공유재산 사용허가기간 연장 불가처분 취소청구

1. 사건개요 가. 청구인은 ○○시 ○○동 ○○○번지 거주자이며, 인접부지이자 기부채납한 ○○동 ○○○-2㎡(이하‘이 사건 토지’라 한다)에 대하여 2017. 2. 20.「공유재산 및 물품관리법」제21조 규정에 의하여 사용허가기간 연장신청 하였다. 이에 피청구인은 이 사건 토지가 공공도로로 사용하고 있는 도로임에도 청구인이 펜스와 철문을 설치하여 임시경계표시 목적 외 사용하고 있음을 이유로, 2017. 2. 8. 공유재산 원상복구 명령 후 2017. 2. 27. 공유재산 사용허가기간 연장 불가 처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 건 청구에 이르게 된 경위 청구인은 ○○시 ○○동 ○○○번지(○○○길 ○○-○○) 거주자로서, 청구인이 2011. 6. 1.자로 ○○시에 기부채납한 ○○동 ○○○-2 도로부지 사용에 대해 피청구인이 부당히 2017. 2. 27.자로 공유재산 사용허가기간 연장 불가 처분을 하였던 바, 그 경과내역을 살펴보면 아래와 같다. 가) 2011. 6. 1. 기부채납(○○시 요구, 동 ○○○ 번지 건축허가 조건부) 나) 2015. 공유재산 사용허가 사용료 납부(○○○-2번지) 다) 2017. 2. 3. 공유재산 사용료 납부통지 (○○○-2번지) 라) 2017. 2. 8. 사용허가기간 만료에 따른 원상복구 명령(동소) 마) 2017. 2. 20. 사용허가기간 연장신청서 접수 바) 2017. 2. 27. 사용허가기간 연장 불가 처리 알림(○○시) 사) 2017. 3. 31. 이의제기 및 재사용허가신청 접수 아) 2017. 5. 15. 공유재산 사용 불허가에 대한 이의제기 답변 회신 위와 같이 2017. 2. 27. 공유재산 사용허가기간 연장 불가 처분이 있은 후, 청구인은 같은 해 3. 31. 처분청인 피청구인에게 처분에 대한 이의를 제기하면서 현황도로가 아님을 그 사유로 재차 청구인의 주거상 안전과 편익 등을 위해 이 사건 기부채납 부지를 도로 기능 시까지 조건부로 사용허가하여 줄 것을 신청하였으나 피청구인은 청구인에게 같은 해 5. 15. 이의신청 기각 및 사용허가 불가가 타당하다는 내용의 공유재산 사용 불허가에 대한 이의제기 답변 회신을 하였다. 이에 청구인은 부득이 귀 행정심판위원회에 이 사건 청구에 이르게 되었다. 2) 이 건 처분의 위법·부당성 이 사건 청구인의 기부채납 부지 23㎡는 현황도로가 아니다. 이 사건 청구인이 피청구인에게 기부채납 하였던 ○○동 ○○○-2번지 23㎡ 도로부지는 그 위치와 구조상 사실상 도로로서의 기능을 하고 있지 않고 제3자들의 사용이 전무한 상태이다. 그리고 피청구인에 의한 도로개설 계획이 없이 장기간 구획만 지정되어 있는 막다른 골목에 위치하고 있어 현황도로로 사용되어지지 않아 왔다. 이러한 사실에 반하여 피청구인은 공유재산 사용허가기간 연장 불가 처리 통지를 통해 불허가 사유로‘대상 필지(○○동 ○○○-2)가 공공에 제공하기 위한 도로로서 개인에게 사용허가 될 경우 도로로서의 용도에 장애가 되므로 사용허가 되어서는 안 되는 필지이므로.... 불허가 처리.... ’라고 하여 마치 해당 부지가 도로로서의 기능을 하고 있는 것처럼 표현하였으나, 피청구인의 이러한 주장과 달리 이 사건 해당 기부채납부지는 현황도로가 아니다. 공유재산 및 물품관리법상 사용·수익 허가 대상 부지이다. 전항에서 본 바와 같이 청구인은 이 사건 대상 부지를 피청구인에게 무상으로 기부채납하였던 바, 관련 법령인 공유재산 및 물품관리법을 살펴보면, 제20조(사용·수익허가) ① 지방자치단체의 장은 행정재산에 대하여 그 목적 또는 용도에 장애가 되지 아 니하는 범위에서 사용 또는 수익을 허가할 수 있다. ② 단서조항 - 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 지명경쟁에 붙이거나 수의의 방법으로 허가할 수 있다. 2. 제7조제2항 단서에 따른 기부자와 그 상속인 또는 그 밖의 포괄승계인에게 무상으로 사용·수익을 허가하는 경우 라고 하여 이 사건 처분대상 부지의 기부채납자인 청구인에게 사용·수익을 허가할 수 있도록 하고 있다. 아울러 국유재산법 등에서도 이와 같은 경우 조건부승인 등의 방법으로 합리적인 법적용을 도모하고 있다. 지금까지 피청구인이 청구인에게 사용·수익을 허가해왔다. 위 제l항에서 살펴본 바와 같이 이 사건 피청구인은 청구인에게 2017년 2월 초순경까지 이 사건 대상 부지에 대한 공유재상 사용을 허가하여 왔고, 청구인은 그동안 피청구인에게 사용료를 정상 납부하여 왔다. 이러한 사정에도 불구하고 피청구인은 갑자기 청구인에게 공유재산 사용허가 기간을 연장해 주지 않는 방법으로 위법·부당히 청구인의 사용·수익을 불허가 하였다. 피청구인은 도로 기능 시까지 조건부로 사용허가 하여야 마땅하다. 지금까지 이 사건 대상 부지와 접한 청구인의 건물은 도로의 마지막 주택이며, 구석진 곳과 야산에 접해 있어 강·절도 사건이 작년에 2차례나 발생하여 안전에 큰 문제가 있는 곳이다. 그리고 봄, 여름, 가을 등산객 등이 인근을 왕래하여 위험이 상존한 바, 입구에 차단용 가림막 시설이 불가피한 안전위험 지역이다. 같은 건물 동쪽 끝부분에 위치한 구거형태 도로부지 산 ○-○ 구역 또한 현재 제3자 사용이 전혀 불가능한 상태여서 청구인이 피청구인으로부터 사용허가를 득하여 사용료를 지불하고 임대 텃밭으로 사용하고 있다. 따라서, ○○시 ○○동 ○○○번지 소유자인 청구인이 2011. 6. 1.자에 동소 ○○○-2번지 23㎡ 도로부지를 피청구인에게 기부채납하였던 사실과 ○○동 ○○○번지 위 지상 건물의 구조(출입구 퉁) 및 토지의 형상과 위치 상 최소한의 주민편의와 안전보호를 위해 ○○○-2번지 23㎡ 도로부지에 대한 사용·수익을 허가해야 하며, 향후 도로개설 시까지의 한시적인 기간 동안이라도 허가하여야 한다. 3) 피청구인의 청구인에 대한 이 사건 처분의 위법·부당함과 대상 기부채납 토지가 그 위치와 구조상 일반도로로서의 기능이 전혀 불가능하여 제3자 사용이 전무한 상태로 현황도로가 아닌 사실 등의 여러 제반사정을 넓게 살피시어, 청구인이 채납부지를 도로기능 시까지 원활히 사용·수익할 수 있도록 피청구인의 이 사건 처분을 취소하여 주시기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 2017. 2. 13. 공유재산 사용허가 연장 신청에 대하여 공공에 제공하기 위한 도로로서 개인에게 사용허가가 될 경우 도로로서의 용도에 장애가 되므로 2017. 2. 27. 사용허가 연장 불허가 통지하였다. 청구인의“기부채납 부지는 현황도로가 아니다”라는 주장은 사실이 아니다. 막다른 골목에 위치해 있다고 현황도로가 아니라는 주장은 억지이다. 기부채납 부지 ○○동 ○○○-2번지는 미개설 도시계획도로 내에 있고 사유지 현황도로 ○○동 ○○○-6번지(전)에 접해 있어 청구인이 건축허가를 받기 위해서는「건축법」제44조에서“건축물의 대지는 2미터이상이 도로에 접해야 한다”는 규정에 따라 기부채납하여 건축허가를 받아, 청구인의 진출입로는 물론 공공도로로 사용하고 있는 현황도로이다. 2)“공유재산 및 물품관리법상 사용·수익허가 대상 부지”라는 주장은「공유재산 및 물품관리법」제7조제2항 단서조항은 청구인의 경우 사용허가 조건 없이 기부채납한 경우로 사용허가 대상이 아니다. 3) 청구인에게 사용·수익 허가 후 기간 연장 불가 처분 경위 청구인은 ○○동 ○○○-○번지 도로를 임시경계표시판의 목적으로 2013. 8. 27. ~ 2016. 8. 26.까지 허가받아 사용하여 왔다. 2016년 8월경 구두로 기부채납 토지에 대한 사용료 감면을 요청하였고, 이에 피청구인은「공유재산 및 물품관리법」제7조제2항의 단서조항에 의거 면제대상이 아니므로 2017. 2. 3. 2016년분 사용료를 납부 통지하였다. 또한 현장 확인 차 출장하여 상기 도로에 펜스와 철문으로 차단시설을 설치하여 청구인 마당으로 이용, 공유재산의 허가목적외 사용하고 있었으나 허가기간 만료하여 2017. 2. 8. 공유재산 원상복구 명령하였다. 4) 피청구인의 주장은 ○○동 ○○○-○번지 도로는 건축법으로 개설한 도로이고 도시계획도로선내 현황도로로서 청구인 진출입로 뿐 아니라 공공도로로 사용하고 있는 도로로 개인이 전용으로 사용할 경우 도로의 기능을 명확하게 해치는 행위이므로 청구인의 주장은 불허가함이 마땅하다. 따라서 청구인의 주장은 이유 없기에 기각하여 주시기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건축법】 제44조(대지와 도로의 관계) ① 건축물의 대지는 2미터 이상이 도로(자동차만의 통행에 사용되는 도로는 제외한다)에 접하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그러하지 아니하다. 1. 해당 건축물의 출입에 지장이 없다고 인정되는 경우 2. 건축물의 주변에 대통령령으로 정하는 공지가 있는 경우 3. 「농지법」 제2조제1호나목에 따른 농막을 건축하는 경우 ② 건축물의 대지가 접하는 도로의 너비, 대지가 도로에 접하는 부분의 길이, 그 밖에 대지와 도로의 관계에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 바에 따른다 【공유재산 및 물품관리법】 제7조(기부채납) ① 지방자치단체의 장은 제4조제1항 각 호의 재산을 지방자치단체에 기부하려는 자가 있으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 받을 수 있다. ② 제1항에 따라 기부하려는 재산이 지방자치단체가 관리하기 곤란하거나 필요하지 아니한 것인 경우 또는 기부에 조건이 붙은 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 받아서는 아니 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 기부에 조건이 붙은 것으로 보지 아니한다. 1. 행정재산으로 기부하는 재산에 대하여 기부자, 그 상속인, 그 밖의 포괄승계인에게 무상으로 사용허가하여 줄 것을 조건으로 그 재산을 기부하는 경우 2. 행정재산의 용도를 폐지하는 경우 그 용도에 사용될 대체시설을 제공한 자, 그 상속인, 그 밖의 포괄승계인이 그 부담한 비용의 범위에서 제40조제1항제3호에 따라 용도폐지된 재산을 양여할 것을 조건으로 그 대체시설을 기부하는 경우 제20조(사용·수익허가) ① 지방자치단체의 장은 행정재산에 대하여 그 목적 또는 용도에 장애가 되지 아니하는 범위에서 사용 또는 수익을 허가할 수 있다. ② 지방자치단체의 장은 제1항에 따라 사용·수익을 허가하려면 일반입찰로 하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 지명경쟁에 부치거나 수의(隨意)의 방법으로 허가할 수 있다. 1. 허가의 목적·성질 등을 고려하여 필요하다고 인정되는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우 2. 제7조제2항 단서에 따른 기부자와 그 상속인 또는 그 밖의 포괄승계인에게 무상으로 사용·수익을 허가하는 경우 ③ 제1항에 따라 사용·수익의 허가를 받은 자는 그 행정재산을 다른 자에게 사용·수익하게 하여서는 아니 된다. 다만, 제1항에 따라 사용·수익의 허가를 받은 자가 제7조제2항 단서에 따른 기부자와 그 상속인 또는 그 밖의 포괄승계인인 경우에는 지방자치단체의 장의 승인을 받아 다른 자에게 사용·수익하게 할 수 있다. ④ 지방자치단체의 장은 제3항 단서에 따른 사용·수익이 그 목적 또는 용도에 장애가 되거나 행정재산의 원상(原狀) 회복에 어려움이 있다고 인정하는 경우에는 그 사용·수익을 승인하여서는 아니 된다. ⑤ 제1항에 따라 사용·수익의 허가를 받은 자는 허가기간이 끝나거나 제25조에 따라 사용·수익허가가 취소된 경우에는 그 행정재산을 원상대로 반환하여야 한다. 다만, 지방자치단체의 장이 미리 원상의 변경을 승인한 경우에는 변경된 상태로 반환할 수 있다. 제21조(사용·수익허가기간) ① 행정재산의 사용·수익허가기간은 그 허가를 받은 날부터 5년 이내로 한다. 다만, 제7조제2항 각 호의 경우에는 무상사용을 허가받은 날부터 사용료의 총액이 기부를 받은 재산의 가액에 이르는 기간 이내로 하되, 그 기간은 20년(이하 이 조에서 "총 사용가능기간"이라 한다)을 넘을 수 없다. ② 지방자치단체의 장은 제20조제2항제1호에 따라 수의의 방법으로 한 사용·수익허가는 허가기간이 끝나기 전에 사용·수익허가를 갱신할 수 있다. 이 경우 갱신하는 허가기간은 갱신할 때마다 제1항에 따른 허가기간을 초과할 수 없다. ③ 지방자치단체의 장은 제2항의 적용을 받지 아니하는 자에 대하여도 1회로 한정하여 5년의 범위에서 사용·수익허가를 갱신할 수 있다. 다만, 제7조제2항 각 호의 경우에는 총 사용가능기간 내에서 1회로 한정하여 10년의 범위에서 갱신할 수 있다. ④ 지방자치단체의 장은 사용·수익허가를 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 허가기간을 연장할 수 있다. 이 경우 연장하는 허가기간은 다음 각 호의 사유로 사용·수익하지 못한 기간의 범위로 한다. 1. 천재지변이나 그 밖의 재난으로 피해를 본 경우 2. 해당 지방자치단체의 귀책사유로 그 재산의 사용에 제한을 받은 경우 ⑤ 제2항 및 제3항에 따라 사용·수익허가를 갱신받으려는 자 또는 제4항에 따라 사용·수익허가기간을 연장받으려는 자는 사용·수익허가기간이 끝나기 1개월 전에 지방자치단체의 장에게 사용·수익허가의 갱신 또는 사용·수익허가기간의 연장을 신청하여야 한다 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 처분서, 도시계획확인원 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○동 ○○○번지 거주자이며, 이 사건 토지에 대하여 2017. 2. 20.「공유재산 및 물품관리법」제21조 규정에 의하여 사용허가기간 연장신청 하였다. 나) 청구인은 이 사건 토지를 2011. 6. 1. 피청구인에 건축허가 조건으로 기부채납 하고, 2013. 8. 27. ~ 2016. 8. 26.까지 임시경계표시판을 목적으로 공유재산 사 용허가 받아 사용한 바 있다. 다) 피청구인은 이 사건 토지가 공공도로로 사용하고 있는 현황도로임에도 청구인 이 펜스와 철문을 설치하여 임시경계표시 목적 외 사용하고 있음을 이유로 2017. 2. 8. 공유재산 원상복구 명령하였으며, 2017. 2. 27. 이 사건 처분을 하였다. 2)「건축법」제44조제1항에 의하면 건축물의 대지는 2미타 이상이 도로(자동차만의 토행에 사용되는 도로는 제외한다)에 접하여야 한다고 규정하고 있다. 「공유재산 및 물품관리법」 제20조제1항에 의하면 지방자치단체의 장은 행정재산 에 대하여 그 목적 또는 용도에 장애가 되지 아니하는 범위에서 사용 또는 수익 을 허가할 수 있고, 제21조제2항에 의하면 사용·수익허가를 갱신받으려는 자는 사용·수익허가기간이 끝나기 1개월 전에 지방자치단체의 장에게 사용·수익허가 의 갱신 또는 사용·수익허가기간의 연장을 신청하여야 한다. 3) 살피건대, 청구인은 건축법 제44조의 규정에서 건축물의 대지는 2미터 이상이 도 로에 접해야 한다는 규정에 따라 본 사건 토지를 피청구인에게 기부채납하여 청 구인뿐만 아니라 공공도로로 사용하고 있는 현황도로로 보아야 할 것이다. 피청구인은 청구인의 주장대로 일반 사람들의 통행이 없어 임시경계표시판 설치 목적으로 공유재산 사용허가를 하여 사용토록 하였으나 타인이 출입을 할 수 없 도록 펜스와 철문으로 차단 시설을 설치하여 공유재산의 허가목적 외 사용이 인 정된다. 따라서 사건의 토지는 건축법 규정에 따라 개설된 도로이고 도시계획시 설로 결정된 계획선 내 현황도로로서 개인이 전용으로 사용할 경우 타인이 이용 할 수 없는 등 공공의 도로 기능에 장애가 될 수 있다 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재 결한다.