공유재산(축구국가대표 트레이닝센터) 사용허가 무효처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 부동산 컨설팅업 등을 목적으로 설립된 회사로서 피청구인이 2024. 3. 27. 공고한 ‘○○시 공유재산(○○국가대표 트레이닝센터) 사용·수익허가 입찰’에 참가하여, 같은 해 4. 15. 낙찰자로 선정된 자이다. 피청구인은 2024. 4. 29. 청구인으로부터 사용료 분할납부 의견서를 접수하고, 같은 해 5. 3. 청구인 공고문에 명시된 전액납부 사항에 따라 분할납부 불가 취지 안내와 함께 납부기한을 같은 해 5. 28.까지로 하는 입찰보증금을 제외한 나머지 금액에 대한 납부고지서를 송부 후, 같은 해 5. 31. 청구인에게 ○○국가대표 트레이닝센터 사용·수익허가 사용료 미납을 이유로 사용·수익허가 불허 및 입찰보증금 귀속을 통지(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【공유재산 및 물품 관리법】 제20조(사용허가) ① 지방자치단체의 장은 행정재산에 대하여 그 목적 또는 용도에 장애가 되지 아니하는 범위에서 사용허가를 할 수 있다. ② 지방자치단체의 장은 제1항에 따라 사용허가를 하려면 일반입찰로 하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제한경쟁 또는 지명경쟁에 부치거나 수의(隨意)의 방법으로 허가할 수 있다. 1. 허가의 목적ㆍ성질 등을 고려하여 필요하다고 인정되는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우 2. 제7조제2항제1호에 따른 기부자와 그 상속인 또는 그 밖의 포괄승계인에게 무상으로 사용허가하는 경우 ③ 제1항에 따라 사용허가를 받은 자는 그 행정재산을 다른 자에게 사용ㆍ수익하게 하여서는 아니 된다. 다만, 제1항에 따라 사용허가를 받은 자가 제7조제2항제1호에 따른 기부자와 그 상속인 또는 그 밖의 포괄승계인인 경우에는 지방자치단체의 장의 승인을 받아 다른 자에게 사용ㆍ수익하게 할 수 있다. ④ 지방자치단체의 장은 제3항 단서에 따른 사용ㆍ수익이 그 목적 또는 용도에 장애가 되거나 행정재산의 원상(原狀) 회복에 어려움이 있다고 인정되면 승인하여서는 아니 된다. ⑤ 제1항에 따라 사용허가를 받은 자는 사용허가기간이 끝나거나 제25조에 따라 사용허가가 취소된 경우에는 그 행정재산을 원상대로 반환하여야 한다. 다만, 지방자치단체의 장이 미리 원상의 변경을 승인한 경우에는 변경된 상태로 반환할 수 있다. 제22조(사용료) ① 지방자치단체의 장은 행정재산을 사용허가한 때에는 대통령령으로 정하는 요율(料率)과 계산방법에 따라 매년 사용료를 징수한다. 다만, 연간 사용료가 대통령령으로 정하는 금액 이하인 경우에는 사용허가기간의 사용료를 일시에 통합 징수할 수 있다. ② 제1항에 따른 사용료는 그 전액을 대통령령으로 정하는 기간에 한꺼번에 내야 한다. 다만, 사용료 전액을 한꺼번에 내는 것이 곤란하다고 인정되어 대통령령으로 정하는 경우에는 1년 만기 정기예금 금리수준을 고려하여 대통령령으로 정하는 이자를 붙여 분할납부하게 할 수 있다. 제25조(사용허가의 취소) ① 지방자치단체의 장은 제20조제1항에 따라 행정재산의 사용허가를 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 허가를 취소할 수 있다. 1. 사용허가를 받은 행정재산을 제20조제3항을 위반하여 다른 사람에게 사용ㆍ수익하게 한 경우 2. 해당 행정재산의 관리를 게을리하였거나 그 사용 목적에 위배되게 사용한 경우 3. 사용허가를 받은 행정재산의 원상을 지방자치단체의 장의 승인 없이 변경한 경우 4. 거짓 진술, 거짓 증명서류의 제출, 그 밖의 부정한 방법으로 사용허가를 받은 사실이 발견된 경우 5. 제22조제2항에 따른 납부기한까지 사용료를 내지 아니한 경우 제26조(청문) 지방자치단체의 장은 제25조제1항에 따라 행정재산의 사용허가를 취소하려면 청문을 하여야 한다. 제27조(행정재산의 관리위탁) ① 지방자치단체의 장은 행정재산의 효율적인 관리를 위하여 필요하다고 인정하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 지방자치단체 외의 자에게 그 재산의 관리를 위탁(이하 “관리위탁”이라 한다)할 수 있다. ② 지방자치단체의 장은 제1항에 따라 행정재산을 관리위탁하는 경우에는 일반입찰로 하여야 한다. 다만, 계약의 목적ㆍ성질ㆍ규모 및 지역 특수성 등을 고려하여 필요하다고 인정되면 대통령령으로 정하는 바에 따라 참가자의 자격을 제한하거나 참가자를 지명하여 입찰에 부치거나 수의계약을 할 수 있다. ③ 지방자치단체의 장은 제1항에 따라 행정재산을 관리위탁하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 위탁료를 산출하여 매년 징수할 수 있다. ④ 제1항에 따라 행정재산의 관리위탁을 받은 자는 제20조에 따라 해당 행정재산의 사용허가를 받은 자로 본다. ⑤ 제4항에 따라 행정재산의 사용허가를 받은 것으로 보는 자는 관리위탁의 조건에 위반되지 아니하는 범위에서 제20조제3항 본문에도 불구하고 지방자치단체의 장의 승인을 받아 그 행정재산을 다른 자에게 사용ㆍ수익하게 할 수 있다. ⑥ 제1항에 따라 관리위탁을 받은 자가 미리 해당 지방자치단체의 장의 승인을 받은 경우에는 이용료를 관리위탁받은 행정재산의 관리에 드는 경비에 충당하거나, 그 행정재산의 효율적 관리 등으로 인하여 증대된 이용료 수입의 전부 또는 일부를 관리위탁을 받은 자의 수입으로 할 수 있다. ⑦ 지방자치단체는 관리위탁을 받은 자에게 관리에 드는 경비를 지원할 수 있다. ⑧ 다음 각 호의 사항은 대통령령으로 정한다. 1. 관리위탁을 받을 수 있는 자의 자격 2. 관리위탁의 기간 및 수탁재산의 관리 3. 제6항에 따른 이용료의 경비에의 충당 4. 이용료 증대분의 전부 또는 일부의 관리위탁을 받은 자 수입으로의 대체 5. 그 밖에 관리위탁에 관하여 필요한 사항 【공유재산 및 물품 관리법 시행령】 제13조(사용허가의 방법) ① 법 제20조제2항에 따라 일반입찰, 제한경쟁 또는 지명경쟁에 부치는 경우에는 행정안전부장관이 지정ㆍ고시하는 정보처리장치(이하 “지정정보처리장치”라 한다)를 이용하여 입찰공고 및 개찰ㆍ낙찰 선언을 하여야 한다. 이 경우 지방자치단체의 장은 필요하다고 인정되면 일간신문 등에 게재하는 방법을 병행할 수 있다. ② 법 제20조제2항에 따른 일반입찰, 제한경쟁 또는 지명경쟁은 사용료 예정가격 이상으로 입찰한 1개 이상의 유효한 입찰이 있는 경우에 최고가격으로 응찰한 자를 낙찰자로 한다. 제14조(사용료) ① 법 제22조제1항에 따른 연간 사용료는 시가(時價)를 반영한 해당 재산 평정가격(評定價格)의 연 1천분의 10 이상의 범위에서 지방자치단체의 조례로 정하되, 월할(月割) 또는 일할(日割)로 계산할 수 있다. 다만, 다른 법령에서 행정재산의 사용료에 대하여 특별한 규정을 두고 있는 경우에는 그 법령에 따르며, 사용허가를 받은 자가 재난에 따른 피해를 입은 경우에는 공유재산심의회의 심의를 거쳐 기간을 정하여 한시적으로 인하한 요율(연 1천분의 10 이상이어야 한다)을 적용할 수 있다. ② 지방자치단체의 장은 대중의 이용에 제공하기 위한 시설인 행정재산에 대해서는 그 재산을 효율적으로 관리하기 위하여 특별히 필요하다고 판단되는 경우에는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 시간별이나 횟수별로 그 재산의 사용료를 정할 수 있다. ③ 제1항 및 제2항에 따라 사용료를 계산할 때 해당 재산의 가격평가, 전세금의 계산, 일시 사용 등에 관하여는 제31조제2항부터 제8항까지의 규정을 준용한다. ④ 법 제22조제1항 단서에서 “대통령령으로 정하는 금액”이란 20만원을 말한다. ⑤ 법 제21조제2항 및 제3항에 따라 사용허가를 갱신하는 경우 갱신된 사용허가기간의 연간 사용료에 관하여는 제31조의2를 준용한다. ⑥ 제13조제6항에 따라 일수별 또는 시간별로 행정재산의 사용허가를 하는 경우 그 일수별 또는 시간별 사용료의 계산은 행정안전부장관이 정하는 기준에 따른다. ⑦ 사용료의 납부기한은 사용허가를 받은 날부터 60일 이내로 하되, 사용 전에 미리 내야 한다. ⑧ 법 제22조제2항 단서에 따라 사용료를 분할납부하게 하려는 경우에는 사용료가 50만원을 초과하는 경우에 한정하여 시중은행의 1년 만기 정기예금의 평균 수신금리를 고려하여 행정안전부장관이 정하여 고시하는 이자율을 적용한 이자를 붙여 연 12회의 범위에서 분할납부하게 할 수 있다. ⑨ 지방자치단체의 장은 제1항 단서에 따라 기간을 정하여 한시적으로 인하한 요율을 적용한 경우 해당 기간에 납부기한이 도래하는 사용료는 1년(납부기한을 기준으로 하여 남은 사용허가기간이 1년 미만인 경우에는 그 남은 사용허가기간)의 범위에서 미루어 내게 할 수 있다. ⑩ 법 제22조제3항에 따라 보증금을 예치하게 하거나 지방자치단체를 피보험자로 하는 이행보증보험을 체결하게 하는 경우 그 금액은 연간 사용료의 100분의 50에 해당하는 금액 이하로 한다. 제19조의2(입찰의 성립 및 참가자격) ① 법 제27조제2항 본문에 따른 일반입찰과 같은 항 단서에 따른 제한입찰 및 지명입찰은 입찰참가자격이 있는 자 2인 이상이 입찰하여야 성립한다. ② 지방자치단체의 장은 법 제27조제2항 본문에 따른 일반입찰과 같은 항 단서에 따른 제한입찰 및 지명입찰을 하는 경우에는 다음 각 호의 요건을 모두 갖춘 자만을 입찰에 참가하게 해야 한다. 1. 다른 법령에 따라 허가ㆍ인가ㆍ면허ㆍ신고 등을 필요로 하거나 자격요건을 갖추어야 하는 경우에는 해당 허가ㆍ인가ㆍ면허ㆍ신고 등을 받았거나 해당 자격요건에 적합할 것 2. 수탁받는 행정재산의 관리를 위하여 「소득세법」 제168조, 「법인세법」 제111조 또는 「부가가치세법」 제8조에 따른 사업자등록증을 발급받았을 것 【○○시 공유재산 관리 조례】 제20조(사용허가) 행정재산을 사용허가 할 때에는 다음 사항을 명시하여야 한다. 1. 사용목적 2. 사용기간 3. 사용료 4. 사용료 납부방법 5. 사용허가 재산의 보존의무 6. 사용허가 재산에 대한 부과금의 사용자 부담 7. 허가조건 제23조(행정재산의 관리위탁) ① 재산관리관이 법 제27조제1항에 따라 행정재산을 관리위탁하는 때에는 영 제19조 및 제21조에 따라 사용허가의 대상범위와 허가기간 및 연간사용료·납부방법 등을 위탁계약에 포함하여야 한다. ② 재산관리관은 법 제27조에 따라 행정재산을 관리위탁을 받은 자(이하 “관리수탁자”라 한다)가 영업 수익을 목적으로 직접 사용하거나 제3자가 다시 빌려 사용하는 행정재산에 대해서는 위탁과 동시에 영 제14조에 따라 사용료를 부과·징수하여야 한다． ③ 관리수탁자가 사용허가 받은 재산에 대하여 사용료를 납부하고, 제3자에게 다시 빌려줄 때에는 관리수탁자가 정하는 일정한 사용료와 관리비용은 다시 빌려 받은 자에게 부과·징수할 수 있다．이 경우 관리수탁자가 징수한 사용료와 관리비는 관리수탁자의 수입으로 한다. ④ 법 제27조제6항에 따라 시장이 필요하다고 인정하는 경우에는 관리수탁자가 이용료를 직접 징수하여 관리에 소요되는 경비로 사용하게 할 수 있다. ⑤ 일반입찰에 의하여 관리수탁자를 결정하는 경우에는 법 제27조제6항 및 영 제21조에 의하여 입찰조건에 따라 해당 행정재산의 효율적 관리 등으로 인하여 증가된 이용료 수입을 배분할 수 있다. ⑥ 제1항 내지 제4항에도 불구하고 자산의 내구연수가 증가하는 시설보수는 ○○시(이하 ”시“라 한다)에서 직접 시행한다. 【○○시 체육시설 관리ㆍ운영 조례】 제18조(체육시설의 사용허가) ① 시장은 체육활동에 지장이 없는 범위에서 체육시설의 전부 또는 일부를 일정기간 유상 또는 무상으로 사용허가할 수 있다. ② 제1항에 따라 사용허가를 할 때에는 사용료 산정 등에 관하여는 「공유재산 및 물품 관리법」 및 「○○시 공유재산 관리 조례」에 따르며, 전기 및 상하수도, 청소요금 등 부대 사용료는 별도 징수하여야 한다. 제19조(위탁관리 및 운영) ① 시장은 체육시설의 효율적인 관리 및 운영을 위해 체육시설의 전부 또는 일부의 운영을 파주도시관광공사 또는 지역 체육진흥에 이바지할 수 있는 단체·법인이나 개인(이하 “수탁자”라 한다)에 위탁할 수 있다. ② 시장은 제1항에 따라 민간위탁 관리하고자 할 때에는 운영에 필요한 사항에 대하여 위탁관리 계약을 체결해야 하며 효율적 관리를 위하여 지도·감독해야 한다. ③ 제2항에 따른 위탁기간은 3년 이내로 한다. ④ 시장은 시설관리 및 운영상 필요한 비용을 예산의 범위에서 지원할 수 있다. 【지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률】 제14조(계약서의 작성 및 계약의 성립) ① 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 계약을 체결하려는 경우에는 계약의 목적, 계약금액, 이행기간, 계약보증금, 위험부담, 지연배상금(遲延賠償金), 그 밖에 필요한 사항을 명백히 적은 계약서를 작성하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경우에는 계약서의 작성을 생략할 수 있다. ② 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 계약을 체결하려는 경우에는 천재지변 등 대통령령으로 정하는 경우를 제외하고는 행정안전부장관이 지정하는 정보처리장치를 이용하여 「전자서명법」 제2조제1호에 따른 전자문서에 의한 계약서를 작성하여야 한다. ③ 제1항 본문에 따라 계약서를 작성하는 경우에는 그 지방자치단체의 장 또는 계약담당자와 계약상대자가 계약서에 기명ㆍ날인하거나 서명(「전자서명법」 제2조제2호에 따른 전자서명을 포함한다. 이하 같다)함으로써 계약이 확정된다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 입찰공고문, 낙찰결과 보고서, 사용·수익허가 신청서, 사용료 분할납부 요청 의견서, 사용료 납부 안내서, 사용료 납부(연체요율)에 대한 문의 민원서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 부동산 컨설팅업 등을 목적으로 설립된 회사로서 피청구인이 2024년 3월경 공고한 ‘○○시 공유재산(○○국가대표 트레이닝센터) 사용·수익허가 입찰’에 참가하여, 같은 해 4. 15. 낙찰자로 선정된 자이다. 나) 피청구인은 2024. 4. 29. 청구인으로부터 사용료 분할납부 의견서를 접수하고, 같은 해 5. 3. 청구인 공고문에 명시된 전액납부 사항에 따라 분할납부 불가 취지 안내와 함께 납부기한을 같은 해 5. 28.까지로 하는 입찰보증금을 제외한 나머지 금액에 대한 납부고지서를 송부하였다. 다) 피청구인은 2024. 5. 24. 청구인으로부터 사용료 납부(연체요율)에 대한 문의 민원서를 접수 후, 같은 해 5. 31. 청구인에게 ○○국가대표 트레이닝센터 사용·수익허가 사용료 납부기한 내 미납을 이유로 이 사건 처분을 하였다. 2) 이 사건 처분의 적법 여부 청구인은 ○○시 공유재산인 ‘○○국가대표 트레이닝센터’의 사용·수익 허가의 법률적 성질이 행정재산의 위탁관리 용역계약이라는 전제 하에 피청구인이 위탁관리 용역계약을 체결하지도 않고 연간 사용료의 일시납을 명하고 이에 청구인이 응하지 않았다고 하여 이 사건 처분을 한 것은 위법하며, 분할납부가 가능함에도 분할납부를 해 주지 않은 것이 위법·부당하다고 주장한다. 공유재산법 제20조제2항제1호, 같은 법 시행령 제13조제1항 및 제2항에 따르면, 지방자치단체의 장은 행정재산에 대하여 사용허가를 하려면 일반입찰로 하여야 한다. 다만, 허가의 목적ㆍ성질 등을 고려하여 필요하다고 인정되는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우에는 제한경쟁 또는 지명경쟁에 부치거나 수의(隨意)의 방법으로 허가할 수 있고, 일반입찰, 제한경쟁 또는 지명경쟁에 부치는 경우에는 행정안전부장관이 지정ㆍ고시하는 정보처리장치를 이용하여 입찰공고 및 개찰ㆍ낙찰 선언을 하여야 한다. 이 경우 지방자치단체의 장은 필요하다고 인정되면 일간신문 등에 게재하는 방법을 병행할 수 있고, 일반입찰, 제한경쟁 또는 지명경쟁은 사용료 예정가격 이상으로 입찰한 1개 이상의 유효한 입찰이 있는 경우에 최고가격으로 응찰한 자를 낙찰자로 한다. 살피건대, ○○시 공고(2024-000호)에 의하면 행정재산인 ‘○○국가대표 트레이닝센터’를 행정청을 대신하여 위탁·관리해 줄 업체를 선정하는 것이 아니라 행정재산을 그 목적 및 용도에 장애가 되지 아니하는 범위 내에서 유상으로 사적인 사용을 허가하는 것으로서 그 성질이 행정재산의 사용·수익허가임이 명백하고, 청구인 스스로 공유재산의 사용·수익허가 신청서를 제출함으로써 위탁관리 용역계약이 아닌 공유재산의 사용·수익허가 신청임을 명확히 인지할 수 있는바, 이와 달리 위탁관리 용역계약에 해당한다는 전제 하의 청구인의 주장은 모두 이유 없다. 공유재산법 제22조제2항에 의하면 사용료는 전액을 일시에 납부하는 것이 원칙이며, 행정청의 재량으로 대통령령으로 정하는 범위 내에서 분할납부하도록 할 수도 있으나, 이는 어디까지나 행청정의 재량에 속하는 사항으로 청구인의 분할납부 요청을 거부하였다고 하여 이 사건 처분에 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 할 수 없으며, 오히려 이 사건 공고에 일시납임을 명시하였고, 일시납부하지 않으면 무효로 될 수 있음을 충분히 공지하였는바, 이 부분 청구인의 주장도 이유 없다. 3. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다. 【각주】 1) 기록에 의하면, 이 사건 처분일은 2024. 5. 31.임이 확인되므로, 청구취지 기재 ‘2024. 5. 28.’을 ‘2024. 5. 31.’로 직권 보정한다.