공유토지 소유권분할등기 의무이행청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○동 ○○-○(답, 408.82㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)을 피청구인과 공유하는 지분(5분의 1) 소유자인데, 청구인은 2017. 1. 18. 이 사건 토지의 청구인 지분 분할을 건의하는 민원을 제기하였으나, 피청구인이 같은 해 1. 20. 이 사건 토지는 행정재산으로서 토지 분할 불가 취지의 답변을 하자, 청구인은 2019. 12. 4. 국민신문고에 토지분할을 요구하는 민원을 제기하였으나, 피청구인은 2020. 1. 6. 청구인의 민원에 대하여 「공유재산 및 물품 관리법 시행령」 제44조에 의거 청구인이 요구하는 소유권정리가 불가하다는 회신을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 사건 개요 당초에 ○○시 ○○동 ○○-○(답, 511㎡) 토지는 하나의 필지로서 청구인과 피청구인의 공유토지로서 공유지분으로 등기되어 있었다. 가) ○○시 ○○동 ○○-○(답, 511㎡)는 2014. 3. 26.까지는 청구인 5분의 1과 피청구인 5분의 4 지분으로 공유지분 등기로 되어 있었으나, 피청구인의 지적재조사로 분할되었다. 나) 2014년 4월 이후 ○○동 ○○-○(답, 408.8㎡), 같은 동 ○○-○(답, 102.2㎡)로 분할되어 각각 청구인 5분의 1, 피청구인 5분의 4 지분으로 바뀌었다. 현실적 이용사항은 ○○-○은 도로로, ○○-○는 농지로 이용되고 있다. 다) 분할하면서 피청구인은 취득한 511㎡의 5분의 4 면적으로 도로구역에 포함되는 ○○-○(408.8㎡)를 피청구인으로 하고, 511㎡의 5분의 1 면적으로 ○○-○(102.2㎡)는 청구인 소유로 분할등기하기로 하였으나, 현재까지 의무를 이행하지 않고 있어 청구인은 진정·청원을 하여 2020. 1. 6.자로 불가처분을 받았다. 2) 이 사건 처분의 경위 <현황설명> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024111"></img> 분할 전 피청구인과 개인의 공유토지인 ○○동 ○○-○번지는 1999년 8월 대학촌 주변 정비를 위한 공익목적으로 도로개설공사가 시행된 토지 중 한 필지이다. 이 사건 토지는 1999. 8. 2. “「도로법」 제25조”규정에 따라 도로구역으로 결정·고시되었다. 1999년도 도로개설 당시 해당 필지는 도로의 차도와 보도 이외에 경사면까지 포함된 토지였다. 도로개설 이후 수년이 지나 도로 인접 농지의 성토를 피청구인이 허가했고, 이로 인하여 오래전부터 개인이 농지로 이용하였다. 2014. 3. 26. 지적재조사사업을 추진할 때 토지분할 등기를 조건으로 지적재조사사업에 동의한 후 피청구인이 지적도와 토지대장을 분할했다. 그러나 실제적 목적인 ‘토지분할 후 변경등기’는 이루어지지 않은 채로 현재까지 방치했고, 지금의 피청구인 입장은 「공유재산 및 물품 관리법」(이하 ‘공유재산법’이라 한다) 제39조에 의거 2017년 이후 현재까지 소유권을 분할등기할 수 없다고 한다. 분할등기를 못하는 피청구인의 이유는 지적공부는 1필지를 2필지로 분할했지만, 지적공부 분할 당시와 현재는 공시지가가 서로 다르므로 소유권을 분할하는 등기를 할 수 없다고 한다. 이런 피청구인의 주장은 어이가 없다. 분할 전 토지는 한 필지여서 지가가 같았으며, 분할 후에는 필지가 달라 지가가 다르게 산정된 것이다. 지적분할을 피청구인이 실시하고, 지적공부가 변경되어 안 된다고 하니 이해할 수 없다. 피청구인이 사용하려면 수용을 하든지 아니면 토지를 분할등기하여 서로 권리행사를 할 수 있게 하여야 함에도 계속하여 이해할 수 없는 답변만 하고 있다. 3) 불가처분의 위법성 및 부당성 가) 청구인은 이 사건 토지의 소유권 분할등기 이행 중 멈춘 사항의 의무이행을 청구하였다. 나) 피청구인은 2014. 3. 26. 지적재조사사업을 추진할 때 공유토지 소유권을 분할등기한다는 조건으로 사업에 동의했고 지적분할했으나, 지금은(2020. 1. 6.) 공유재산법 시행령 제44조제2항에 근거하여 소유권정리가 불가하며, 「○○시 공유재산 관리 조례」 제64조에 따라 토지가액의 비율과 같도록 필지를 나누어야 한다는 근거로 소유권분할등기는 불가하다고 통지하였다. 다) 피청구인 주장은 다음과 같은 이유로 위법하다 (1) 이 사건 토지는 1999. 8. 2.(월) ○○도 도보 제2860호 ○○시 고시 제1999-52호 도로구역결정(대학촌주변정비사업)에 따라 도로개설에 편입된 토지이다. 따라서 당연히 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 ‘토지보상법’이라 한다)이 적용된 토지이다. 공유재산법 제39조 교환규정은 토지보상법이 적용되는 경우는 제외하도록 되어있다. 그럼에도 불구하고 피청구인은 공유재산법 시행령 제44조 교환규정을 적용하여 해당 토지를 교환이라는 억지주장을 하며 직무를 해태하고 있다. (2) 또한 토지분할 등기신청을 위해 지적을 분할하고 곧바로 소유권분할 등기신청을 하지 않고 방치하다가 분할된 토지의 가격이 서로 다르다는 이유로 지적분할 이전상태 및 소유권분할등기 두 가지 모두 직무를 회피하고 있다. 이것은 토지보상법 제67조 규정에 의거 공익사업으로 인하여 토지 등의 가격이 변동되었을 때에는 이를 고려하지 아니한다는 규정을 위반한 것이다. 4) 청구의 당위성 가) 신뢰보호의 원칙 위반 「행정절차법」 제4조(신의성실 및 신뢰보호)제1항은 행정청은 직무를 수행할 때 신의(信義)에 따라 성실히 하여야 한다라고 되어 있다. 피청구인은 2014년 지적재조사로 지분대로 분할하여 각자 필요한 부분을 등기하기로 하고 청구인을 기만하였다. 나) 헌법에 모든 국민의 재산권은 보장받게 되어 있다(헌법 제23조제1항) 헌법에 ‘모든 국민의 재산권은 보장된다.’(제23조제1항), ‘공공필요에 의한 재산권의 수용사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로서 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다.’(제3항)라고 되어 있다. 【보충서면 1】 5) 소유권 분할등기 불가라는 피청구인 주장에 관하여 피청구인은 이 사건 토지가 공유재산법 제5조에 의거한 행정재산으로 같은 법 제39조의 교환규정은 일반재산을 대상으로 하고 있으므로 해당 토지는 적용할 수 없고, 따라서 청구인 소유 토지의 지분을 미불용지로 검토하여 피청구인이 수용하는 것이 적절한 방안이며 소유권 분할등기는 불가하다고 주장한다. 그러나 이 사건은 토지보상법을 적용해야 한다. 피청구인은 1999년 도로개설을 하면서 토지보상법 제4조(공익사업)에 의한 추진과 같은 법 제14조(토지조서 및 물건조서작성) 규정에 따라 공익사업의 수행을 위해 토지소유자 및 관계인의 서명날인을 받아야 함에도 하지 않았으며, 뿐만 아니라 같은 법 제16조(협의)에 따라 토지 등의 보상에 관하여 토지소유자와 성실하게 협의하여야 하였으나 하지 않았다. 또한 사전보상 또는 토지수용재결처분을 하지 않고 지금까지 방치한 것이다. 또한 동일구역 내 인근 토지(예 : ○○동 90 등)에 대하여 경사면부분을 매입하지 않고 피청구인이 협의한 바 있으므로 피청구인의 주장은 “새로운 ○○ 공정한 세상”을 위한 형평성에 있어서도 맞지 않으며 현실적으로 도로이용계획 없이 청구인이 사용하는 농지를 피청구인이 토지보상법으로 수용하는 것은 같은 법 제4조 규정에 맞지 않다. 6) 지적 재조사 공부정리 요구 등 구두에 의한 것으로 확인 불가 피청구인은 피청구인 소속 지적재조사 사업부서에서 청구인에게 지적공부를 정리하는 것과 소유권 분할 정리는 다르므로 공유재산 관리부서에 신청하라고 안내하였으나, 청구인이 곧바로 공유재산 부서에 용도폐지신청서 혹은 소유권 변경등기 신청서를 제출하지 않은 것으로 확인되고, 또한 이러한 청구인과 피청구인의 주장은 구두에 의한 것으로서 입증자료가 없다고 주장한다. 그러나 피청구인은 2014. 3. 26. 지적재조사 사업을 추진할 때 공유토지 소유권을 분할등기한다는 조건으로 사업에 동의했고 지적분할 하였으나, 2020. 1. 6. 공유재산법 시행령 제44조(교환)제2항에 근거하여 소유권 정리가 불가하며, 「○○시 공유재산 관리 조례」 제64조에 따라 토지가액 비율과 같도록 필지를 나누어야 한다는 근거로 소유권분할 등기는 불가하다고 통지하였다. 피청구인이 지적을 분할하고 청구인이 곧바로 소유권분할 등기신청을 하지 않았다는 피청구인의 주장은 억지이다. 2014년 지적재조사 사업 당시에 지분별로 지적을 분할한 것은 소유권분할등기를 위한 것이지 그 이외 아무 의미가 없으며, 실무자 창구별로 신청서를 제출하라는 어떤 안내도 받지 못하였으며, 공유재산 소유권을 현실에 맞게 분할등기한다고 안내받았다. 2014년 지적재조사 사업 당시 청구인과 피청구인은 각각의 지분대로 지적 및 소유권분할등기를 할 것을 협의하여 지분별로 지적을 정확히 분할하였다. 이것은 피청구인이 공유재산에 대하여 소유권 분할등기를 이행하겠다는 의사의 표현이며, 「지적재조사에 관한 특별법」 제14조, 제16조 규정으로 새로이 정한 지적경계는 계획된 도로구역에 전혀 지장 없음을 입증하는 것이다. 그러나 지금까지 지적선 분할 이후 공유토지 소유권 분할등기 의무를 이행하지 않은 것이다. 7) 민원 답변의 적법성 및 타당성과 관련하여 피청구인은 공유재산법 제19조(처분 등의 제한), 같은 법 제39조(교환), 같은 법 시행령 제11조(처분 등의 제한), 제11조의2(교환하는 행정재산의 종류·가격 등), 제44조(교환)의 규정을 들어 개별공시지가가 117,000원인 ○○동 ○○-○의 청구인 지분과 442,000원인 ○○동 ○○-○의 피청구인 지분을 교환하는 것은 불가하다고 주장한다. 피청구인은 공유재산법 제19조를 적용하여 대부, 매각, 교환, 양여, 신탁 등이 불가능하다고 주장하고 있으나, 이는 피청구인이 이 사건 처분경위에서 ○○동 ○○-○ 답 511㎡로 1필지였던 것을 잊은 것으로서 교환의 대상이 아니고, 이 사건의 본질은 공유하던 1필지를 각자 이용하는 현실에 맞게 소유권을 분할등기하자는 것이지 대부, 매각, 교환, 양여, 신탁을 주장하는 것이 아니다. 2014년 지적재조사사업 당시 지분별 지적분할과 소유권분할 등기 약속과 이전 1필지였던 사실을 부정하는 것으로 검토할 필요가 없다. 또한, 2017년 1차 민원답변에서 공유재산법 시행령 제44조 규정을 적용하여 불가처분했고, 도로개설에 의한 미지급용인지 불확실하다고 답변하여 청구인은 공유재산법 시행령 제44조 규정이 이 사건 토지에 맞지 않는 점과 도로개설에 의한 미지급용지임을 청구인이 확인했다. 2019년 2차로 피청구인에게 이런 두 가지 사실을 알리고 공유토지 소유권 분할 등기 이행을 재차 촉구했던 것이다. 한편, 피청구인이 민원답변이 적법하고 타당하다고 계속 주장하는 것은 ‘헌법 제23조 모든 국민의 재산권은 보장된다’라는 규정을 무시하고 사유재산을 법률에 의한 정당한 보상 없이 공공재산으로 간주하고 처분하겠다는 것으로서 대단히 위험하고 위법한 생각이라고 판단된다. 8) 이 사건 심판청구의 적법성 여부와 관련하여 피청구인은 청구인의 2020. 1. 6. 민원에 대한 국민신문고상의 답변은 민원에 대한 회신이고, 「행정심판법」에 의한 “처분”이란 원칙적으로 행정청의 공법상 행위로서 특정 사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상 효과를 발생하게 하는 등의 일반 국민의 권리의무에 직접 영향을 미치는 행위를 가리키는 것이라는 대법원 판례를 예로 들면서 국민신문고의 민원은 행정심판의 대상이 되지 않는다고 주장한다. 그러나 청구인은 단순히 2020. 1. 6. 피청구인의 민원답변에 대하여 취소심판을 제기한 것은 아니며, 피청구인이 지적재조사를 실시하고 지적을 분할하는 의무를 이행하여야 함에도 현재까지 의무를 이행하지 않아 공유토지 소유권 분할등기 의무이행심판을 청구한 것이다. 또한 국민신문고의 답변은 국민권익위원회 답변이 아니고 피청구인의 부정확한 법률지식에 의한 답변이었다. 「지적재조사에 관한 특별법」 제8조(지적재조사지구 지정고시)에 따라 지적재조사지구로 지정되었으며 같은 법 제12조(경계복원측량 및 지적공부정리의 정지), 제14조(경계설정의 기준), 제16조(경계의 결정) 및 제24조에 따라 새로운 지적공부를 작성했다. 그렇다면 피청구인은 청구인과 협의한 바와 같이 같은 법 제25조(등기촉탁)에 따라 소유권 분할등기촉탁을 했어야 하지만 피청구인은 의무를 이행하지 않았다. 1999년부터 현재까지 21년간 피청구인과 청구인은 1필지 도로부지와 농지로 각각 공유하고 있으나, 청구인의 요구에도 불구하고 아무 조치도 하지 않았을 뿐만 아니라, 토지보상법 시행규칙 제25조 규정에 의한 미지급용지로 관리하지 않고 방치하고 있었다. 2차례 민원을 제기할 때도 문제를 해결하기 보다는 업무회피로 일관하였으며, 소유권이 청구인에게 있는 토지 지분소유권까지 공유재산법에 의한 행정재산으로 분류하고 재산권행사를 할 수 없도록 하였다. 이것은 국민의 재산권 보장을 선언한 헌법 제23조를 무시하는 처사이다. 해당 도로부지 옆 대부분 농지(답)에 대하여 피청구인은 2007년 성토를 허가하였다. 그러므로 도로의 경사면이 없어지면서 경사면 일부가 농지로 지금까지 활용되고 있으므로 도로구역을 변경하여 토지보상법 제24조에 따라 사업을 변경하여야 했으나 지금까지 방치하고 있다. 이 사건은 토지보상법에 따라 협의하고 결정하여야 하지만, 피청구인은 이 사건과 관련 없는 공유재산법을 적용하여 문제를 어렵게 만들고 있다. 9) 이 사건 토지에 대한 피청구인의 수용 등에 관하여 피청구인은 청구인의 재산권을 보장하기 위하여 청구인 소유 행정재산의 지분이 미불용지에 해당하는지 검토 후 미불용지에 해당할 경우 예산을 고려하여 보상하거나 청구인의 지분을 수용하는 것이 적정·적법한 방안이므로, 이 사건 심판청구는 기각 또는 각하되어야 한다고 주장한다. 피청구인의 주장을 보면 공유재산 소유권 분할등기를 위해 각각의 지분대로 정확히 분할했으면서 피청구인은 그건 모르겠다고 계속 주장하는 것과 같다. 또한 청구인이 지속적으로 소유권 분할등기만을 요구했다는 주장은 사실과 다르다. 피청구인은 그간 문제를 해결하려는 노력을 전혀 하지 않았고, 2017년 이전에는 구두와 문서로 보상 또는 ‘소유권 분할등기와 보상’ 2가지를 주장했으나, 공유재산법 규정으로 불가하다고 했으며, 미불용지로 확인되지 않는다고 하면서 방치하였다. 이에 청구인이 답답하여 토지보상법 등을 검토한 결과 소유권 분할등기가 가장 합법적이고 합리적이라 판단했고, 청구인이 원했던 방법이기에 주장하게 된 것이다. 그리고 부작위로 인한 공유토지 소유권분할 청구소송은 수없이 많은 사례가 있다. 행정소송을 위법성만을 심사하나 행정심판은 부당성까지 심사대상에 포함하고 합목적성도 판단 척도가 되기 때문에 판단할 수 있는 범위가 넓은 것으로 알고 있다. 그런데도 피청구인은 각하 또는 기각을 주장하고 있는바, 이는 담당공무원이 해당 부서에 근무하는 동안 업무를 일단 회피하고 보자는 것으로 밖에 이해되지 않는다. 10) 결론 가) 이 사건 토지는 토지보상법 시행규칙 제25조제1항에 의한 미지급용지이다. 그리고 그동안 문서로 두 차례 문제 해결을 요청하는 민원을 제기하였다. 첫 번째는 빠른 해결을 위해 ‘소유권분할 또는 보상’ 두 가지 중 하나를 원했으나 피청구인은 거부하고 방치하였다. 두 번째는 청구인이 관계법규를 검토한 후 소유권분할을 건의했으나 피청구인은 이 또한 거부하였다. 그리고 지금은 예산에 여유가 있으면 보상하겠다는 것과 소유권 분할등기는 불가하다는 입장인데, 현재 도로로 사용되지 않고 있고, 앞으로도 도로에 필요 없는 토지를 수용하겠다는 주장인데, 이는 토지보상법 제4조 공익사업에 포함되지 않으며, 같은 법 제71조 사용하는 토지의 보상 등에도 포함되지 않으므로 토지보상법으로 매수하는 것은 불가하다. 상황이 이러하고, 청구인이 토지 소유권 분할등기를 원함에도 불구하고 피청구인이 불가하다고 하는 것은 도로와 농지의 가격차이로 향후 감사 등에 지적될 것을 우려하는 것으로 판단되지만, 이것은 토지보상법 제67조 보상액 가격시점이 도로편입 이전으로 평가해야 하므로 분할 전·후의 토지가격이 똑같기 때문에 아무런 문제가 없다. 실질적으로 2007년부터 지금까지 청구인이 사용하고 점유하는 토지를 각각의 이용현황에 맞도록 지분별 소유권을 분할등기하자는 요구이다. 피청구인이 전혀 사용할 이유가 없으며 청구인이 이용하는 농지를 토지보상법으로 보상한다는 것은 억지 주장이다. 나) 공유재산 소유권 분할등기 이행을 청구한 토지는 현재 그리고 장래에도 도로의 계획이 없는 토지이다. 이 사건 심판청구의 본질적 목적은 청구인과 피청구인 각자가 사용하는 부분으로 공유지분을 분할등기하여 관리하고 재산권을 행사하자는 것이며, 피청구인이 공유재산으로 관리하기 위해서도 반드시 필요한 절차이다. 토지보상법 제91조(환매권)는 토지보상법에 의거 취득한 토지 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우 환매가 가능하도록 폭넓은 유사규정이 있다. 토지보상법 제4조(공익사업)에 따라 도로에 필요로 하지 않는 토지는 매수할 수 없다고 명시되어 있으므로 피청구인은 공유토지 소유권 분할등기 의무를 즉시 이행해야 한다. 위에서 살펴본 바와 같이, 피청구인은 그 어떤 이유에서도 청구인의 청구를 거부할 이유가 없다고 할 것이다. 오랫동안 피청구인측에 사건 해결을 위하여 건의·진정을 하였지만 해결이 안 되어 이 사건 심판청구에 이른바, 청구를 인용하여 주기 바란다. 【보충서면 2】 11) 소유권 분할등기 불가에 대한 청구인의 보충 답변 피청구인은 2014년 지적재조사사업 당시 ○○동 ○○-○(답, 511㎡)를 소유권 분할등기를 해주기로 약속하고 지적재조사사업 동의를 받았다. 그리고 지분면적에 맞도록 “○○동 ○○-○(답, 408.8㎡)은 도로”로 이용되는 부분으로 “○○동 ○○-○(답, 102.2㎡)는 농지”로 이용되는 부분으로 지적을 분할하였다. 2014년 이후 개별공시지가를 ○○동 ○○-○(답, 102㎡)는 농지로 인정하여 382% 인상하여 공시하고, ○○동 ○○-○(답, 408.8㎡)은 도로이용상황에 따라 2014년 개별공시지가와 같은 수준으로 공시하여 피청구인이 실제 농지와 도로를 구분하였고 그 사실을 인정한 것이다. 또한 앞으로 도로확장계획이 없고, 도로의 경사면이 없으므로 도로에 필요 없는 용지부분은 토지보상법 제4조(공익사업)에 도로에 필요로 하지 않는 토지는 매수할 수 없다고 명시되어 있으므로 공유토지소유권 분할등기 의무를 즉시 이행해야 한다. 12) 피청구인은 청구인의 청구를 거부할 이유가 없다고 할 것이므로, 청구인의 주장은 인용되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 처분의 경위 피청구인은 1999. 7. 23. 5인의 공유토지인 ○○동 ○○-○ 1,015㎡ 중 544㎡를 편입면적으로 하여 도로구역결정 고시를 한 이후, 1999. 11. 19. 위 토지는 같은 동 ○○-○ 답 511㎡(이하 ‘이 사건 분할 전 토지’라 한다)로 분할등기되었고 2001년경 유○홍의 5분의 1 공유지분(이하 ‘잔여지분’이라 한다)을 제외한 나머지에 관하여 공공용지 협의취득에 의한 등기를 완료하였다. 한편, 2002년경 잔여지분은 상속을 원인으로 등기가 마쳐진 후, 2003년경 매매를 원인으로 청구인 명의로 등기가 마쳐졌다. 이후, 피청구인은 2014년 지적재조사사업을 통하여 2014년 9월경 이 사건 분할 전 토지를 같은 동 ○○-○ (답, 408.8㎡)과 ○○-○(답, 102.2㎡) 2필지(이하 ‘이 사건 분할 토지’라 한다)로 분할하여 청구인과 피청구인 각 공유지분으로 등기를 마쳤다. 2017. 1. 18. 청구인은 이 사건 분할 토지의 공유지분을 정리해달라는 취지의 분할 청구 건의서를 제출 하였는바, 피청구인 담당부서 검토결과 공유재산법 시행령 제44조제2항이 정한 교환 제한조건에 따라 민원인의 토지소유권 정리는 불가하고, 과거 보상 내역 검토 후 미불용지로 판명될 시 향후 예산을 확보하여 보상할 예정이라고 회신하였다. 하지만 청구인은 2019년 6월경, 2019년 12월경 지속적으로 이 사건 토지에 관하여 분할 등기를 요청하고 있으며, 2020. 1. 6. 피청구인은 청구인의 국민신문고를 통한 분할등기 민원에 대하여 “공유재산법에 의거 소유권 지분 분할등기는 불가하다”는 답변을 하였다. 2) 청구인의 주장에 대한 답변 가) 이 사건 토지가 공유재산법 제39조제1항에 의거하여 교환규정에서 예외라는 청구인의 주장에 대하여 청구인은 이 사건 토지가 도로개설에 편입된 토지로 토지보상법이 적용되며 공유재산법 제39조제1항에 의거 교환규정에서 제외하여 분할등기를 해야 한다는 주장을 하고 있으나, 이는 아래의 이유로 불가한 주장이다. (1) 이 사건 토지는 공유재산법 제5조에 의거한 행정재산이다. 이 사건 토지는 청구인의 주장대로 1999. 8. 2.(월) ○○도 도보 제2860호(도로편입조서가 기재된 ○○도보), ○○시 고시 1999-52호 도로구역결정(○○대학주변정비사업), 도로개설에 편입된 토지로 공유재산법 제5조에 의거한 행정재산이다. 청구인이 주장하는 공유재산법 제39조 교환규정은 일반재산을 대상으로 하고 있으므로 이 사건 각 토지에는 적용할 수 없다. 행정재산인 이 사건 각 토지는 공유재산법 제19조를 적용해야 하며 공유재산법 제19조제1항에 의거 이 사건 각 토지는 대부·매각·교환·양여·신탁 등이 불가능하다. 또한 ○○대학주변정비사업에 포함된 토지는 ○○시 공고 제1999-200(○○대학주변정비사업 보상계획 공고)의 고시에 의거 이 사건 각 토지의 지분 5분의 4는 이미 보상이 완료되었으며 현재 청구인이 소유 중인 지분은 아직 보상되지 않은 나머지 5분의 1로 추정된다. 따라서 청구인의 재산권을 보장하기 위해서는 청구인이 소유한 이 사건 각 토지의 지분을 미불용지로 검토하여 피청구인이 수용하는 것이 적절한 방안이며 소유권 분할등기는 불가하다 판단된다. (2) 공유재산법 제39조제1항의 규정은 제2항에 따라 대통령령으로 제한될 수 있다. 청구인은 공유재산법 제39조제1항에서 토지보상법이 적용되는 경우에는 제외한다는 부분을 인용하여 소유권 분할등기가 가능하다고 주장하고 있다. 하지만 같은 법 제39조제2항에서는 제1항에 따른 교환 시에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 제한할 수 있다고 명시되어 있으며 대통령령 제29939호 공유재산법 시행령 제44조제2항에서는 국유재산 혹은 타 지방자치단체의 공유재산과 교환하는 경우를 제외하고는 한쪽의 가격이 다른 쪽 가격의 4분의 3미만일 때는 교환을 해서는 아니 된다고 규정하고 있다. (1)에서 설명한 바와 같이 이 사건 각 토지가 행정재산이지만 향후 행정목적으로 쓰임이 다하여 용도폐지 되어 일반재산으로 전환된다 하더라도 위의 규정에 따라 소유 지분대로의 분할등기는 불가능할 것으로 보인다. 나) 피청구인이 지적을 분할하고 곧바로 소유권분할 등기신청을 하지 않았다는 청구인의 주장에 대하여 청구인은 피청구인이 지적재조사사업을 추진할 때 공유토지 소유권을 분할등기한다는 조건으로 사업에 동의하였는데 피청구인이 곧바로 소유권 분할 등기신청을 하지 않고 지체하여 현 상황을 만들었다고 주장하고 있다. 하지만 당시 피청구인 지적재조사사업부서에서는 청구인에게 지적공부를 정리하는 것과 소유권을 분할정리는 다르므로 공유재산 관리부서에 신청하라고 안내하였으나, 청구인이 곧바로 공유재산 부서에 용도폐지 신청서 혹은 소유권 변경등기 신청서를 제출하지 않은 것으로 확인되고 있다. 또한, 이러한 청구인의 주장과 피청구인의 주장은 구두에 의한 것으로 입증자료는 확인되지 않는다. 3) 청구의 원인이 된 민원 답변의 적법성 관계법령에 의거 피청구인은 관리 중인 행정재산에 대하여 처분 등을 제한할 수 있다. 공유재산법 제19조제1항에서는 처분 제한에서 제외되는 경우를 각 호를 통하여 열거하고 있지만 청구인의 요청은 공유재산법 제19조제1항 어느 호에도 포함되지 않는 것으로 판단된다. 또한 공유재산법 시행령 제11조의2제2항에서는 행정재산을 교환할 때 한쪽의 가격이 다른 쪽 가격의 4분의 3 미만일 때에는 교환을 하여서는 아니 된다고 규정하고 있다. 이에 따라 피청구인은 개별공시지가가 117,500원인 ○○동 ○○-○의 청구인 지분과 개별공시지가가 442,700원인 ○○동 ○○-○의 피청구인 지분을 교환하자는 청구인의 민원에 대해 공유재산법에 의거 불가하다는 답변을 하는 것이 타당하다 판단된다. 4) 청구인 청구의 부적법성 「행정심판법」 제2조제1호 및 제3조제1항의 규정에 의하면 ‘처분이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하고, 행정심판의 대상은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다’고 규정하고 있다. 또한, 행정처분이라 함은 원칙적으로 행정청의 공법상 행위로서 특정 사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상 효과를 발생하게 하는 등으로 일반 국민의 권리의무에 직접 영향을 미치는 행위를 가리키는 것(대법원 2002. 7. 26.선고 2001두3532판결 등 참조)이다. 그러나 이 사건 심판청구의 원인이 된 2020. 1. 6. 국민신문고 민원 답변(이하 ‘이 사건 민원답변’이라 한다)은 그 자체로서 권리를 부여 또는 제한하거나 의무를 부담시키는 것이 아니어서 행정처분이 아니고 따라서 행정심판 청구의 대상이 되지 않는다. 이에 대해 판례는 “행정청의 행위가 취소소송의 대상이 되기 위해서는 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 국민의 구체적 권리의무에 직접적인 변동을 초래하는 행위, 즉 행정처분에 해당하여야 하는바, 행정청의 통지행위가 법률에 의한 통지로서 일정한 효과가 부가되는 경우에는 행정처분으로서의 성질을 가지나, 법적 효과가 발생하지 않는 단순한 사실 또는 관념의 통지나 법령의 해석 질의에 대한 답변, 진정사건이나 청원사건에 대한 처리결과 통보 등은 그 자체로서 권리를 부여 또는 제한하거나 의무를 부담시키는 것이 아니어서 행정처분이 아니고 따라서 취소소송의 대상이 되지 않는다.(서울고등법원 2003. 7. 11. 선고 2002누 15657판결)”고 판시하고 있다. 5) 결론 위에서 살펴본 바와 같이 ○○동 ○○-○과 ○○동 ○○-○는 행정재산으로 공유재산법에 의해 처분이 불가능한 재산이다. 따라서 청구인이 요구한 소유권 분할등기는 불가하며, 청구인의 재산권을 보장하기 위해서는 피청구인이 청구인이 보유한 행정재산의 지분을 미불용지에 해당하는지 검토하여 미불용지일 경우 예산을 고려하여 보상하거나 청구인의 지분을 수용하는 것이 적정·적법한 방안이라 판단된다. 하지만 이러한 방안에도 불구하고 지속적으로 소유권 분할등기만 요구하는 청구인의 행정심판 청구는 기각됨이 타당하며 청구의 원인이 되는 민원답변이 행정처분이 아닌 질의에 대한 답변이기에 심판청구요건을 갖추지 못하여 각하되어야 할 것이다. 【보충서면】 6) 청구인 주장에 대한 답변 가) 토지보상에 관하여 성실히 협의하지 않았다는 주장에 대하여 청구인은 피청구인이 ‘○○대학 주변 정비사업’으로 도로를 개설하면서 편입되는 토지에 관하여 제대로 보상을 하지 않았다고 주장한다. 하지만 피청구인은 1999. 8. 26. ‘○○대학 주변 정비사업’에 편입되는 토지에 관하여 보상심의위원회를 개최하였고 같은 해 11. 4. ○○대학 주변 정비사업에 편입되는 토지 및 지장물에 관하여 보상계획을 공고하였다. 청구인과 피청구인이 공유하고 있는 토지 ○○동 ○○-○, ○○동 ○○-○는 피청구인이 2001년 공공용지 협의취득을 통하여 지분의 5분의 4를 보상 후 취득하였으며 청구인의 지분은 지분의 전 소유자가 상속 등의 문제로 피청구인과의 협의가 불가능하여 협의를 진행하지 못하다가 2003년 청구인에게 매각한 것으로 파악되고 있다. 따라서 토지 등의 보상에 관하여 토지소유자와 성실히 협의하지 않았다는 청구인의 주장은 사실이 아니며, 전 소유자의 상속 등의 문제로 피청구인이 보상하지 못한 청구인의 지분은 토지보상법 시행규칙 제25조에 따라 미지급용지로 보아 피청구인이 수용하는 것이 적절한 방법이라 판단된다. 나) 지적재조사 사업 당시 공유토지 소유권을 현실에 맞게 분할등기한다고 안내받았다는 청구인의 주장에 대하여 청구인은 지적재조사사업 당시 소유권을 현실에 맞게 분할등기 한다고 안내받았다 주장하고 있다. 이는 피청구인이 답변서를 통해 주장한 ‘소유권에 관한 문제는 공유재산 관리부서에서 신청하라고 안내했다’는 주장과는 다른 주장으로 현재 청구인과 피청구인의 주장 모두 입증할 자료가 없는 상황이다. 그러나, 청구인과 피청구인이 공유하고 있는 토지는 청구인이 매입하기 이전부터‘○○대학 주변 정비사업’에 편입토지로 고시된 행정재산이었으며 위에서 주장한 것처럼 청구인의 지분은 지분의 전 소유자가 상속 등에 관한 문제로 피청구인과 보상협의를 하지 못한 미지급용지이다. 공유재산법 제19조에서는 행정재산에 사권을 설정하지 못한다고 명시되어 있으며, 행정재산에 사권을 설정하기 위해서는 담당부서에 용도폐지를 신청하여 ‘공유재산 심의회’를 거쳐 용도폐지 결정이라는 적법한 행정결정을 받아야 한다. 청구인은 소유권을 정리하기 위하여 이러한 적법한 행정절차를 거치지도 않았고 당시 용도폐지 절차는 지적재조사사업부서가 아닌 공유재산 관리부서에서 진행되었는데도 지적재조사 사업부서에서 소유권 정리를 약속했다고 주장하고 있다. 지적재조사사업부서에서는 단지 청구인의 요청으로 청구인의 편의를 위하여 지적을 정리한 것이며 행정재산에 대한 소유권 정리를 위한 적법한 행정절차를 거치지 아니하였다. 때문에 지적을 분할한 것이 공유토지에 대한 소유권을 정리하겠다는 피청구인의 의사표현이라는 청구인의 주장은 타당하지 않으며, 소유권 정리에 대해 약속을 받았다는 청구인의 주장 또한 입증자료가 없고 적법한 행정절차를 거친 정당한 피청구인의 허가라고 볼 수 없을 것이다. 다) 소유권을 정리하자는 것이지 교환을 말하는 것이 아니라는 주장에 대하여 청구인은 소유권을 정리하자는 것이지 대부, 매각, 교환, 양여, 신탁을 말하는 것이 아니라 주장한다. 하지만 공유재산법 제19조에서는 대부, 매각 등을 제한하는 동시에 사권을 설정하지 못한다고 명시되어 있다. 위에서 피청구인이 언급했던 것처럼 ○○동 ○○-○과 ○○동 ○○-○○는 행정재산으로 공유재산법 제19조에 의거하여 사권이 제한되는 토지이다. 청구인은 고시 이후 지분의 전 소유자에게서 공유토지 지분을 매입한 것이며, 해당 토지가 행정재산인 이상, 사권이 제한되어 청구인이 주장하는 소유권 정리 등의 방법은 불가하다 판단된다. 따라서 청구인의 재산권을 보장받기 위해서는 청구인의 소유지분에 대하여 토지보상법 시행규칙 제25조(미지급용지의 평가)를 적용하여 미지급용지로 판단하여 보상하는 것이 적법한 방법이라고 사료된다. 라) 청구인의 재산권을 침해하고 있다는 주장에 대하여 청구인은 피청구인이 소유권을 정리하지 않아 청구인의 재산권을 침해하고 있다고 주장하고 있다. 그러나 피청구인은 소유권 정리를 하지 않는 것이 아니라 공유재산법 제19조에 의해 사권 설정 등이 제한된다는 조항과 「지방자치 공유재산 운영기준」 제18조제2항제1호에 ‘토지보상법을 적용받는 토지는 동 법률에 따라 손실보상으로 처리’등의 조항으로 인하여 청구인이 요청하는 방법대로 해결하지 못하는 것일 뿐이다. 이에 피청구인이 미불용지 보상 등의 방법을 검토하겠다는 공문을 보냈음에도 청구인은 계속 공유재산법 상 불가능한 소유권 정리만을 주장하고 있다. 아울러, 미지급용지 보상은 청구인의 서면신청 없이는 피청구인이 독단적으로 진행할 수 없는 절차이며 현재까지 청구인은 미지급용지 보상신청서를 제출하지 않고 있다. 이에 피청구인은 청구인에게 미지급용지 보상신청에 관한 안내 공문을 발송한 상태로 청구인이 보상신청서를 제출 시 향후 예산을 확보하여 보상을 할 예정이다. 마) 토지보상법으로 매수가 불가능하다는 청구인의 주장에 대하여 청구인은 현재 도로로 사용되지 않고 있는 토지는 토지의 보상 등에 포함되지 않는다고 주장하고 있다. 하지만 토지보상법 시행규칙 제25조(미지급용지의 평가) 제1항에 따르면 ‘종전에 시행된 공익사업의 부지로서 보상금이 지급되지 아니한 토지에 대하여는 종전의 공익사업에 편입될 당시의 이용 상황을 상정하여 평가한다.’고 명시되어 있다. 따라서 청구인의 주장과는 다르게 해당 조항을 통하여 청구인의 지분을 피청구인이 보상·수용할 수 있다 판단된다. 7) 결론 지적재조사사업 당시 사권이 제한받는 행정재산에 관하여 소유권 분할등기(정리)를 약속했다는 청구인의 주장은 입증할 수 있는 자료가 없을 뿐만 아니라 용도폐지 등의 적법한 행정절차를 거치지 않은 행위로 행정효력이 발생할 수 없다고 할 것이다. 또한 미지급용지 보상과 같은 방법으로 재산권을 보장받을 방법이 있음에도 재산권을 침해받았다고 주장하며 사권이 제한받는 행정재산에 대하여 소유권 정리만을 요구하는 청구인의 주장은 부적법하므로 기각됨이 타당하다 할 것이다. 3. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관계법령 【공유재산 및 물품 관리법】 제5조(공유재산의 구분과 종류) ① 공유재산은 그 용도에 따라 행정재산과 일반재산으로 구분한다. ② "행정재산"이란 다음 각 호의 재산을 말한다. 1. 공용재산 지방자치단체가 직접 사무용ㆍ사업용 또는 공무원의 거주용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산 2. 공공용재산 지방자치단체가 직접 공공용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산 3. 기업용재산 지방자치단체가 경영하는 기업용 또는 그 기업에 종사하는 직원의 거주용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산 4. 보존용재산 법령ㆍ조례ㆍ규칙에 따라 또는 필요에 의하여 지방자치단체가 보존하고 있거나 보존하기로 결정한 재산 ③ "일반재산"이란 행정재산 외의 모든 공유재산을 말한다. 제19조(처분 등의 제한) ① 행정재산은 대부ㆍ매각ㆍ교환ㆍ양여ㆍ신탁 또는 대물변제하거나 출자의 목적으로 하지 못하며, 이에 사권을 설정하지 못한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 행정재산의 용도와 성질을 유지하는 조건으로 대통령령으로 정하는 바에 따라 국가 또는 다른 지방자치단체에 양여하는 경우 2. 해당 지방자치단체 외의 자가 소유한 재산을 행정재산으로 관리하기 위하여 교환하는 경우 3. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 시행을 위하여 해당 행정재산의 목적과 용도에 장애가 되지 아니하는 범위에서 공작물의 설치를 위한 지상권 또는 구분지상권을 설정하는 경우 ② 제1항제1호에 따라 행정재산을 양여하는 경우에는 양여받은 재산이 10년 이내에 그 양여 목적 외의 용도로 사용되면 양여계약을 해제한다는 내용의 특약등기를 하여야 한다. ③ 제1항제2호에 따라 교환하는 행정재산의 종류ㆍ가격 등은 대통령령으로 정하는 바에 따라 제한할 수 있다. ④ 제1항제2호에 따라 행정재산을 교환하는 경우 양쪽 가격이 같지 아니할 때에는 그 차액을 금전으로 내야 한다. 제39조(교환) ① 지방자치단체의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 일반재산인 토지, 건물, 그 밖의 토지의 정착물을 국유재산, 다른 지방자치단체의 공유재산 또는 사유재산과 교환할 수 있다. 다만, 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」이 적용되는 경우는 제외한다. 1. 해당 지방자치단체가 직접 공용ㆍ공공용재산으로 사용하거나 소규모 일반재산을 한 곳에 모아 관리함으로써 재산의 효율성을 높이는 데 필요한 경우 2. 해당 지방자치단체에서 일반재산의 가치와 효용도를 높이는 데 필요한 경우로서 매각 등 다른 방법으로 해당 재산의 처분이 곤란한 경우 3. 국가 또는 다른 지방자치단체가 직접 공용ㆍ공공용재산으로 사용하거나 소규모 일반재산을 한 곳에 모아 관리함으로써 재산의 효율성을 높이는 데 필요하여 교환을 요청한 경우 4. 지역경제 활성화 또는 지역 주민의 복리 증진을 위하여 필요하다고 인정되는 경우로서 지방의회가 동의한 경우 ② 제1항에 따른 교환을 할 때 교환하는 일반재산의 종류ㆍ가격 등은 대통령령으로 정하는 바에 따라 제한할 수 있다. ③ 제1항에 따라 교환하는 경우 양쪽의 가격이 같지 아니할 때에는 그 차액을 금전으로 내야 한다. 【공유재산 및 물품 관리법 시행령】 제11조(처분 등의 제한) 법 제19조제1항제1호에 따라 행정재산의 용도와 성질을 유지하는 조건으로 국가 또는 다른 지방자치단체에 양여하는 경우는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우로 한다. 1. 다른 법령에 따라 해당 지방자치단체의 사무가 국가나 다른 지방자치단체로 이관(移管)됨에 따라 행정재산의 소유권이 변동되는 경우 2. 기존 도로의 확장ㆍ축소로 인하여 「도로법」 제23조에 따른 도로 관리청 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제43조제3항에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 관리청이 지방자치단체 간에 변경되는 경우 3. 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」 제35조제1항에 따라 협의하거나 승인을 받은 지방자치단체가 같은 조 제2항 단서에 따라 다른 지방자치단체에 공유수면 매립에 관한 권리를 양도하는 경우 제11조의2(교환하는 행정재산의 종류ㆍ가격 등) ① 법 제19조제1항제2호에 따라 행정재산을 교환할 때에는 국유재산 또는 다른 지방자치단체의 공유재산과 교환하는 경우를 제외하고는 서로 유사한 재산으로서 행정안전부장관이 정하는 기준에 맞는 재산과 교환하여야 한다. ② 국유재산 또는 다른 지방자치단체의 공유재산과 교환하는 경우를 제외하고는 교환하는 재산 중 한쪽의 가격이 다른 쪽 가격의 4분의 3 미만일 때에는 교환을 하여서는 아니 된다. ③ 법 제19조제3항에 따른 교환하는 행정재산의 가격 결정에 관하여는 제27조를 준용한다. 제44조(교환) ① 법 제39조에 따라 일반재산을 교환할 때에는 국유재산 또는 다른 지방자치단체의 공유재산과 교환하는 경우를 제외하고는 서로 유사한 재산으로서 행정안전부장관이 정하는 기준에 맞는 재산과 교환하여야 한다. ② 국유재산 또는 다른 지방자치단체의 공유재산과 교환하는 경우를 제외하고는 교환하는 재산 중 한쪽의 가격이 다른 쪽 가격의 4분의 3 미만일 때에는 교환을 해서는 아니 된다. 【○○시 공유재산 관리에 관한 조례】 제63조(합필의 신청) 재산관리관은 그 소관에 속하는 공유재산 중 필지를 합하는 것이 가능한 토지 또는 임야가 있는 경우에는 지체없이 시장에게 그 합필을 신청하여야 한다. 제64조(공유토지의 분필) 재산관리관은 그 소관에 속하는 공유재산 중 소유지분에 따라 필지를 나누는 것이 가능한 공유토지가 있을 때에는 해당 토지의 형상 및 이용도를 고려하여 필지를 나눌 수 있다. 이 경우 해당 토지는 필지를 나눈 후의 각 토지가액의 비율이 원래의 소유지분 비율과 같도록 필지를 나누며 이를 위한 평가는「부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 따라 감정평가업자에게 의뢰한다. 【공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률】 제61조(사업시행자 보상) 공익사업에 필요한 토지등의 취득 또는 사용으로 인하여 토지소유자나 관계인이 입은 손실은 사업시행자가 보상하여야 한다. 【공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙】 제25조(미지급용지의 평가) ①종전에 시행된 공익사업의 부지로서 보상금이 지급되지 아니한 토지(이하 이 조에서 "미지급용지"라 한다)에 대하여는 종전의 공익사업에 편입될 당시의 이용상황을 상정하여 평가한다. 다만, 종전의 공익사업에 편입될 당시의 이용상황을 알 수 없는 경우에는 편입될 당시의 지목과 인근토지의 이용상황 등을 참작하여 평가한다. 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "처분"이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판 2. 무효등확인심판: 행정청의 처분의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인하는 행정심판 3. 의무이행심판: 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판 제13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. ② 무효등확인심판은 처분의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. ③ 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, ○○시 도로구역결정 고시, ○○대학구변정비사업 보상계획 공고, 각 토지대장, 각 부동산등기부등본, 지적재조사 경계결정 통지서, 2017. 1. 20.자 민원답변, 국민신문고 민원 신청서, 진정서, 이 사건 민원회신 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 피청구인은 1999. 8. 2. 대학교주변정비사업 시행을 사유로 ○○시 ○○동 ○○-○(답, 1,015㎡, 이하 ‘○○동 ○○-○’라 한다) 중 544㎡를 도로구역으로 편입하는 도로구역결정을 고시(○○시 고시 제1999-52호)하고, 같은 해 11. 4. ○○대학주변정비사업 보상계획을 공고(○○시 공고 제1999-200호)하였다. 그리고 위 ○○동 ○○-○에서 같은 동 ○○-○(답, 511㎡)이 분필되었으며, 분필전 ○○동 ○○-○은 공유자 원○본, 유○홍, 홍○표, 최○희, 장○명이 각 1/5지분을 보유하고 있었다. 나) 피청구인은 2001년경 토지보상법에 따른 협의취득으로 분필전 ○○동 ○○-○○의 공유자 유○홍의 지분을 제외한 나머지 공유자 지분 4/5를 이전받았고, 공유자 유○홍의 지분은 2002. 9. 13. 유○식에게 상속등기가 경료된 후, 2003. 2. 13. 매매를 원인으로 청구인에게 소유권이전등기가 경료되었다. 다) 피청구인은 ○○○○지구 지적재조사사업 시행에 따라 2014. 6. 23. 청구인에게 지적재조사 경계결정을 통지하였고, 분필전 ○○동 ○○-○○은 같은 해 9. 23. ○○동 ○○-○(답, 408.8㎡)과 같은 동 ○○-○(답, 102.2㎡)로 분필되었다. 라) 청구인은 2017. 1. 18. ○○동 ○○-○ 토지와 같은 동 ○○-○의 청구인과 피청구인의 각 공유지분을 지분 상당 면적으로 분할하는 소유권정리를 요청하는 민원을 제기하였고, 피청구인은 같은 해 1. 20. 청구인이 원하는 소유권정리는 불가하다는 민원답변을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024117"></img>[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]]마) 청구인이 2019. 12. 4. 이 사건 토지를 청구인과 피청구인의 각 소유 지분에 따라 분할등기하거나, 이 사건 토지와 ○○동 ○○-○번지를 합병하여 줄 것을 요청하는 진정서를 제출하자, 피청구인은 2020. 1. 6. 청구인이 요청하는 공유지 분할 등 소유권 정리가 불가하다는 취지의 민원회신을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024115"></img> 2) 「행정심판법」 제2조, 제3조제1항에 따르면 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있는데,‘처분’이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하고, 같은 법 제5조제3호에 따르면 의무이행심판은 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판을 말한다. 그리고 같은 법 제13조제3항에 따르면 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 3) 청구인은 ○○시 ○○동 ○○-○ 토지와 같은 동 ○○-○ 토지를 피청구인과 공유하고 있는데, 청구인이 2019. 12. 4. 국민신문고에 위 공유 토지에 관하여 지분대로 분할 등기하여 줄 것을 민원 신청하였고, 이에 대하여 피청구인이 2020. 1. 6. 청구인에게 위와 같은 민원에 대하여 불가하다는 내용의 회신을 하였는바, 이러한 회신은 ① 2014년 6월경 지적재조사사업을 할 당시 피청구인이 청구인에게 분할 등기 후 ○○동 ○○-○ 토지를 청구인 소유로 등기하기로 한 약정에 반하여 위법하고, ② 헌법상 모든 국민의 재산권이 보장되는데 위 공유 토지에 대한 정당한 보상이 이루어지지 않아 위법하므로 위와 같은 회신을 취소하고 분할 등기를 이행하라는 취지로 주장한다. 먼저 피청구인의 이 사건 민원회신에 대한 취소청구 부분을 살펴본다. 행정청의 행위가 취소심판의 대상이 되기 위해서는 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 국민의 구체적인 권리의무에 직접적인 변동을 초래하는 행위, 즉 행정처분에 해당하여야 하는바, 행정청의 통지행위가 법률에 의한 통지로서 일정한 효과가 부가되는 경우에는 행정처분으로서의 성질을 가지나, 법적 효과가 발생하지 않는 단순한 사실 또는 관념의 통지나 법령의 해석 질의에 대한 답변, 진정사건이나 청원사건에 대한 처리결과 통보 등은 그 자체로서 권리를 부여 또는 제한하거나 의무를 부담시키는 것이 아니어서 행정처분이 아니고 따라서 취소소송의 대상이 되지 않는다. 살피건대, 피청구인이 2020. 1. 6. 청구인에게 한 이 사건 민원회신은 청구인이 2019. 12. 4. 국민신문고에 제출한 민원 신청에 대한 답변으로서 그 자체로서 권리를 부여 또는 제한하거나 의무를 부담시키는 것이 아니어서 행정처분이 아니고 따라서 취소소송의 대상이 되지 않는다고 할 것이어서 이를 지적하는 피청구인의 주장은 이유가 있다. 다음으로 청구인은 이 사건 신청이 취소심판의 청구가 아니고 의무이행심판의 청구라고 주장하므로 이에 대하여 살펴본다. 「행정심판법」 제5조제3호에 따르면 의무이행심판은 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 심판을 말하는데, 국민의 적극적 행위 신청에 대하여 행정청이 그 신청에 따른 행위를 하지 않겠다고 거부한 행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하는 것이라고 하려면, 그 신청한 행위가 공권력의 행사 또는 이에 준하는 행정작용이어야 하고, 그 거부행위가 신청인의 법률관계에 어떤 변동을 일으키는 것이어야 하며, 그 국민에게 그 행위발동을 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 있어야 한다(대법원 2007. 10. 11 선고 2007두1316 판결 참조). 살피건대, 이 사건 토지는 공유재산법 제5조제2항에서 정한 행정재산에 해당하고, 같은 법 제19조에 따라 그 처분 등이 제한되며, 청구인에게 이 사건 토지의 분할 등기의 이행을 요구할 신청권이 인정되지 않으므로 법률상 이익이 있다고 볼 수 없다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다. 【각주】 1) ‘미불용지’는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙」 제25조의 ‘미지급용지’의 개정 전 용어이다.