOO OOO OOO 604의4 소재 시민시장 1동 19, 20호에 대하여 2009. 7. 27.부터 시민시장 재건축일까지 보증금 200만원에 월 25만원을 지불할 것을 조건으로 하는 부동산임대차계약을 체결하였다. 2) 청구인은 이 사건 시민시장 사용허가증 미발급 통보처분은 청구인에게 불이익한 처분임에도 행정절차법상 처분의 사전통지절차 및 안산시 시민시장 관리 운영 조례상 청문 절차를 이행하지 아니한 위법이 있고, 청구인이 청구외 OOO과 작성한 임대차계약서는 그 실질은 동업계약이므로 OOOO 사용허가(갱신) 제한 요건에 해당하지 아니함에도 임대차계약으로 보아 이 사건 사용허가 미발급 통보처분을 한 것은 위법하다고 주장한다. 가) 「행정절차법」제22조 제1항은 다른 법령 등에서 청문을 하도록 규정하고 있는 경우이거나 행정청이 필요하다고 인정하는 경우, 특정 처분시 당사자 등의 신청이 있는 경우 청문을 한다고 규정하고,「OOO OOOO 관리 운영조례」제6조제2항은 시장은 사용허가를 취소할 경우에는 행정절차법의 규정에 따라 청문을 실시하여야 한다고 규정하고 있다. 또「행정절차법」제22조제3항은 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 때 제1항에서 정한 청문을 하거나 제2항에서 정한 공청회를 개최하는 경우 외에는 당사자 등에게 의견제출의 기회를 주도록 하고 있다. 신청에 따른 처분이 이루어지지 아니한 경우에는 아직 당사자에게 권익이 부과되지 아니하였으므로, 특별한 사정이 없는 한 신청에 대한 거부처분이라고 하더라도 직접 당사자의 권익을 제한하는 것은 아니어서 여기에서 말하는‘당사자의 권익을 제한하는 처분'에 해당한다고 할 수 없고, 따라서 처분의 사전통지대상이나 의견청취대상이 된다고 할 수 없다(대법원 2017. 11. 23. 선고 2014두1628 판결). 살피건대, 이 사건 처분은‘OOOO 사용허가증 미발급(갱신연장 불가) 통보’로써 이 사건 처분이 사용허가를 취소하는 처분이 아닌 것이 분명하므로 청문을 실시할 의무가 있는 것은 아니라 할 것이고, 청구인의 권익을 제한하는 처분에 해당한다고 할 수도 없어 처분의 의견청취대상이 된다고도 할 수 없어 이 부분 청구인의 주장은 이유가 없다. 나) 피청구인은 청구인이 OOO OOOO 1동 19, 20호의 사용허가자로부터 점포를 전대받아 사용하고 있어 사용허가(갱신)가 제한되므로 이 사건 처분은 적법하다고 주장한다. 「공유재산 및 물품관리법」제21조제2항, 제3항에 의하면 행정재산의 사용·수익허가를 갱신할 수 있고, 그 갱신의 제한에 대해서는 규정하고 있지 아니하며, 제25조에서는 사용·수익허가의 취소에 대하여 규정하고 있다.「공유재산 및 물품 관리법」 제20조제3항에 의하면 행정재산의 사용수익의 허가를 받은 자는 그 행정재산을 다른 자에게 사용·수익하게 하여서는 아니되고, 같은 법 제25조 제1항에 의하면 사용·수익의 허가를 받은 재산을 제20조제3항을 위반하여 다른 사람에게 사용·수익하게 한 경우 지방자치단체의 장은 그 허가를 취소할 수 있다. 또 「OOO OOOO 사용허가(갱신) 공고문」에 의하면 신청자 제한(허가조건 위반 사유)으로 국유재산법상 사용허가 취소사유와 동일하게 정하고 있다. 따라서「공유재산 및 물품관리법」제20조제1항에 따른 사용허가가 있은 뒤 제25조에 따라 이를 취소하는 것은 국민의 권리를 제한하는 침익적 행정행위에 해당하므로 그 요건은 엄격하게 해석하여야 하고, 사용허가의 갱신 제한에 해당하는지에 있어서도 마찬가지로 엄격하게 해석하여야 할 것이다. 청구인은 안산시 시민시장 내 2동 26호 점포의 사용허가를 받은 자이며, 청구 외 이윤선과 사이에 OOO이 사용허가 받은 시민시장 내 1동 19, 20호 점포를 전대받은 사실이 인정된다. 즉 청구인은 타인의 사용권을 전차한 사실은 있으나, 청구인이 사용허가 받은 시설물을 타인에게 양도하거나 전대한 경우는 아니라고 할 것이어서 청구외 OOO의 시민시장 1동 19, 20호의 사용허가에 대한 취소 또는 갱신 제한은 별론으로 하고, 시민시장 2동 26호에 대한 사용허가를 받은 청구인에게 국유재산을 타인에게 양도하거나 전대하는 등 사용허가의 갱신이 제한되는 사유가 있다고 보기 어렵다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유가 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.