공익사업 보상 협의요청 취소 이행 의무이행청구

1. 사건개요 피청구인은 ○○○지구 도시계획도로(중로○-○○호선 외 12개 노선) 개설공사(이하 ‘이 사건 공익사업’이라 한다) 시행을 위해 ○○○○○○○○○지역주택조합을 사업시행자로 지정(○○시 고시 제2021-○○○호)하였고 사업시행자는 2023. 7. 7. 청구인의 영업장(○○○○, ○○시 ○○동 ○○○번지 외)에 대한 영업손실보상을 위해 청구인에게 보상 협의(현관 및 작업장, 창고, 재봉틀, 벽간판 등을 일괄하여 보상액 ○원)를 요청하였다. 이에 청구인은 2023. 7. 13. 피청구인에게 ‘이 사건 공익사업에 대해 사업시행자로부터 보상내역을 통보받았으나 지장물 및 영업보상금이 일괄 작성되어 있어 협의를 진행할 수 없는 문제가 있으니 ①세부내용 보상액 단가를 표시 바람, ②감정평가법인의 평가서 정본자료의 정보공개 요청, ③보상 협의기간을 항목별 보상액이 나오는 시점부터 1개월 간으로 변경 요청’하는 내용의 국민신문고 민원을 신청(이하 ‘이 사건 민원 신청’이라 한다)하였다. 피청구인은 이 사건 민원 신청에 대해 사업시행자에게 조치계획 제출 요청을 한 후 2023. 8. 3. 청구인에게 ‘해당 보상 세부내용 요청건에 대하여는 사업시행자에게 통보하였으며, 협의기간 경과 이후에도 협의가 가능함’의 내용으로 민원 회신하였다. 한편, 사업시행자는 2023. 8. 10. 청구인에게 ‘평가항목을 일부 구분한 보상액 내역서 및 변경된 보상협의 기간(2023. 8. 11.~2023. 8. 31.)’을 내용으로 하는 보상협의 요청문을 다시 통지하였다. 2. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관계법령 【공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률】 제16조(협의) 사업시행자는 토지등에 대한 보상에 관하여 토지소유자 및 관계인과 성실하게 협의하여야 하며, 협의의 절차 및 방법 등 협의에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제17조(계약의 체결) 사업시행자는 제16조에 따른 협의가 성립되었을 때에는 토지소유자 및 관계인과 계약을 체결하여야 한다. 제19조(토지등의 수용 또는 사용) ① 사업시행자는 공익사업의 수행을 위하여 필요하면 이 법에서 정하는 바에 따라 토지등을 수용하거나 사용할 수 있다. ② 공익사업에 수용되거나 사용되고 있는 토지등은 특별히 필요한 경우가 아니면 다른 공익사업을 위하여 수용하거나 사용할 수 없다. 제20조(사업인정) ① 사업시행자는 제19조에 따라 토지등을 수용하거나 사용하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관의 사업인정을 받아야 한다. <개정 2013. 3. 23.> ② 제1항에 따른 사업인정을 신청하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 수수료를 내야 한다. 제26조(협의 등 절차의 준용) ① 제20조에 따른 사업인정을 받은 사업시행자는 토지조서 및 물건조서의 작성, 보상계획의 공고ㆍ통지 및 열람, 보상액의 산정과 토지소유자 및 관계인과의 협의 절차를 거쳐야 한다. 이 경우 제14조부터 제16조까지 및 제68조를 준용한다. ② 사업인정 이전에 제14조부터 제16조까지 및 제68조에 따른 절차를 거쳤으나 협의가 성립되지 아니하고 제20조에 따른 사업인정을 받은 사업으로서 토지조서 및 물건조서의 내용에 변동이 없을 때에는 제1항에도 불구하고 제14조부터 제16조까지의 절차를 거치지 아니할 수 있다. 다만, 사업시행자나 토지소유자 및 관계인이 제16조에 따른 협의를 요구할 때에는 협의하여야 한다. 제28조(재결의 신청) ① 제26조에 따른 협의가 성립되지 아니하거나 협의를 할 수 없을 때(제26조제2항 단서에 따른 협의 요구가 없을 때를 포함한다)에는 사업시행자는 사업인정고시가 된 날부터 1년 이내에 대통령령으로 정하는 바에 따라 관할 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있다. 제30조(재결 신청의 청구) ① 사업인정고시가 된 후 협의가 성립되지 아니하였을 때에는 토지소유자와 관계인은 대통령령으로 정하는 바에 따라 서면으로 사업시행자에게 재결을 신청할 것을 청구할 수 있다. ② 사업시행자는 제1항에 따른 청구를 받았을 때에는 그 청구를 받은 날부터 60일 이내에 대통령령으로 정하는 바에 따라 관할 토지수용위원회에 재결을 신청하여야 한다. 이 경우 수수료에 관하여는 제28조제2항을 준용한다. ③ 사업시행자가 제2항에 따른 기간을 넘겨서 재결을 신청하였을 때에는 그 지연된 기간에 대하여 「소송촉진 등에 관한 특례법」 제3조에 따른 법정이율을 적용하여 산정한 금액을 관할 토지수용위원회에서 재결한 보상금에 가산(加算)하여 지급하여야 한다. 제68조(보상액의 산정) ① 사업시행자는 토지등에 대한 보상액을 산정하려는 경우에는 감정평가법인등 3인(제2항에 따라 시ㆍ도지사와 토지소유자가 모두 감정평가법인등을 추천하지 아니하거나 시ㆍ도지사 또는 토지소유자 어느 한쪽이 감정평가법인등을 추천하지 아니하는 경우에는 2인)을 선정하여 토지등의 평가를 의뢰하여야 한다. 다만, 사업시행자가 국토교통부령으로 정하는 기준에 따라 직접 보상액을 산정할 수 있을 때에는 그러하지 아니하다. <개정 2012. 6. 1., 2013. 3. 23., 2020. 4. 7.> ② 제1항 본문에 따라 사업시행자가 감정평가법인등을 선정할 때 해당 토지를 관할하는 시ㆍ도지사와 토지소유자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 감정평가법인등을 각 1인씩 추천할 수 있다. 이 경우 사업시행자는 추천된 감정평가법인등을 포함하여 선정하여야 한다. <개정 2012. 6. 1., 2020. 4. 7.> ③ 제1항 및 제2항에 따른 평가 의뢰의 절차 및 방법, 보상액의 산정기준 등에 관하여 필요한 사항은 국토교통부령으로 정한다. 【공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령】 제8조(협의의 절차 및 방법 등) ① 사업시행자는 법 제16조에 따른 협의를 하려는 경우에는 국토교통부령으로 정하는 보상협의요청서에 다음 각 호의 사항을 적어 토지소유자 및 관계인에게 통지하여야 한다. 다만, 토지소유자 및 관계인을 알 수 없거나 그 주소ㆍ거소 또는 그 밖에 통지할 장소를 알 수 없을 때에는 제2항에 따른 공고로 통지를 갈음할 수 있다. 1. 협의기간ㆍ협의장소 및 협의방법 2. 보상의 시기ㆍ방법ㆍ절차 및 금액 3. 계약체결에 필요한 구비서류 ③ 제1항제1호에 따른 협의기간은 특별한 사유가 없으면 30일 이상으로 하여야 한다. ④ 법 제17조에 따라 체결되는 계약의 내용에는 계약의 해지 또는 변경에 관한 사항과 이에 따르는 보상액의 환수 및 원상복구 등에 관한 사항이 포함되어야 한다. ⑤ 사업시행자는 제1항제1호에 따른 협의기간에 협의가 성립되지 아니한 경우에는 국토교통부령으로 정하는 협의경위서에 다음 각 호의 사항을 적어 토지소유자 및 관계인의 서명 또는 날인을 받아야 한다. 다만, 사업시행자는 토지소유자 및 관계인이 정당한 사유 없이 서명 또는 날인을 거부하거나 토지소유자 및 관계인을 알 수 없거나 그 주소ㆍ거소, 그 밖에 통지할 장소를 알 수 없는 등의 사유로 서명 또는 날인을 받을 수 없는 경우에는 서명 또는 날인을 받지 아니하되, 해당 협의경위서에 그 사유를 기재하여야 한다. 1. 협의의 일시ㆍ장소 및 방법 2. 대상 토지의 소재지ㆍ지번ㆍ지목 및 면적과 토지에 있는 물건의 종류ㆍ구조 및 수량 3. 토지소유자 및 관계인의 성명 또는 명칭 및 주소 4. 토지소유자 및 관계인의 구체적인 주장내용과 이에 대한 사업시행자의 의견 5. 그 밖에 협의와 관련된 사항 【공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙】 제16조(보상평가의 의뢰 및 평가 등) ①사업시행자는 법 제68조제1항의 규정에 의하여 대상물건에 대한 평가를 의뢰하고자 하는 때에는 별지 제15호서식의 보상평가의뢰서에 다음 각호의 사항을 기재하여 감정평가법인등에게 평가를 의뢰하여야 한다. <개정 2022. 1. 21.> 1. 대상물건의 표시 2. 대상물건의 가격시점 3. 평가서 제출기한 4. 대상물건의 취득 또는 사용의 구분 5. 건축물등 물건에 대하여는 그 이전 또는 취득의 구분 6. 영업손실을 보상하는 경우에는 그 폐지 또는 휴업의 구분 7. 법 제82조제1항제1호의 규정에 의한 보상액 평가를 위한 사전 의견수렴에 관한 사항 8. 그 밖의 평가조건 및 참고사항 ②제1항제3호의 규정에 의한 평가서 제출기한은 30일 이내로 하여야 한다. 다만, 대상물건이나 평가내용이 특수한 경우에는 그러하지 아니하다. ③감정평가법인등은 제1항의 규정에 의하여 평가를 의뢰받은 때에는 대상물건 및 그 주변의 상황을 현지조사하고 평가를 하여야 한다. 이 경우 고도의 기술을 필요로 하는 등의 사유로 인하여 자기가 직접 평가할 수 없는 대상물건에 대하여는 사업시행자의 승낙을 얻어 전문기관의 자문 또는 용역을 거쳐 평가할 수 있다. <개정 2022. 1. 21.> ④감정평가법인등은 평가를 한 후 별지 제16호서식의 보상평가서(이하 “보상평가서”라 한다)를 작성하여 심사자(감정평가업에 종사하는 감정평가사를 말한다. 이하 이 조에서 같다) 1인 이상의 심사를 받고 보상평가서에 당해 심사자의 서명날인을 받은 후 제1항제3호의 규정에 의한 제출기한내에 사업시행자에게 이를 제출하여야 한다. <개정 2022. 1. 21.> ⑤제4항의 규정에 의한 심사자는 다음 각호의 사항을 성실하게 심사하여야 한다. <개정 2013. 4. 25.> 1. 보상평가서의 위산ㆍ오기 여부 2. 법 제70조제1항 및 제76조제1항 등 관계 법령에서 정하는 바에 따라 대상물건이 적정하게 평가되었는지 여부 3. 비교 대상이 되는 표준지의 적정성 등 대상물건에 대한 평가액의 타당성 ⑥보상액의 산정은 각 감정평가법인등이 평가한 평가액의 산술평균치를 기준으로 한다. <개정 2022. 1. 21.> 제17조(재평가 등) ①사업시행자는 제16조제4항의 규정에 의하여 제출된 보상평가서를 검토한 결과 그 평가가 관계법령에 위반하여 평가되었거나 합리적 근거 없이 비교 대상이 되는 표준지의 공시지가와 현저하게 차이가 나는 등 부당하게 평가되었다고 인정하는 경우에는 당해 감정평가법인등에게 그 사유를 명시하여 다시 평가할 것을 요구하여야 한다. 이 경우 사업시행자는 필요하면 국토교통부장관이 보상평가에 관한 전문성이 있는 것으로 인정하여 고시하는 기관에 해당 평가가 위법 또는 부당하게 이루어졌는지에 대한 검토를 의뢰할 수 있다. <개정 2013. 4. 25., 2022. 1. 21.> ②사업시행자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 다른 2인 이상의 감정평가법인등에게 대상물건의 평가를 다시 의뢰하여야 한다. <개정 2006. 3. 17., 2007. 4. 12., 2013. 4. 25., 2022. 1. 21.> 1. 제1항 전단의 사유에 해당하는 경우로서 당해 감정평가법인등에게 평가를 요구할 수 없는 특별한 사유가 있는 경우 2. 대상물건의 평가액 중 최고평가액이 최저평가액의 110퍼센트를 초과하는 경우. 대상물건이 지장물인 경우 최고평가액과 최저평가액의 비교는 소유자별로 지장물 전체 평가액의 합계액을 기준으로 한다. 3. 평가를 한 후 1년이 경과할 때까지 보상계약이 체결되지 아니한 경우 ③사업시행자는 제2항에 따른 재평가를 하여야 하는 경우로서 종전의 평가가 영 제28조에 따라 시ㆍ도지사와 토지소유자가 추천한 감정평가법인등을 선정하여 행하여진 경우에는 시ㆍ도지사와 토지소유자(보상계약을 체결하지 아니한 토지소유자를 말한다. 이하 이 항에서 같다)에게 영 제28조에 따라 다른 감정평가법인등을 추천하여 줄 것을 통지하여야 한다. 이 경우 시ㆍ도지사와 토지소유자가 통지를 받은 날부터 30일 이내에 추천하지 아니한 경우에는 추천이 없는 것으로 본다. <개정 2007. 4. 12., 2013. 4. 25., 2022. 1. 21.> ④제1항 및 제2항의 규정에 의하여 평가를 행한 경우 보상액의 산정은 각 감정평가법인등이 다시 평가한 평가액의 산술평균치를 기준으로 한다. <개정 2022. 1. 21.> ⑤제2항제2호에 해당하는 경우 사업시행자는 평가내역 및 당해 감정평가법인등을 국토교통부장관에게 통지하여야 하며, 국토교통부장관은 당해 감정평가가 관계법령이 정하는 바에 따라 적법하게 행하여졌는지 여부를 조사하여야 한다. <개정 2008. 3. 14., 2013. 3. 23., 2022. 1. 21.> 제18조(평가방법 적용의 원칙) ①대상물건의 평가는 이 규칙에서 정하는 방법에 의하되, 그 방법으로 구한 가격 또는 사용료(이하 “가격등”이라 한다)를 다른 방법으로 구한 가격등과 비교하여 그 합리성을 검토하여야 한다. ②이 규칙에서 정하는 방법으로 평가하는 경우 평가가 크게 부적정하게 될 요인이 있는 경우에는 적정하다고 판단되는 다른 방법으로 평가할 수 있다. 이 경우 보상평가서에 그 사유를 기재하여야 한다. ③이 규칙에서 정하지 아니한 대상물건에 대하여는 이 규칙의 취지와 감정평가의 일반이론에 의하여 객관적으로 판단ㆍ평가하여야 한다. 제19조(대상물건의 변경에 따른 평가) ①공익사업의 계획이 변경됨에 따라 추가되는 대상물건이 제16조의 규정에 의하여 이미 평가한 물건과 그 실체 및 이용상태 등이 동일하고 가격등에 변경이 없다고 인정되는 때에는 따로 평가하지 아니하고 이미 평가한 물건의 평가결과를 기준으로 하여 보상액을 산정할 수 있다. ②공익사업의 계획이 변경됨에 따라 대상물건의 일부가 보상대상에서 제외되는 경우에는 그 내용을 지체없이 그 대상물건의 소유자 등에게 통지하여야 한다. 이 경우 이미 보상계약이 체결된 때에는 지체없이 그 계약을 해지하거나 변경하고 그에 따른 보상액의 환수 등 필요한 조치를 하여야 한다. ③제17조제2항제3호의 규정에 의하여 재평가를 하는 경우로서 재평가시점에서 물건의 수량 또는 내용이 변경된 경우에는 변경된 상태를 기준으로 평가하여야 한다. 제20조(구분평가 등) ①취득할 토지에 건축물ㆍ입목ㆍ공작물 그 밖에 토지에 정착한 물건(이하 “건축물등”이라 한다)이 있는 경우에는 토지와 그 건축물등을 각각 평가하여야 한다. 다만, 건축물등이 토지와 함께 거래되는 사례나 관행이 있는 경우에는 그 건축물등과 토지를 일괄하여 평가하여야 하며, 이 경우 보상평가서에 그 내용을 기재하여야 한다. ②건축물등의 면적 또는 규모의 산정은 「건축법」 등 관계법령이 정하는 바에 의한다. 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 2. “부작위”란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판 2. 무효등확인심판: 행정청의 처분의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인하는 행정심판 3. 의무이행심판: 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판 제13조(청구인 적격) ③ 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 ○○시 고시 제2021-○○○호, 국민신문고 민원신청서, 민원회신문, 청구서, 답변서 및 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 피청구인은 이 사건 공익사업 시행을 위해 ○○○○○○○○○지역주택조합을 사업시행자로 지정(○○시 고시 제2021-○○○호)하였고 사업시행자는 청구인의 영업장(○○○○, ○○시 ○○동 ○○○번지 외)에 대한 영업손실보상을 위해 청구인에게 보상 협의(현관 및 작업장, 창고, 재봉틀, 벽간판 등을 일괄하여 보상액 ○원)를 요청하였다. 나) 이에 청구인은 2023. 7. 13. 피청구인에게 ‘이 사건 공익사업에 대해 사업시행자로부터 보상내역을 통보받았으나 보상금 내역은 지장물 및 영업 보상으로 따로 작성되어야 함에도 보상내역서에는 지장물 및 영업보상금이 일괄 작성되어 있어 협의를 진행할 수 없는 문제가 있으니 ①세부내용 보상액 단가를 표시 바람, ②감정평가법인의 평가서 정본자료의 정보공개 요청, ③보상 협의기간을 항목별 보상액이 나오는 시점부터 1개월 간으로 변경 요청’하는 내용의 국민신문고 민원을 신청하였다. 다) 피청구인은 2023. 7. 19. 사업시행자에게 위 민원에 따른 조치계획을 제출할 것을 요청하였고 사업시행자는 2023. 7. 25. 피청구인에게 해당 영업권 평가를 한 평가법인에게 의견을 조회하여 청구인에게 전달하겠으며 협의기간은 정해진 기간 이후에도 충분히 협의 가능하다는 내용으로 조치계획을 제출하였다. 라) 피청구인은 2023. 8. 3. 청구인에게 나)항의 민원에 대해 ‘해당 보상 세부내용 요청건에 대하여는 사업시행자에게 통보하였으며, 감정평가서 정본 및 세부내용 자료는 정보공개청구 해당 건으로 청구 요청 시 검토 후 처리 가능한 사항임. 협의기간 변경 요청 건은 협의기간 경과 이후에도 협의가 가능한 사항임을 알려드림’의 내용으로 민원 회신하였다. 마) 사업시행자는 2023. 8. 10. 청구인에게 ‘평가항목을 일부 구분한 보상액 내역서 및 변경된 보상협의 기간(2023. 8. 11.~2023. 8. 31.)’을 내용으로 하는 보상협의 요청문을 다시 통지하였다. 2) 판단 가) 관련 법령 「행정심판법」제3조, 제5조 및 제13조에 따르면 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있고, 의무이행심판은 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판을 말하며 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 나) 이 사건 심판청구의 종류에 대해 청구인의 청구취지는 ‘피청구인은 사업시행자가 2023. 7. 7. 청구인에게 한 협의 요청을 취소한다.’로, 협의요청을 한 것은 사업시행자인데, 청구인은 ○○시장에게 협의요청의 취소를 구하고 있다. 따라서 이 사건 심판청구는 ○○시장(피청구인)에게 사업시행자가 한 협의요청을 취소해달라는 일종의 의무이행심판 청구로 봄이 상당하다. 다) 본안전 판단 「행정심판법」 제5조에서는 의무이행심판을 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판으로 정의하고 있으며, 같은 법 제13조에서는 의무이행심판을 청구할 수 있는 자를 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자로 규정하고 있다. 또한 「행정심판법」에 의거, 청구인의 신청에 대한 피청구인의 거부 또는 부작위가 행정심판의 대상인 처분이 되기 위해서는 청구인이 피청구인에 대하여 ‘처분’을 하여줄 것을 신청하여야 할 뿐만 아니라 청구인에게 그 신청에 따른 행정행위를 하여 줄 것을 요구할 수 있는 법규 또는 조리상의 권리가 있어야 하고, 청구인이 피청구인에게 ‘처분’을 하여줄 것을 신청하지 않았거나 신청권이 없는 경우에는 동 신청을 거부하였다고 하여도 청구인의 법률상 지위에 어떤 영향을 미쳤다고 볼 수 없어 행정심판의 대상인 처분이라고 할 수 없다(대법원 2005. 4. 15 선고 2004두11626 판결 참조). 살피건대, 토지보상법 어디를 보아도 사업시행자가 한 ‘협의 요청’에 대해 사업시행자 지정권자인 시장에게 협의요청의 취소를 요구할 법규상 근거가 없고 달리 조리상 신청권이 있다고 할 수도 없다. 또한 의무이행심판의 전제는 청구인이 피청구인에게 신청한 것이 처분이어야 하나, 협의 요청 자체가 청구인의 법률상 지위에 직접 영향을 미치는 처분이라 할 수 없다. 더불어 피청구인은 청구인의 민원에 대해 회신하였는데, 그 회신이 처분이라 하기도 어렵거니와 그 민원 회신 내용이 민원 내용을 수용하는 내용으로, 거부처분이나 부작위가 있다고 할 수도 없다. 따라서 이 사건 심판청구는 어느 모로 보나 부적법하다. 3. 결 론 그렇다면 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.