공익직접지불금 등록거부처분 등 무효확인청구

1. 사건개요 청구인은 1995. 9. 13. 경기도 ○○시 ○○동 산○○(임야, ○○,○○○㎡, 이하 ‘이 사건 산지’라 한다)에 대한 소유권을 등기경료한 소유자로 2022. 9. 28. 이 사건 산지에 대해 임야 및 임업경영 등록(임야 등록 면적: 공부면적 ○○,○○○㎡, 실제경작면적 ○○,○○○㎡, 휴경면적 ○,○○○㎡)을 하였다. 청구인은 2022. 10. 6. 피청구인에게 「임업·산림 공익기능 증진을 위한 직접지불제도 운영에 관한 법률」(이하 ‘임업직불제법’이라 한다)에 따른 공익직접지불금 지급대상자 등록신청서를 제출(이하 ‘이 사건 등록신청’이라 한다)하였다. 이에 피청구인은 2022. 10. 19. 청구인에게 ‘연간 90일 이상 종사 인정 기준 미달, 일시적인 채취행위의 기준 지급제외’를 사유로 임업직불제법 제18조 제4항 및 같은 법 시행규칙 제16조 제4항에 따른 공익직접지불금 지급대상자 등록거부 통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 피청구인이 통보한 이 사건 처분서는 청구인이 부재중일 때 우편배달부 지칭 회사동료 ○○○이 수신하였고 청구외 ○○○은 수령 우편물을 망각하여 청구인은 2개월 후에 발견하여 14일 내 재심사 고지에 부응하지 못하였다. 2) 피청구인은 이 사건 처분 시 근거 법률이 제 몇 호인지와 법의 제정일시, 그리고 시행일시를 특정하지 아니한 중대한 위법이 있다. 3) 피청구인은 관할 동장의 권한 범위를 침탈한 위법이 있다. 임야 소재지 ○○동의 ○○동장에게 등록을 신청해야 하는 법 규정을 위반하여 본청 ○○○○과에서 신청을 받고 접수증 발급한 중대한 위법이 있다. 또 임업직불제법 시행규칙 제13조 제1항, 제14조, 제15조, 제16조 제1항, 제2항, 제4항을 위반한 중대한 범법행위가 있다. 4) 청구인의 이 사건 신청서가 피청구인에 접수(2022. 10. 6., 10. 9., 10. 14.)되기도 전인 2022. 9. 28.자에 피청구인 ○○○○과의 ○급 ○○○이 관련 복명서를 작성하여 결재를 받은 사실이 있다. 참으로 중대한 범법행위이다. 【보충서면】 5) 청구인은 이 사건 처분서를 청구인이 머물고 있는 ○○(○○○○)로 보냈다고 주장하고 있으나 이는 거짓 주장이다(○○○○○○ 주소는 ○○시 ○○구 ○○동 산○○-○○임). 6) 피청구인은 2022. 9. 28.자 복명서가 정보공개 자료 제공 과정에서 업무 미숙으로 컴퓨터에 저장되어 있는 초안을 출력하여 제공한 것이라고 자인하고 있다. 이는 이 사건 행정심판의 근본서류가 되는 복명서가 위법하다는 것으로 근본서류가 적법서류일 때만이 심사를 하고 판단을 논할 수 있으므로 이 사건 심판청구를 인용하여야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 본안 전 항변 임업직불제법 제17조 제2항에 따르면 공익직접지불금을 받으려는 자는 매년 산림청장이 정하는 날까지 소재지 관할 읍장·면장 또는 동장에게 등록을 신청하여야 하나 청구인은 ○○시를 방문하여 신청을 하였고 ○○시는 청구인이 제출한 서류를 확인한 결과 해당하지 아니하여 이를 통보서의 형식으로 안내한 바, 처분성이 인정되는지 살펴주기 바란다. 또한 청구인은 직접지불금 지급 대상에 해당되지 아니하므로 이 사건 심판청구의 법률상 이익이 없다. 2) 이 사건 처분서는 청구인이 머물고 있는 ○○(○○○○)로 발송했고 신뢰관계자로 추정되는 ○○○이 등기서류를 받은 만큼 적법하게 도달했다. 3) 청구인은 이 사건 처분 시 법률 제 몇 호인지와 법의 제정일시, 시행일시를 특정하지 아니하였다고 주장하나 해당 등록거부통보서는 법정 서식인 임업직불제법 시행규칙 [별지 제5호]서식에 의거 작성한 것으로 중대한 위법이라는 주장은 이유없다. 4) 청구인은 관할 동장의 권한 범위를 침탈한 위법이 있다고 주장하는데, 임업직불제법 제17조 제2항에 따르면, 공익직접지불금을 받으려는 자는 매년 산림청장이 정하는 날까지 소재지 관할 읍장·면장 또는 동장에게 등록을 신청하여야 하나, 청구인은 직접지불금 신청 전에 ○○시청 ○○○○과를 수 차례 방문하여 ○○○○팀장 ○○○와 면담을 한 바 있으며, 청구인이 직접지불금 요건에 미충족되어 요건을 갖추어야 가능함을 구두로 회신하였으나, 청구인은 본인의 요건이 충족한다며 직접 2022. 10. 6. ○○시 ○○○○과를 방문하여 민원 서류로 직접직불금 지급을 신청하였기에 피청구인이 회신한 사항이다. 5) 청구인이 주장하는 복명서 관련하여 2022. 10. 18.자로 결재를 득한 복명서가 있으며 청구인이 제출한 2022. 9. 28.자 결재서류는 확인결과 청구인에게 정보공개 자료를 제공하는 과정에서 신규 공무원이 업무가 미숙하고 당시 경황이 없어 컴퓨터에 저장되어 있는 초안을 출력하여 제공한 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【임업·산림 공익기능 증진을 위한 직접 지불제도 운영에 관한 법률】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “임업”이란 「임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률」 제2조제1호에 따른 임업을 말한다. 3. “임업인등”이란 「임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률」 제2조제2호에 따른 임업인과 「농어업경영체 육성 및 지원에 관한 법률」 제2조제2호에 따른 농업법인을 말한다. 5. “산지”란 「산지관리법」 제2조제1호에 따른 토지를 말한다. 6. “임산물생산업”이란 산지에서 대추, 호두, 밤, 그 밖에 대통령령으로 정하는 품목을 생산하는 임업을 말한다. 8. “종사”란 자기의 비용과 책임으로 사업을 수행하는 것을 말한다. 제4조(공익직접지불제도의 구성) 공익직접지불제도는 다음 각 호의 직접지불제도로 구성한다. 1. 임산물생산업에 종사하는 임업인등에 대한 직접지불제도(이하 “임산물생산업 직접지불제도”라 한다) 2. 육림업에 종사하는 임업인등에 대한 직접지불제도(이하 “육림업 직접지불제도”라 한다) 제5조(공익직접지불제도의 적용대상) ① 공익직접지불제도의 직접지불금을 신청할 수 있는 자는 「농어업경영체 육성 및 지원에 관한 법률」 제4조제1항제1호에 따라 농업경영 관련 정보 등을 등록(변경등록을 포함한다. 이하 같다)한 임업인등으로 한다. ② 공익직접지불제도의 적용대상이 되는 토지는 「농어업경영체 육성 및 지원에 관한 법률」 제4조제1항제1호에 따라 등록된 산지로 한다. 제7조(임산물생산업 직접지불금 지급대상 산지) ① 임산물생산업 직접지불금 지급대상이 될 수 있는 산지는 임산물생산업에 이용되는 산지로서 2019년 4월 1일부터 2022년 9월 30일까지 「농어업경영체 육성 및 지원에 관한 법률」 제4조제1항제1호에 따라 농업경영 관련 정보 등이 등록된 산지로 한다. 다만, 2022년 10월 1일 기준으로 해당 등록이 유효하지 아니한 산지는 제외한다. ② 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 산지는 같은 항에 따른 임산물생산업 직접지불금 지급대상에서 제외한다. 1. 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제4조제1호 및 제2호에 따른 국유림, 공유림 2. 「산지관리법」 제14조 또는 제15조에 따라 산지전용허가를 받거나 산지전용신고를 한 산지[다른 법률에 따라 산지전용허가나 산지전용신고가 의제(擬制)되는 경우를 포함한다] 3. 「산지관리법」 제15조의2에 따라 산지일시사용허가를 받거나 산지일시사용신고를 한 산지(다른 법률에 따라 산지일시사용허가나 산지일시사용신고가 의제되는 경우를 포함한다). 다만, 「산지관리법」 제15조의2제4항제4호 또는 제7호(작업로 및 임산물 운반로의 경우에 한정한다)에 따른 산지일시사용신고의 경우는 제외한다. 4. 제17조제2항에 따라 등록신청하는 연도에 「농업ㆍ농촌 공익기능 증진 직접지불제도 운영에 관한 법률」 제7조에 따른 기본형공익직접지불금을 등록신청한 산지 5. 제17조제2항에 따라 등록신청하는 연도에 제12조에 따른 육림업 직접지불금을 등록신청한 산지 6. 제22조제2항에 따라 등록제한 기간 중에 있는 자가 소유한 산지. 이 경우 지급대상 산지로서의 제한 기간은 같은 항에 따른 지급대상자의 등록제한 기간으로 한다. 7. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 산지. 다만, 제17조제2항에 따라 등록신청하는 연도의 직전 연도까지 다음 각 목에 따른 지구ㆍ지역ㆍ단지의 산지 중 보상을 받지 아니한 산지분에 대하여 산림청장이 1년 이상 임산물생산업에 이용할 수 있는 산지로 인정하는 경우에는 임산물생산업 직접지불금 지급대상 산지로 본다. 가. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제36조제1항제1호가목부터 다목까지의 규정에 따른 주거지역, 상업지역 또는 공업지역의 산지 나. 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제6조, 제7조, 제7조의2 및 제8조에 따라 지정된 산업단지 및 농공단지의 산지 다. 「택지개발촉진법」 제3조에 따라 지정된 택지개발지구의 산지 라. 그 밖에 다른 법률에 따라 각종 개발사업의 예정지로 지정되거나 고시된 지역의 산지 8. 휴경 중인 산지 9. 일시적인 채취행위 등 대통령령으로 정하는 바에 따라 임산물을 생산하는 경우로서 임산물생산업 직접지불금 지급대상으로 부적합한 산지 ③ 제1항 및 제2항에 따른 임산물생산업 직접지불금 지급대상 산지에 관한 세부사항은 농림축산식품부령으로 정한다. 제8조(임산물생산업 직접지불금 지급대상자) ① 임산물생산업 직접지불금의 지급대상이 될 수 있는 자는 제7조에 따른 임산물생산업 직접지불금 지급대상 산지에서 임산물생산업에 종사하는 임업인등으로서 농림축산식품부령으로 정하는 요건에 해당하여야 한다. ② 제1항에 해당하는 자 중 「농업ㆍ농촌 및 식품산업 기본법」 제3조제5호의 농촌(산지가 소재하는 동일 시ㆍ군ㆍ구 또는 연접 시ㆍ군ㆍ구에 한정한다) 외의 지역에 주소 또는 주된 사무소를 둔 자는 경영하는 산지의 면적, 연간 임산물 판매금액 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 임산물생산업을 주업으로 하는 경우에 한정하여 제1항에 따른 임산물생산업 직접지불금의 지급대상자가 될 수 있다. 제17조(등록신청 및 공고) ① 산림청장 및 지방자치단체의 장은 다음 각 호의 사항을 포함하여 공익직접지불제도에 따른 직접지불금(이하 “공익직접지불금”이라 한다)의 등록신청에 필요한 사항을 등록신청 접수를 받기 시작하는 날의 7일 전까지 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 공고하여야 한다. 1. 제7조 또는 제13조에 따른 지급대상 산지 2. 제8조 또는 제14조에 따른 지급대상자 3. 등록신청의 기간 및 방법 4. 그 밖에 공익직접지불금의 등록신청에 필요한 사항 ② 공익직접지불금을 받으려는 자는 매년 산림청장이 정하는 날까지 산지 소재지 관할 읍장ㆍ면장 또는 동장(이하 “읍ㆍ면장”이라 한다)에게 등록을 신청하여야 한다. ③ 제2항에 따른 등록신청에 필요한 사항은 농림축산식품부령으로 정한다. 이 경우 관내경영자[등록을 신청하는 산지가 소재하는 동일 시ㆍ군ㆍ구에 주소를 둔 신청인(신청인의 주소지 읍ㆍ면ㆍ동을 기준으로 연접 시ㆍ군ㆍ구에 주소를 둔 경우를 포함한다)을 말한다]와 관내경영자가 아닌 자를 구별하여 정할 수 있다. ④ 제2항에 따라 등록신청을 받은 읍ㆍ면장은 해당 신청인에게 접수증을 발급하여야 한다. 제18조(공익직접지불금 지급대상자의 등록) ① 읍ㆍ면장은 제17조제2항에 따라 등록신청을 받으면 등록기준에 맞는지를 확인하기 위하여 서류 및 현지조사 등 필요한 조사를 하고, 그 조사결과를 첨부하여 산림청장에게 제출하여야 한다. ② 제1항에 따른 조사를 위하여 위원회를 두며, 그 구성 및 운영방법 등은 농림축산식품부령으로 정한다. ③ 산림청장은 제1항 및 제2항에 따른 조사결과를 바탕으로 등록신청인이 제8조 또는 제14조에 따른 지급대상자로 인정되면 공익직접지불금의 지급대상자로 등록하고, 신청인에게 등록증을 발급하여야 한다. ④ 산림청장은 제1항 및 제2항에 따른 조사결과를 바탕으로 등록을 거부하는 경우 그 결과를 등록신청인에게 통보하여야 한다. ⑤ 제3항 및 제4항에 따른 등록심사 결과에 대하여 이의가 있는 자는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 재심사를 신청할 수 있다. ⑥ 제1항부터 제5항까지의 규정에 따른 조사의 절차 및 방법, 재심사, 등록증 발급 등에 필요한 사항은 농림축산식품부령으로 정한다. 【임업·산림 공익기능 증진을 위한 직접 지불제도 운영에 관한 법률 시행령】 제2조(임산물생산업의 범위) 「임업ㆍ산림 공익기능 증진을 위한 직접지불제도 운영에 관한 법률」(이하 “법”이라 한다) 제2조제6호에서 “대통령령으로 정하는 품목”이란 「임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률 시행령」 제8조제1항에 따른 임산물 소득원의 지원 대상 품목 중 농림축산식품부령으로 정하는 품목을 말한다. 제4조(임산물생산업 직접지불금 지급대상 산지의 예외) 법 제7조제2항제9호에 따른 임산물생산업 직접지불금 지급대상으로 부적합한 산지는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 산지로 한다. 1. 제2조에 따른 품목(버섯류 및 수목부산물류는 제외한다)을 파종 또는 식재(접목을 포함한다)하지 않고 생산하는 경우 그 생산에 이용되는 산지 2. 제2조에 따른 품목 중 버섯류를 종균을 접종하지 않고 생산하는 경우 그 생산에 이용되는 산지. 다만, 버섯류 중 송이를 산림청장이 정하여 고시하는 방법으로 관리하여 생산하는 경우 그 생산에 이용되는 산지는 제외한다. 3. 제2조에 따른 품목 중 수목부산물류를 생산하는 경우 그 생산에 이용되는 산지. 다만, 수목부산물류 중 수액과 죽순을 산림청장이 정하여 고시하는 방법으로 생산하는 경우 그 생산에 이용되는 산지는 제외한다. 【임업·산림 공익기능 증진을 위한 직접 지불제도 운영에 관한 법률 시행규칙】 제4조(임산물생산업 직접지불금 지급대상자) 법 제8조제1항에 따라 임산물생산업 직접지불금(법 제6조제1항에 따른 임산물생산업 직접지불금을 말한다. 이하 같다)의 지급대상이 될 수 있는 자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자로 한다. 1. 법 제17조제2항에 따른 등록신청 연도의 직전 1년 이상 계속하여 법 제7조에 따른 임산물생산업 직접지불금 지급대상 산지에서 연간 90일 이상 임산물생산업에 종사한 임업인등으로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자 가. 임산물생산업에 이용되는 산지의 면적이 1천제곱미터 이상이고, 임산물생산업을 통해 수확한 임산물의 연간 판매금액이 120만원 이상인 임업인(「임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률」에 따른 임업인을 말한다. 이하 같다) 나. 임산물생산업에 이용되는 산지의 면적이 5만제곱미터 이상이고, 임산물생산업을 통해 수확한 임산물의 연간 판매금액이 4천5백만원 이상인 농업법인(「농어업경영체 육성 및 지원에 관한 법률」에 따른 농업법인을 말한다. 이하 같다) 제16조(공익직접지불금 지급대상자의 등록) ① 읍ㆍ면장은 법 제17조제2항에 따른 공익직접지불금 등록신청을 받으면 등록신청서 및 첨부서류의 내용이 사실과 일치하는지를 조사해야 한다. ② 읍ㆍ면장은 등록신청서에 조사위원회의 조사결과 및 제1항에 따른 조사결과를 첨부하여 산지 소재지를 관할하는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출해야 한다. ③ 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제2항에 따른 등록신청서 및 조사결과를 제출받으면 그 내용을 검토한 후 등록신청 내용에 이상이 없는 경우 산림청장이 정하는 공익직접지불금 지급대상자 등록대장에 등록하고, 읍ㆍ면장을 거쳐 등록신청인에게 별지 제4호서식의 공익직접지불금 지급대상자 등록증을 발급해야 한다. ④ 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 법 제18조제4항에 따라 등록을 거부하는 경우에는 별지 제5호서식의 공익직접지불금 지급대상자 등록거부 통보서에 등록거부 사유 및 재심사를 신청할 수 있음을 기재하여 등록신청인에게 통보하고, 산림청장이 정하는 지급대상자 등록거부대장에 그 사실을 기재하여 관리해야 한다. 【농어업경영체 육성 및 지원에 관한 법률】 제4조(농어업경영정보의 등록) ① 농어업ㆍ농어촌에 관련된 융자ㆍ보조금 등을 지원받으려는 농어업경영체는 다음 각 호의 사항(이하 “농어업경영정보”라 한다)을 등록하여야 한다. 등록한 사항 중 대통령령으로 정하는 중요한 사항이 변경된 경우에도 또한 같다. <개정 2009. 5. 27., 2011. 3. 9., 2015. 6. 22., 2017. 3. 21., 2018. 2. 21.> 1. 농업경영체: 「농업ㆍ농촌 및 식품산업 기본법」 제40조에 따른 농지ㆍ축사ㆍ임야ㆍ원예시설 등 생산수단, 생산농산물, 생산방법 및 가축사육 마릿수 등 농업경영 관련 정보 및 융자ㆍ보조금 등의 수령정보로서 대통령령으로 정하는 것(이하 “농업경영정보”라 한다) 【임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “임업”이란 영림업(「산림문화ㆍ휴양에 관한 법률」과 「수목원ㆍ정원의 조성 및 진흥에 관한 법률」에 따른 자연휴양림, 수목원 및 정원의 조성 또는 관리ㆍ운영을 포함한다), 임산물생산업, 임산물유통ㆍ가공업, 야생조수사육업과 이에 딸린 업으로서 농림축산식품부령으로 정하는 업을 말한다. 2. “임업인”이란 임업에 종사하는 자로서 대통령령으로 정하는 자를 말한다. 4. “임업후계자”란 임업의 계승ㆍ발전을 위하여 임업을 영위할 의사와 능력이 있는 사람으로서 농림축산식품부령으로 정하는 요건을 갖춘 사람을 말한다. 【임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률 시행령】 제2조(임업인의 범위) 「임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률」(이하 “법”이라 한다) 제2조제2호에서 “대통령령으로 정하는 자”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다. <개정 2009. 6. 4.> 1. 3헥타르 이상의 산림에서 임업을 경영하는 자 2. 1년 중 90일 이상 임업에 종사하는 자 3. 임업경영을 통한 임산물의 연간 판매액이 120만원 이상인 자 4. 「산림조합법」 제18조에 따른 조합원으로서 임업을 경영하는 자 제8조(임산물 소득원의 개발ㆍ육성 등) ①법 제8조제2항에 따른 임산물 소득원의 지원 대상 품목은 농림축산식품부령으로 정하는 수실류(樹實類)ㆍ버섯류ㆍ산나물류ㆍ약초류ㆍ약용류ㆍ수목부산물류(樹木副産物類)ㆍ관상산림식물류 및 그 밖의 임산물로 한다. 【임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률 시행규칙】 제7조(주산단지의 지정신청 등) ①영 제8조제1항에 따른 임산물 소득원의 지원 대상 품목은 별표 2와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828219"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 토지 등기사항전부증명서, 농업경영체 등록(변경등록) 확인서, 공익직접지불금 지급대상자 등록신청서(임업인용), 청구서, 답변서 및 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 1995. 9. 13. 이 사건 산지에 대한 소유권을 취득하였고 2022. 9. 28. 다음과 같은 내용으로 이 사건 산지에 대한 임야 및 임업경영 등록을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828221"></img> 나) 청구인은 2022. 10. 6. 피청구인에게 임업직불제법에 따른 공익직접지불금 지급대상자 등록신청서를 다음과 같은 내용으로 제출하였으며 2022. 10. 13. 관련 증빙서류를 추가 제출하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828223"></img> 다) 피청구인은 2022. 10. 19. 청구인에게 다음과 같이‘공익직접지불금 등록거부 통보 및 임업후계자 선발 신청 관련 의견 회신’제하의 공문을 통보하면서‘연간 90일 이상 종사 인정 기준 미달, 일시적인 채취행위의 기준 지급제외’를 사유로 임업직불제법 제18조 제4항 및 같은 법 시행규칙 제16조 제4항에 따른 공익직접지불금 지급대상자 등록거부 통보를 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828225"></img> 2) 판단 가) 관련법령 및 법리 임업직불제법에 따르면 공익직접지불금을 받으려는 자는 매년 산림청장이 정하는 날까지 산지 소재지 관할 읍장ㆍ면장 또는 동장(이하 “읍ㆍ면장”이라 한다)에게 등록을 신청하여야 한다고 규정하고 있다(제17조 제2조). 제1항부터 제5항까지의 규정에 따른 조사의 절차 및 방법, 재심사, 등록증 발급 등에 필요한 사항은 농림축산식품부령으로 정한다(제18조 제6항). 임업직불제법 시행규칙(농림축산식품부령)에 따르면 읍ㆍ면장은 등록신청서에 조사위원회의 조사결과 및 제1항에 따른 조사결과를 첨부하여 산지 소재지를 관할하는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출해야 한다(제16조 제2항). 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제2항에 따른 등록신청서 및 조사결과를 제출받으면 그 내용을 검토한 후 등록신청 내용에 이상이 없는 경우 산림청장이 정하는 공익직접지불금 지급대상자 등록대장에 등록하고, 읍ㆍ면장을 거쳐 등록신청인에게 별지 제4호서식의 공익직접지불금 지급대상자 등록증을 발급해야 한다(제16조 제3항). 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 법 제18조제4항에 따라 등록을 거부하는 경우에는 별지 제5호서식의 공익직접지불금 지급대상자 등록거부 통보서에 등록거부 사유 및 재심사를 신청할 수 있음을 기재하여 등록신청인에게 통보하고, 산림청장이 정하는 지급대상자 등록거부대장에 그 사실을 기재하여 관리해야 한다(제16조 제4항). 국민의 적극적 행위 신청에 대하여 행정청이 그 신청에 따른 행위를 하지 않겠다고 거부한 행위가 항고소송의 대상이 되는 행정 처분에 해당하는 것이라고 하려면, 그 신청한 행위가 공권력의 행사 또는 이에 준하는 행정작용이어야 하고, 그 거부행위가 신청인의 법률관계에 어떤 변동을 일으키는 것이어야 하며, 그 국민에게 그 행위발동을 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 있어야 하는 바, 여기에서 ‘신청인의 법률관계에 어떤 변동을 일으키는 것’이라는 의미는 신청인의 실체상의 권리관계에 직접적인 변동을 일으키는 것은 물론, 그렇지 않다 하더라도 신청인이 실체상의 권리자로서 권리를 행사함에 중대한 지장을 초래하는 것도 포함한다(대법원 2007. 10. 11. 선고 2007두1316 판결 참조). 나) 본안 전 판단 피청구인은 이 사건 등록신청은 관할 동장에게 하여야 하나 피청구인에게 신청하였고 청구인은 직접지불금 지급 대상에 해당되지 아니하므로 이 사건 심판청구의 법률상 이익이 없다는 이유로 본안 전 항변을 하고 있다. 살피건대, 위 법에 따르면 이 사건 처분 권한이 동장에게 위임된 바 없고 단지 사무 집행의 편의를 위해 동장과 시장의 업무를 분장하여 처리하도록 규정하고 있는 것으로 보인다. 그러므로 이 부분 피청구인의 본안 전 항변은 이유없고 청구인이 이 사건 직불금 대상이 되는지 아닌지는 본안의 문제이므로 이 부분 주장도 이유없다. 또한, 청구인은 이 사건 처분의 상대방으로서 이 사건 처분의 효력 유무의 확인을 구할 법률상 이익이 있으므로 공익직접지불금 등록거부 통보부분에 대해서는 피청구인의 본안 전 항변은 이유없다. 다) 본안 판단 (1) 이 사건 처분의 근거 법률 미제시, 권한 범위 침범 등 절차적 하자 여부에 대한 판단 (가) 먼저 이 사건 처분 시 처분의 근거를 명확히 제시하였는지 살펴본다. 「행정절차법」제23조에 제1항에 따르면 행정청은 처분을 할 때에는 1. 신청 내용을 모두 그대로 인정하는 처분인 경우, 2. 단순ㆍ반복적인 처분 또는 경미한 처분으로서 당사자가 그 이유를 명백히 알 수 있는 경우, 3. 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다고 규정하고 있는데 이 사건 처분서인 ‘공익직접지불금 지급대상자 등록거부 통보서’를 보면 “「임업·산림 공익기능 증진을 위한 직접지불제도 운영에 관한 법률」제18조 제4항 및 같은 법 시행규칙 제16조 제4항에 따라 다음과 같은 사유로 공익직접지불금 지급대상자 등록이 거부되었음을 통보합니다.”로 안내하여 등록거부 통보의 근거 규정을 제시하였음을 확인할 수 있으며 거부 사유로 “연간 90일 이상 종사 인정 기준(직전년도 10.1 이전 경영체등록) 미달, 일시적인 채취행위의 기준(파종, 식재 없이 도토리 채취의 경우) 지급제외”를 명시하여 거부 사유에 대해서도 구체적으로 작성한 것으로 볼 수 있어 청구인이 이 사건 처분서를 통해 처분의 내용, 근거 법규가 무엇인지 확인하는데 문제가 없다고 보여지므로 청구인의 주장은 이유없다. (나) 다음으로 이 사건 처분이 권한 범위를 침범한 하자가 있는지 살펴본다. 청구인은 임업직불제법에 따라 동장에게 이 사건 등록신청을 해야함에도 피청구인이 신청서를 접수하였고 이를 피청구인이 처리한 하자가 있다고 주장한다. 살피건대, 위 법 제17조에서 이 사건 등록신청은 관할 읍ㆍ면장에게 신청을 하도록 되어 있으나 위 법 시행규칙 제16조에 따르면 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 신청 내용을 검토하고 이상이 없는 경우 공익직접지불금 지급대상자 등록대장에 등록하고 있어 최종적으로 공익직접지불금 지급대상자를 등록하는 자를 시장ㆍ군수ㆍ구청장으로 규정하고 있으며 등록 거부하는 경우에 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 등록신청인에게 통보하도록 규정하고 있어 공익직접지불금 지급대상자의 등록 및 거부 권한은 피청구인에게 있음을 확인할 수 있다. 비록 이 사건에서 위 법에 따른 절차대로 신청을 읍ㆍ면장에게 하지 못하고 시장인 피청구인에게 바로 신청함으로써 읍·면·동에서 이루어져야 할 조사위원회의 조사 절차가 누락되긴 하였으나 공익직접지불금 지급대상자의 등록 및 거부 권한이 있는 피청구인이 이 사건 등록신청을 접수하고 이에 대한 세부사항을 검토하여 이 사건 처분을 한 것에 중대한 하자가 있다고 보기 어렵다. (다) 마지막으로 이 사건 처분서가 송달된 주소가 잘못되었는지와 청구인이 주장하는 2022. 9. 28. 복명서의 위법여부에 대하여 살펴본다. 피청구인이 제출한 등기우편발송완료 증명서(을제1호증)를 살펴보면 이 사건 처분서의 수취정보에는 “○○○, 경기도 ○○시 ○○구 ○○로 ○○-○○(○○동)”으로 기재가 되어 있으며 청구인이 이 사건 등록신청 시 피청구인에게 제출한 신청서 상에 기재된 등록신청인 주소 및 경영주인 임업인의 주소지에는 “○○시 ○○구 ○○동 산○○-○○번지”라고 기재되어 있는데 위의 주소와 신청서 상의 주소는 도로명주소와 지번주소의 차이일 뿐이지 동일한 장소로 확인되므로 피청구인이 이 사건 처분서 송달 시 신청서 상 기재된 주소로 송달한 것에 착오가 있었다거나 위법이 있었다고 볼 수 없다. 또한 청구인은 피청구인에게‘등록거부 통지의 내용을 확인할 수 있는 일체의 적법한 서류’에 대한 정보공개 청구 후 회신받은 복명서가 이 사건 등록신청일 전인 2022. 9. 28.자로 결재를 받은 문서이므로 이것이 위법하다고 주장하고 있는데 이 복명서를 살펴보면 결재일자 2022. 9. 28.로 기재되어 있으나 담당 주무관, 팀장, 과장의 성명은 공란으로 되어 있고 문서 하단에는 2022. 10. 18.자로 기재되어 있다. 한편 피청구인이 제출한 을제3호증의 복명서를 살펴보면 이 사건 등록신청에 대한 검토결과 보고내용의 문서이며 결재일자가 2022. 10. 18.로 기재되어 있고 담당 주무관, 팀장, 과장의 성명이 적시되어 있음을 확인할 수 있는데 이를 종합하여 살펴보면 정보공개 청구에 대한 회신 당시 업무에 미숙한 담당 신규 공무원이 당시 컴퓨터에 저장되어 있는 초안을 출력하여 제공한 것이라는 피청구인의 주장은 수긍할 수 있고 설사 해당 정보공개 청구에 대한 회신 당시에 일부 착오가 있었다고 하더라도 2022. 10. 18.자 결재한 이 사건 등록신청에 대한 검토 복명서가 존재하는 점, 이 사건 정보공개는 이 사건 처분 이후에 이루어진 점 등을 고려하면 청구인이 주장하는 2022. 9. 28.자 문서가 이 사건 처분 또는 이 사건 심판에 영향을 미친다고 볼 수 없으므로 청구인의 주장은 이유없다. (2) 이 사건 처분의 실체적 하자 여부에 대한 판단 피청구인이 이 사건 등록신청에 대해 검토한 7가지 지급요건 기준 중 (가)연간 90일 이상 종사 인정 기준, (나)일시적 채취행위의 기준에서 부적합으로 검토한 부분에 하자가 있는지 살펴본다. (가) 연간 90일 이상 종사 인정 기준 임업직불제법 시행규칙 제4조에 따르면 임산물생산업 직접지불금의 지급대상이 될 수 있는 자는 ‘법 제17조 제2항에 따른 등록신청 연도의 직전 1년 이상 계속하여 법 제7조에 따른 임산물생산업 직접지불금 지급대상 산지에서 연간 90일 이상 임산물생산업에 종사한 임업인등으로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자’로 정하고 있으므로 이 기준의 적합여부를 판단하기 위해서는 ①청구인이 이 사건 등록신청을 한 2022년도의 직전인 2021년도(직전 1년 이상)에 계속하여 이 사건 산지가 법 제7조에 따른 임산물생산업 직접지불금 지급대상 산지로 등록되어 있었는지, ②청구인이 이 사건 산지에서 2021년도에 90일 이상 임산물생산업에 종사한 것인지 확인되어야 한다. 살피건대, ①「2022년도 임업·산림 공익직접지불사업 시행지침」에 따르면 2021. 1. 1. 이전부터 임야를 보유하고 있는 경우 위 직전 1년 이상 기준이 인정된다고 해석하고 있는데 청구인은 이 사건 산지를 1995. 9. 13.부터 소유하고 있으므로 이는 인정된다고 보여진다. ②그러나 청구인은 이 사건 산지에 대한 임야 및 임업경영 등록을 2022. 9. 28.에 이르러서야 하였으므로 2021년도에 90일 이상 임산물생산업에 종사한 자로 보기 어렵다. 다른 한편 위 시행지침의 예외 인정 기준에 따라 2021년 10월 이후 경영체 등록한 자의 경우 ‘2021. 10. 1. 이전 지급대상 산지에서 종사를 증빙할 수 있는 파종·식재·관리 등 사진자료, 기록일지, 영림자재(종자·종묘 포함) 구매영수증, 국고 또는 지자체 보조사업 이력, 각종 임산물 품질 인증합격, 계약재배 확인서 등’을 제출하면 90일 이상 종사한 것으로 인정할 수 있을 것이나 청구인이 제출한 자료를 살펴보아도 이를 인정할 수 있는 자료를 확인할 수 없다. 따라서, 피청구인이 ‘연간 90일 이상 종사 인정 기준’을 부적합으로 검토한 부분에 하자가 있다고 보기 어렵다. (나) 일시적 채취행위의 기준 임업직불제법 시행령 제4조에 따르면 법 제7조 제2항 제9호에 따른 임산물생산업 직접지불금 지급대상 산지 중 ‘제2조에 따른 품목(버섯류 및 수목부산물류는 제외한다)을 파종 또는 식재(접목을 포함한다)하지 않고 생산하는 경우 그 생산에 이용되는 산지’를 부적법한 산지로 규정하고 있다. 살피건대, 공익직접지불금 지급대상자 등록신청자가 공익에 부합하지 않는 자인지 여부를 구분하기 위한 위 법령의 제외기준은 타당하다고 판단되는데 청구인이 제출한 자료 및 이 사건 등록신청을 위해 피청구인에게 제출하였던 서류를 살펴보아도 이 사건 산지에 해당 품목 채취를 위한 파종·식재에 대한 구매영수증, 전후비교 사진자료 등 이를 입증할 수 있는 자료를 확인할 수 없으며 우리 위원회에서 직권으로 확인한 1995년, 2016년, 2020년, 2021년, 2022년 항공사진을 통해서도 파종·식재가 있었다고 볼 수 있을 정도의 변화를 확인하기 어렵다. 따라서, 피청구인이 ‘일시적 채취행위의 기준’을 부적합으로 검토한 부분도 하자가 있다고 보기 어렵다. (3) 종합 위에서 살펴본 바와 같이 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어 권한 범위 침범 등의 절차적 부분에 있어 중대한 하자가 있다거나 실체적 검토부분에 중대·명백한 하자가 있다는 것이 확인되지 않으므로 청구인의 주장은 이유없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.