공유토지분할신청결정 의무이행청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○○구 ○○동 ○○○번지 토지(대, 49,038㎡)(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 대해 49,038분의 502.8 지분을 소유한 자로, 2017. 3. 9. 피청구인에게 공유자 지분표시 명세서 및 이해관계인 표시명세서를 첨부하여 공유토지분할을 신청하였다. 이에 대해 피청구인은 2017. 4. 7. 청구인에게 「공유토지 분할에 관한 특례법」(이하 ‘공유토지분할법’이라 한다) 제14조 규정에 의거 공유자 총수의 5분의 1 이상 또는 공유자 20명 이상의 동의를 받아 공유토지의 분할을 신청하여야 하는데 동의서 등 같은 법 시행령 제14조 제1항 제1호, 제3호에서 정한 서류를 첨부하여 보완할 것을 요청하였다. 이에 청구인은 2017. 4. 17. 피청구인에게 보완할 사항이 없다는 취지의 의견을 메일로 보냈으나, 피청구인이 위 신청을 처리하지 않자 의무이행을 구하는 행정심판청구를 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 이 사건 토지의 49,038분의 502.8 지분을 소유한 자로서, 위 토지에서 ○○어린이집을 운영하는 원장 겸 대표자이다. 이 사건 건물은 초기에는 유치원 건물로 사용되어 왔기 때문에 일반건축물대장상 주용도는 교육연구시설로 되어 있으나 이 사건 어린이집이 설립된 2002. 7.경부터는 어린이집으로 사용되고 있으며, 세부 용도가 아동관련시설로 변경되었다. 청구인은 등기상 구분소유한 공유자인 까닭에 어린이집 건물이 낙후되었음에도 증개축을 하지 못하였다. 이에 청구인은 공유토지부분을 분할하기 위하여 2017. 3. 9. 공유토지분할법 제14조에 의거하여 피청구인에게 공유토지분할신청을 하였고, 위 신청서를 제출하면서 같은 법 시행령 제14조 제1항에서 요구하는 공유자 지분 표시명세서, 이해관계인 표시명세서를 모두 첨부하였다. 피청구인은 위 신청에 대하여 2017. 4. 7. 보완요청을 하였다. 청구인은 2017. 4.경 위 보완요청에 대해 설명하는 자료를 제출하였다. 그 내용은 ① ‘공유자 동의서 제출요청’ 부분에 대하여는 공유토지분할법 제14조 제1항에 따르면 공유자 총수의 5분의 1 이상의 동의를 받으면 되고 청구인은 위 동의를 요하는 공유자 수에 포함되는 바, 이 사건 토지의 공유자 수는 3명(청구외 주식회사 ○○, 주식회사 ○○, 청구인)이고 청구인은 동의를 하고 있으므로 이미 5분의 1 이상의 동의가 있는 경우에 해당하고, ② ‘미비된 구비서류 제출요청’에 대하여는 위 법 시행령 제14조 제1호 및 제3호에서 정한 ‘공유자 지분 표시명세서’, ‘이해관계인 표시명세서’를 이 사건 신청서에 모두 첨부하여 제출하였다는 설명을 하였다. 피청구인은 청구인이 위와 같이 보정하였음에도 불구하고 현재까지 받아들이거나 거부하는 등의 어떠한 처분도 하지 않고 있다. 피청구인이 처분을 하지 않고 있는 이유를 청구인이 이 사건 토지에 소재한 ‘아파트 구분소유자의 동의서’를 제출하지 않았기 때문이라고 하였다. 2) 피청구인의 부작위는 위법하다. 피청구인은 청구인이 이 사건 토지상에 있는 아파트 구분 소유자의 동의서를 제출하지 않았으므로 이 사건 신청에 대해 처분을 할 수 없다는 답변을 고수하고 있다. 그러나 아파트 구분소유자는 이 사건 토지의 공유자가 아님이 명백하다. 토지의 소유자는 등기부등본을 기초로 판단하는데 이 사건 토지를 소유한 자는 3인(주식회사 ○○, 주식회사 ○○, 청구인)뿐이다(아파트 구분소유자는 대지권을 가진 자들이지 토지의 지분을 소유한 공유자가 아니다) 【보충서면】 3) 피청구인은 토지의 공유자, 집합건물의 구분소유권, 집합건물 구분소유자의 토지사용권 개념을 혼동하고 있다. 공유토지의 공유자는 한 필지의 토지가 그 등기부에 2명 이상의 소유명의로 되어있을 때 그 소유자를 지칭한다. 즉 토지의 소유형태가 공유인 경우 그 소유자를 공유토지의 공유자라고 지칭한다. 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」(이하 ‘집합건물법’이라 한다)에 의하면 집합건물에 관한 구분소유권은 집합건물의 전유부분에 대한 소유권을 의미한다. 즉 구분소유권은 집합건물의 전유부분에 대한 소유권이다. 구분소유자가 전유부분을 소유하기 위해 대지에 대하여 일정한 권리를 갖게 되는데 이를 대지사용권이라고 한다. 즉 대지권은 대지사용권이지 대지소유권이 아니다. 대지사용권이 등기가 될 경우 구분건물소유자는 토지에 관해 일정한 권리를 갖게 되고 그 결과 토지소유자는 그 토지에 관해 사용·수익·처분이 제한되게 된다. 공유자는 민법 제268조에 따라 분할을 청구할 수 있음이 원칙이다. 그런데 대지 위에 집합건물이 있을 때에는 대지의 공유자는 집합건물법 제8조에 따른 제한을 받게 되어 분할을 청구할 수 없게 된다. 한편 집합건물이 있는 공유토지에 대해서 분할을 전면적으로 금지했을 경우에 토지의 이용에 불편이 발생하게 되는데 이를 해소하기 위해 공유토지분할법은 일정한 경우 공유토지를 분할할 수 있게 하고 위 집합건물법 제8조를 공유토지분할법에 따른 토지분할에는 적용하지 않도록 한 것이다. 결국 공유토지분할법의 요건에 해당할 경우 공유토지의 분할 청구를 금지한 집합건물법이 적용되지 않고 공유토지분할법에 의해 분할을 청구할 수 있게 되는 것이다. 건물에 관한 구분소유자는 대지에 대해서는 사용권을 갖고 있을 뿐이고 소유권을 갖지는 않는다. 집합건물법에 의해 구분소유자들이 대지에 대해 사용권을 갖고 이로 인해 토지의 소유자들의 권리가 제한되기는 하지만 대지사용권은 소유권이 아님이 명확하다. 4) 공유자 중 공유토지분할법에 따라 토지분할을 청구할 수 있는 사람은 청구인에 한한다. 공유토지는 현재 점유하고 있는 상태를 기준으로 하는 데 청구인만이 본인의 지분만큼 이 사건 토지를 점유하고 있다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인 주장의 부당성 집합건물법 제2조 제5호에 의하면 건물의 대지란 전유부분이 속하는 1동의 건물이 있는 토지 및 제4조에 따라 건물의 대지로 된 토지를 말한다라고 규정하고 있고, 같은 법 제6호에 의하면 대지사용권이란 구분소유자가 전유부분을 소유하기 위하여 건물의 대지에 대하여 가지는 권리라고 규정하고 있다. 이와 같이 구분소유자에 대하여 토지소유자로서의 모든 권리를 인정하고 있으므로 공유토지분할에 관한 특례법상의 공유자에 해당한다. 이 사건 처분은 청구인의 보완서류 미제출로 인해 발생하였으며 피청구인은 부작위한 것이 아니다. 【보충서면】 2) 대지권 관련 판례를 살펴보면 “대지권은 집합건물법 혹은 부동산등기법에 의하여 창설된 별개의 물권이 아니고 집합건물의 대지에 관하여 구분소유자들이 갖고 있는 소유권, 지상권, 전세권, 임차권 등 권리를 가리키는 것이되, 어떤 토지가 집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률 소정의 대지권 성립 요건을 갖추면 그때부터는 그 권리의 처분을 전유부분과 분리하여 할 수 없도록 하고 이를 등기부에 공시하기 위하여 대지권이라는 별도의 이름으로 부르는 것으로 보아야 한다.”고 판시하고 있다. 즉 대지권등기는 대지소유권의 일부인 대지지분에 대한 일종의 사용권을 부여하는 것으로 대지권등기를 하게 되면 원칙적으로 토지등기부에는 권리변동의 등기를 할 수 없게 되고 건물등기부에 등기하는 것이 토지등기부에까지 효력을 미치게 되며 건물소유권과 대지사용권이 일체로 움직이게 되는 것이다. 또한 “집합건물인 1동의 건물 구분소유자들이 그 건물의 대지를 공유하고 있는 경우 각 구분소유자는 별도의 규약이 존재하는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 대지에 대하여 가지는 공유지분의 비율에 관계없이 그 건물의 대지 전부를 용도에 따라 사용할 수 있는 적법한 권원을 가지는바, 이 때 건물의 대지는 달리 특별한 사정이 없는 한 집합건물이 소재하고 있는 1필의 토지 전부를 포함한다.”고 판시하고 있다. 이 사건 토지는 이미 대지권 등기가 경료되어 집합건물의 구분 소유자들이 각각의 대지소유권의 일부인 대지지분을 가지고 있으므로 공유토지분할법 제14조에 해당하는 공유자로써 청구인의 주장은 이유 없다. 3) 공유토지분할법 제3조에 따라 공유토지분할 대상 토지는 공유자 총수의 3분의 1이상이 그 지상에 건물을 소유하는 방법으로 1년 이상 자기지분에 상당하는 토지부분을 특정하여 점유하고 있는 등기된 토지로서 같은 법 제14조에 의거 공유자 총수의 5분의 1이상 또는 공유자 20명 이상의 동의를 받아 신청할 수 있다고 되어 있으므로 공유자 3인의 동의를 받은 분할 신청은 법적 요건에 미비하다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【공유토지분할에 관한 특례법】 제3조(적용대상) ① 이 법에 따른 분할의 대상이 되는 토지는 공유토지(서로 인접한 여러 필지의 공유토지로서 각 필지의 공유자가 같은 토지를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)로서 공유자 총수의 3분의 1 이상이 그 지상에 건물을 소유하는 방법(제3자로 하여금 건물을 소유하게 하는 경우를 포함한다)으로 1년 이상 자기지분에 상당하는 토지부분을 특정하여 점유하고 있는 토지로 한다. ② 제1항에도 불구하고 「주택법」 제2조 제14호에 따른 복리시설 중 다음 각 호의 시설을 제외한 나머지 시설의 토지에 대하여는 이 법을 적용한다. <신설 2014. 5. 21., 2016. 1. 19.> 1. 근린생활시설 2. 그 밖에 대통령령으로 정하는 시설 ③ 제1항에 따른 점유기간을 계산함에 있어서 점유의 승계가 있는 때에는 승계를 하게 하는 사람이 점유한 기간은 승계를 하는 사람이 점유한 기간으로 본다. <개정 2014. 5. 21.> ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 토지는 이 법에 따른 분할을 할 수 없다. <개정 2014. 5. 21.> 1. 공유물분할의 소 또는 이에 준하는 소송에서 공유물분할 또는 이에 준하는 내용의 판결이 있었거나 이에 관한 소송이 법원에 계속 중인 토지 2. 「민법」 제268조 제1항 단서에 따라 분할하지 아니할 것을 약정한 토지 제6조(다른 법률과의 관계) ①이 법에 따라 공유토지를 분할함에 있어서 다음 각 호의 법률에서 정하고 있는 토지분할제한에 관한 규정은 적용하지 아니한다. <개정 2014. 5. 21.> 3. 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」 제8조 및 제19조 제14조(분할신청 등) ① 공유자는 공유자 총수의 5분의 1 이상 또는 공유자 20명 이상의 동의를 받아 대통령령으로 정하는 바에 따라 지적소관청에 공유토지의 분할을 신청할 수 있다. 이 경우 신청인은 동의를 요하는 공유자 수에 포함된다. 【공유토지분할에 관한 특례법 시행령】 제2조의2(적용제외 대상) 법 제3조 제2항 제2호에서 "대통령령으로 정하는 시설"이란 「주택건설기준 등에 관한 규정」 제2조 제3호에 따른 주민공동시설을 말한다. 제14조(분할신청 등) ① 법 제14조 제1항에 따라 분할신청을 하려는 자는 별지 제6호서식의 분할신청서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 지적소관청에 제출하여야 한다. 1. 공유자 전원의 지분을 표시하는 명세서 2. 건물분재산세의 과세대장 등본, 납부증명서 또는 납부영수증 등 지상에 건물을 소유하는 방법으로 토지를 1년 이상 점유하고 있음을 증명할 수 있는 서류(제3항제2호의 서류로 확인할 수 없는 경우로 한정한다) 3. 이해관계인 및 이해관계 내용을 표시하는 명세서(이해관계인이 있는 경우로 한정한다) 4. 법 제23조 제1항, 제24조 제1항 단서, 제25조 제1항 각 호 외의 부분 단서에 따라 공유자 사이의 합의에 따른 분할을 하려는 경우에는 별지 제7호서식의 경계(청산)에 관한 합의서 ② 제1항제1호에 따른 공유자 전원의 지분을 표시하는 명세서는 별지 제8호서식의 공유자 지분표시 명세서에 따르고, 같은 항 제3호의 이해관계인 및 이해관계 내용을 표시하는 명세서는 별지 제9호서식의 이해관계인 표시 명세서에 따른다. ③ 제1항에 따른 분할신청서를 받은 지적소관청은 「전자정부법」 제36조 제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 다음 각 호의 서류를 확인하여야 한다. 1. 토지 등기사항전부증명서 2. 건물 등기사항전부증명서 또는 건축물대장 【주택건설기준 등에 관한 규정】 제2조(정의) 이 영에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 3. "주민공동시설"이란 해당 공동주택의 거주자가 공동으로 사용하거나 거주자의 생활을 지원하는 시설로서 다음 각 목의 시설을 말한다. 다. 어린이집 【집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "구분소유권"이란 제1조 또는 제1조의2에 규정된 건물부분[제3조 제2항 및 제3항에 따라 공용부분(共用部分)으로 된 것은 제외한다]을 목적으로 하는 소유권을 말한다. 2. "구분소유자"란 구분소유권을 가지는 자를 말한다. 3. "전유부분"(專有部分)이란 구분소유권의 목적인 건물부분을 말한다. 4. "공용부분"이란 전유부분 외의 건물부분, 전유부분에 속하지 아니하는 건물의 부속물 및 제3조 제2항 및 제3항에 따라 공용부분으로 된 부속의 건물을 말한다. 5. "건물의 대지"란 전유부분이 속하는 1동의 건물이 있는 토지 및 제4조에 따라 건물의 대지로 된 토지를 말한다. 6. "대지사용권"이란 구분소유자가 전유부분을 소유하기 위하여 건물의 대지에 대하여 가지는 권리를 말한다. 제8조(대지공유자의 분할청구 금지) 대지 위에 구분소유권의 목적인 건물이 속하는 1동의 건물이 있을 때에는 그 대지의 공유자는 그 건물 사용에 필요한 범위의 대지에 대하여는 분할을 청구하지 못한다. 제15조(공용부분의 변경) ① 공용부분의 변경에 관한 사항은 관리단집회에서 구분소유자의 4분의 3 이상 및 의결권의 4분의 3 이상의 결의로써 결정한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제38조 제1항에 따른 통상의 집회결의로써 결정할 수 있다. 1. 공용부분의 개량을 위한 것으로서 지나치게 많은 비용이 드는 것이 아닐 경우 2. 「관광진흥법」 제3조 제1항 제2호 나목에 따른 휴양 콘도미니엄업의 운영을 위한 휴양 콘도미니엄의 공용부분 변경에 관한 사항인 경우 ② 제1항의 경우에 공용부분의 변경이 다른 구분소유자의 권리에 특별한 영향을 미칠 때에는 그 구분소유자의 승낙을 받아야 한다. 제16조(공용부분의 관리) ① 공용부분의 관리에 관한 사항은 제15조 제1항 본문의 경우를 제외하고는 제38조 제1항에 따른 통상의 집회결의로써 결정한다. 다만, 보존행위는 각 공유자가 할 수 있다. ② 구분소유자의 승낙을 받아 전유부분을 점유하는 자는 제1항 본문에 따른 집회에 참석하여 그 구분소유자의 의결권을 행사할 수 있다. 다만, 구분소유자와 점유자가 달리 정하여 관리단에 통지한 경우에는 그러하지 아니하며, 구분소유자의 권리ㆍ의무에 특별한 영향을 미치는 사항을 결정하기 위한 집회인 경우에는 점유자는 사전에 구분소유자에게 의결권 행사에 대한 동의를 받아야 한다. <신설 2012. 12. 18.> ③ 제1항 및 제2항에 규정된 사항은 규약으로써 달리 정할 수 있다. <개정 2012. 12. 18.> ④ 제1항 본문의 경우에는 제15조 제2항을 준용한다. <개정 2012. 12. 18.> 제17조(공용부분의 부담·수익) 각 공유자는 규약에 달리 정한 바가 없으면 그 지분의 비율에 따라 공용부분의 관리비용과 그 밖의 의무를 부담하며 공용부분에서 생기는 이익을 취득한다. 제19조(공용부분에 관한 규정의 준용) 건물의 대지 또는 공용부분 외의 부속시설(이들에 대한 권리를 포함한다)을 구분소유자가 공유하는 경우에는 그 대지 및 부속시설에 관하여 제15조부터 제17조까지의 규정을 준용한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 등기사항전부증명서(토지, 건물, 집합건물), 일반건축물대장, 분할신청서, 보완 요청 공문, 청구인 메일 송부 의견서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○○구 ○○동 ○○○번지 토지(대, 49,038㎡)의 49,038분의 502.8 지분을 소유한 자이고, 위 토지에서 어린이집을 운영하는 원장 겸 대표자이다. 나) 청구인은 2017. 3. 9. 피청구인에게 이 사건 토지 공유자 3인(주식회사 ○○, 주식회사 ○○, 청구인)의 지분 및 권리면적이 각 기재한 공유자 지분표시 명세서 및 근저당권을 가진 이해관계인을 기재한 이해관계인 표시명세서를 첨부하여 공유토지분할을 신청하였다. 다) 이에 대해 피청구인은 2017. 4. 7. 청구인에게 공유토지분할법 시행령 제14조 제1항에서 정한 공유자 총수의 5분의 1이상 또는 공유자 20명 이상의 동의서 등 구비서류를 보완할 것을 요청하였다. 라) 청구인은 2017. 4. 17. 피청구인에게 이 사건 토지에 대해 청구인이 동의를 하고 있으므로 공유자 총수의 5분의 1 이상의 동의가 있는 경우에 해당하고, 공유자 전원의 지분을 표시하는 서류와 이해관계의 내용을 표시하는 명세서를 첨부서류로 제출하였으며, 공유자는 토지를 소유자이고 대지권은 건물의 소유자가 타인의 토지 위에 건물을 소유하기 위해 건물 대지에 대하여 가지는 권리이므로 소유권이 아니라는 내용의 메일을 보냈다. 마) 이 사건 토지의 등기사항전부증명서에는 2번 지분을 제외한 공유자전부대지권은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○ ○○마을로 2001. 10. 25. 등기되었다라고 기재되어 있고, 이 사건 토지와 동일한 지번인 이 사건 토지 ○○마을아파트 집합건물 등기사항전부증명서에는 대지권의 표시에 소유권대지권으로 대지권비율이 기재되어 있다. 2) 공유토지분할법 제3조제1항, 제2항에 의하면 이 법의 적용대상인 분할의 대상이 되는 토지는 공유토지(서로 인접한 여러 필지의 공유토지로서 각 필지의 공유자가 같은 토지를 포함한다)로서 공유자 총수의 3분의 1 이상이 그 지상에 건물을 소유하는 방법으로 1년 이상 자기지분에 상당하는 토지부분을 특정하여 점유하고 있는 토지로 한다고 규정하면서 「주택법」 제2조제14호에 따른 복리시설 중 “대통령령으로 정하는 시설”을 제외한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제2조의2에서 "대통령령으로 정하는 시설"이란 「주택건설기준 등에 관한 규정」 제2조제3호에 따른 주민공동시설을 말한다고 규정하고 있는데 주택건설기준 등에 관한 규정 제2조제3호에서 "주민공동시설"이란 해당 공동주택의 거주자가 공동으로 사용하거나 거주자의 생활을 지원하는 시설을 말한다고 하면서 그 시설 중 하나로 어린이집을 규정하고 있다. 또한, 공유토지분할법 제14조제1항 및 같은 법 시행령 제14조제1항에 의하면 공유자는 공유자 총수의 5분의 1 이상 또는 공유자 20명 이상의 동의를 받아 지적소관청에 공유토지의 분할을 신청할 수 있고(신청인은 동의를 요하는 공유자 수에 포함), 분할신청을 하려는 자는 공유자 전원의 지분을 표시하는 명세서, 이해관계인 및 이해관계 내용을 표시하는 명세서 등 각 호에서 정한 서류를 첨부하여 지적소관청에 제출하여야 한다고 규정하고 있다. 한편, 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」제2조에서는 “구분소유권”이란 제1조 또는 제1조의2에 규정된 건물부분[제3조 제2항 및 제3항에 따라 공용부분(共用部分)으로 된 것은 제외한다]을 목적으로 하는 소유권을 말하고, “구분소유자”란 구분소유권을 가지는 자를 말하고, “건물의 대지”란 전유부분이 속하는 1동의 건물이 있는 토지 및 제4조에 따라 건물의 대지로 된 토지를 말하고, “대지사용권”이란 구분소유자가 전유부분을 소유하기 위하여 건물의 대지에 대하여 가지는 권리를 말한다고 각 정의하고 있다. 3) 살피건대, 집합건물의 구분소유자는 대지사용권의 형태로 건물의 대지에 대하여 권리를 가지며, 그 대지사용권의 종류는 소유권, 점유권, 지상권 등 다양한 형태가 있을 수 있는데, 만약 집합건물의 구분소유자가 대지권으로 소유권대지권을 가지고 있다면 이는 건물의 대지에 대하여 대지권의 비율로 소유권을 가지고 있는 것이다. 따라서 집합건물의 대지에 대하여 소유권대지권을 가지고 있는 구분소유자는 공유토지분할법 제14조제1항의 공유자에 해당한다고 할 것이다. 그러므로 이에 반하는 청구인의 주장은 이유 없다. 나아가 직권으로 보건대, 공유토지분할법 제3조제2항은 같은 법의 적용을 배제하는 시설로 「주택법」 제2조제14호에 따른 복리시설 중 근린생활시설과 대통령령으로 정하는 시설을 규정하고 있고, 그에 따라 공유토지분할법 시행령 제2조의2에서 법 제3조제2항제2호에서 "대통령령으로 정하는 시설"이란 「주택건설기준 등에 관한 규정」 제2조제3호에 따른 주민공동시설을 말한다고 규정하고 있는데, 주택건설기준 등에 관한 규정 제2조제3호에서 "주민공동시설"이란 해당 공동주택의 거주자가 공동으로 사용하거나 거주자의 생활을 지원하는 시설을 말한다고 하면서 그 시설 중 하나로 어린이집을 규정하고 있다. 이러한 규정에 비추어 보면, 지상에 어린이집이 있는 이 사건 토지는 공유토지분할에 관한 특례법의 적용대상 토지가 아니라고 할 것이다. 그러므로 이 점에 있어서도 공유토지분할에 관한 특례법에 따라 이 사건 토지의 공유물 분할 신청을 할 수 있다는 청구인의 주장은 이유 없다. 4. 결 론 그렇다면 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.