공익직접지불금 등록 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 ○ ○-○○번지 임야(이하 ‘이 사건 임야’라 한다)를 산림경영하는 자로, 2022. 7. 30. 피청구인에게 공익직접지불금(이하 ‘임업직불금’이라 한다) 등록신청서를 제출하였다. 이에 피청구인은 「임업·산림 공익기능 증진을 위한 직접지불제도 운영에 관한 법률」(이하 ‘임업직불제법’이라 한다) 제8조에 따른 지급대상 자격여부에 대하여 검토한 후 2022. 8. 26. 같은 법 제18조 제3항에 따라 등록증을 청구인에게 발급하였다. 이후 임업직불제법 제20조 제1항에 따라 등록사항에 대해 조사하던 중 청구인의 임업활동이 일시적인 채취행위에 해당한다고 판단하여 같은 법 제7조 제2항 제9호 및 같은 법 시행령 제4조 제1호에 따라 2022. 10. 21. 청구인에게 임업직불금 등록 거부 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 사건 개요 청구인은 이 사건 임야를 산림경영해오던 중 2022. 8. 26. 임업직불금 대상 등록증을 교부받았으나, 피청구인은 2022. 10. 21. 이를 번복하여 임업직불금대상 등록 거부 처분을 하였다. 2) 사건의 경위 청구인은 2014년 9월 이 사건 임야에 대해서 10년 계획의 산림경영계획을 인가받고, 2차례의 숲가꾸기 사업을 진행한 바 있다. 2021년 가을 산림청의 임업경영체 등록 안내문에 따라 임업경영체 등록을 신청한 후, 공무원들에게 2차례 현장실사를 받았고, 2022년 7월에 임업직불금 등록 대상 신청을 하여, 피청구인으로부터 2022. 8. 26. 임업직불금 대상으로 등록되었음을 통보받았으나, 피청구인은 2022. 10. 21. 임업직불금 대상 등록 취소처분도 아닌 등록 대상 거부 처분 공문을 청구인에게 보내왔다. 3) 이 사건 처분의 위법·부당성 가) 이 사건 처분은 2022. 8. 26. 임업직불금 대상 등록 처분과 배치되는 것임에도 불구하고, 이 처분을 취소하지도 않은 채 처분한 것으로서 「행정절차법」상의 신의성실 및 신뢰보호의 원칙에도 위배될 뿐만 아니라, 같은 법 제21조에 따른 사전통지 절차도 이행하지 않은 위법이 있다. 대법원에서는 행정처분에 의하여 국민이 일정한 이익과 권리를 취득하였을 경우에 종전의 행정처분을 취소하는 행정처분은 이미 취득한 국민의 기존이익과 권리를 박탈하는 별개의 행정처분으로서 그 취소될 행정처분에 하자 또는 취소하여야 할 공공의 필요가 있어야 하고, 나아가 행정처분에 하자 등이 있더라도 취소하여야 할 공익상 필요와 취소로 인하여 당사자가 입게 될 기득권과 신뢰보호 및 법률생활안정의 침해 등 불이익을 비교·교량한 후 공익상 필요가 당사자가 입을 불이익을 정당화할 만큼 강한 경우에 한하여 취소할 수 있으며, 그 하자나 취소하여야 할 필요성에 대한 증명책임은 기존의 이익과 권리를 침해하는 처분을 한 그 행정청에 있다(대법원 1983. 9. 13. 선고 83누288 판결, 대법원 1993. 8. 24. 선고 92누17723 판결, 대법원 2012. 3. 29. 선고 2011두23375 판결 등 참조)고 판시하고 있다. 그런데 임업직불금 지급대상자 등록증을 살펴보면, 피청구인은 등록증을 청구인에게 발송할 당시 이 사건 처분 사유를 제시했다면, 2022. 9. 30.까지 수정신고를 할 수 있었던 기회가 있어서 육림업으로 변경 신청할 수 있었음에도, 임업직불금 지급대상자 등록증을 발부해놓고 이 사건 처분서를 수령할 때까지 그 어떤 안내를 받은 사실이 없다. 특히 2022. 9. 30. 이전에 임업직불금 대상 임야로 등재되지 못하면 앞으로도 임산물 생산업은 물론 육림업도 불가능하기 때문에 청구인의 피해는 매우 크다. 즉 피청구인의 임업직불금 지급대상자 등록증 교부로 인해 청구인은 2022. 9. 30. 마감된 임업직불금 대상 등록 신청 기한 내 이와 같은 오류를 수정할 기회를 박탈당한 채 앞으로도 영구적으로 임업직불금 대상에서 배제되어 연간 1,200만원의 손해를 입게 됐다. 따라서 피청구인의 처분은 대법원 판시와 같은 사유로 취소되어야 한다. 나) 한편, 청구인은 임업직불금 신청 작성 당시에도 임산물 생산업과 육림업 신청란에도 각각 신청표시를 했으나, 임산물 생산업 관련 내용은 산림청에서 보내준 임업경영체등록 내용을 그대로 적었고, 육림업은 기재방법을 몰라 세부내용은 적지 않은 채 육림업 자체 점검표에만 표시한 것이었다. 청구인은 이미 산림경영계획서를 제출하였기에 육림업으로 분류되었어야 하나, 임업경영체 등록 현장점검을 나온 공무원들이 무슨 나무를 재배하느냐고 묻길래 굴참나무이며, 전체면적에 고루 분포되어 산림경영계획에도 반영되었다고 하니 산림경영계획 내용을 토대로 산림청에서 임업경영체 등록증을 발급해주었다. 산림경영계획서에 굴참나무를 숲가꾸기 등으로 육림하겠다고 밝혔고, 임업직불금 신청서에 육림업 신청란에 체크되어 있는 점에 미뤄볼 때, 굴참나무를 육림하면서 부산물로 도토리 수확을 한다는 뜻으로 해석하여 피청구인이 청구인에게 임산물 생산업과 육림업 둘 중에 하나를 선택하도록 안내했더라면 이 사건 처분은 이뤄지지 않았을 것이다. 따라서 이 사건 처분은 산림청 임업경영체 등록 담당자의 현장출장과 등록과정에서의 충분한 설명이 부족한 채, 임산물 생산업으로 농업경영체등록 기재하면서도 정작 육림업 내용의 산림경영계획서 내용을 특기사항으로 기재하는 행정 착오에서 기인한 것으로 청구인의 피해는 마땅히 구제되어야 한다. 다) 임업직불금 지급대상자 등록증은 임업직불제법 시행규칙 제16조 제3항 [별지4호] 서식에 따라 발급받은 것으로, 만일 이를 번복하려 했다면 청구인에게 이 사건 처분이 아닌 종전 처분의 취소를 통보했어야 하고, 이를 위해서는 사전통지와 의견 수렴 등의 절차를 진행하여 임업직불금 대상 임야 신고 기한인 2022. 9. 30. 이전에 행정오류로 인한 피해를 막았어야 했음에도 불구하고 청구인의 피해 구제가 어렵게 만들었다. 【보충서면】 4) 임업직불제법이 시행된 지 얼마 되지 않아 행정청의 관행이 존재할 수 없으므로 신의성실 및 신뢰 보호의 원칙을 위배한 것이 아니라는 주장에 대한 반박 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰 보호의 원칙이 적용되기 위하여는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 기초하여 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원1995. 6. 16. 선고 94누12159 판결, 대법원 1997. 9. 12. 선고 96누18380 판결 등). 그런데 피청구인은 첫째, 임업직접지불금 지급 대상자 등록증을 청구인에게 발급했으며, 둘째, 피청구인이 발행한 지급 대상자 등록증이 임업직불제법 제18조 제3항과 같은 법 시행규칙 제16조 제3항에 근거하여 발급된 것이기에 청구인이 이를 신뢰한 것에 귀책사유가 전혀 없고, 셋째, 청구인이 피청구인으로부터 등록증을 교부받은 이후 직불금 지급을 기다리던 중 등록 거부를 통지받아 즉각 이의신청서를 제출하였을 뿐 아니라, 임업경영에 필요한 진입로 확장과 산림경영사부지 조성작업을 진행하였고, 넷째 피청구인이 등록증 발급과 반대되는 처분을 함으로써 청구인이 직불금을 받지 못하는 결과를 초래하였다. 또한 청구인이 등록증을 받음으로써 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 해칠 우려가 없다. 이 사건 처분은 관행의 존재 여부, 법령의 해석기준이 모호한 상황이 아니고, 임업직불제법 제18조 제3항에 근거하여 등록증을 발급한 후 등록 거절한 것으로 적법절차를 무시한 채 행한 처분이라는 점에서 피청구인의 주장은 이유없다. 피청구인은 임업직불제법 제18조 제1항 및 제2항의 절차를 거쳐 제3항에 따라 등록증을 교부하였고, 등록 거부는 제18조 제4항에 따라 통보하였기에 각각 독립적 행정처분이라 할 것이며, 지급 대상자로 등록증을 교부한 후 신청마감 기일까지 보완 또는 수정 요구를 하지 않다가 신청마감 기일이 지난 후에 느닷없이 지급 대상자 등록 거부 통보하는 것은 신뢰보호 원칙을 위반한 것이다. 5) 향후 산지검증 및 이행점검 등을 통해 등록내용이 변경될 수 있음을 안내했다는 주장에 대한 반박 피청구인의 안내 내용은 등록 내용이 변경될 수 있다는 것이지 등록 거부와 같은 법 적용 규정을 달리하는 것을 의미하지는 않는다. 청구인은 임업경영체 등록을 한 이후 현지 조사를 받았는데, 부적합하다고 판단하였다면 등록 전에 등록 거부 통지를 해야 했다. 그러나 피청구인은 청구인에게 등록증을 교부하였다. 한편, 청구인은 등록증을 교부받고, 이에 반하는 등록 거부 통지를 받기까지 아무런 보완이나 변경 신청 등의 요구를 받지 못한 바 있으며, 피청구인이 주장하는 “등록 내용이 변경될 수 있음”은 그 문언적 해석이나 절차 과정에서 위법하기에 피청구인의 주장은 배척되어야 한다. 6) 피청구인은 등록 거부는 신청기한 마감 후 산림청에서 추가 검증을 통해 임업직불금 대상 여부를 판단하는 것이므로 마감 전에 등록거부 사유를 제시할 수 없다고 주장하나, 임업직불제법 어디에도 등록 후에 등록을 거부할 수 있다는 규정은 없다. 피청구인의 주장은 임업직불금 등록 관련 업무를 피청구인이 위법하게 자의적으로 했다는 반증에 불과하다. 또한, 피청구인은 육림업으로 임업직불금을 신청하고자 할 경우 산림청에 임업경영체 변경 신청을 한 후 신청이 수리되면 다음 임업직불금 신청 때 신청이 가능하다고 하나, 산림청에서는 피청구인의 주장과 같은 방안을 검토한 결과, 현재 임업경영체 변경 등록을 위해서는 「농어업경영체 육성 및 지원에 관한 법률 시행령」 [별표1] 범위 내에서 변경 등록이 가능하고, 임산물생산업을 육림업으로 변경하는 것은 열거 내용에 없어 불가하다고 답변하였다. 즉, 피청구인의 주장은 현행 법률에 의해 변경 등록이 혀용되지 않는 사항으로서 이 같은 문제점을 인지한 산림청에서는 대안을 모색하고 있는 중이다. 또한 산림청은 임업직불제법 제19조에 규졍된 변경 등록 가능 규정은 같은 법 제18조에 따른 지급 대상자 등록인 경우에만 적용할 수 있다고 답변하였다. 이 해석에 따르면 청구인은 등록 거부가 된 자이므로 변경 등록조차 불가하다. 7) 임업경영제 등록 업무는 산림청의 소관으로 피청구인이 귀책을 부담해야 할 사유가 없다고 하나 변경 등록 신고에 관한 접수는 피청구인의 업무이므로 청구인에게 육림업으로 변경해야 한다고 안내하는 등의 절차를 거쳤어야 하나, 이러한 절차 없이 바로 등록 거부 처분하였다. 게다가 청구인은 신청서 작성 시, 임산물생산업과 육림업 두 가지 모두에 체크하였음에도 이를 확인하지 아니한 피청구인에게 귀책 사유가 있다고 할 것이다. 8) 피청구인은 등록증 교부 지급을 확정하는 처분성을 가진 것이 아니라고 하나, 임업직불제법 제9조, 제10조, 제15조의 각 제1항에서는 직불금 지급을 재량권이 아닌 강행규정으로 규정하고 있으며, 이를 위해 제11조에서는 지급 대상자에게 교육 이수 의무까지 부과하고 있는 등 처분이라 보는 것이 합당하다. 9) 피청구인이 이 사건 처분을 한 것은 2022. 10. 21.이었고, 같은 해 9. 30. 등록 신청이 마감된 후에도 임업직불제법 제19조에 의한 변경 등록은 얼마든지 가능했다. 그런데 피청구인은 제19조에 따른 변경 등록을 요청하지 않았다. 임업직불제법 제19조에 의한 변경 등록은 등록증이 유효한 경우에만 신청할 수 있는 반면에 등록이 거부된 상태에서는 이 마저도 할 수 없게 된다. 결국 피청구인의 잘못된 처분으로 인해 청구인은 임산물생산업은 물론 육림업직불금 수령도 불가능하여 앞으로도 영구적으로 임업직불금 대상에서 배제되는바 연간 1200여만원에 이르는 직불금을 받지 못하게 된다. 따라서 이 사건 처분은 가장 기본적인 「행정절차법」상의 규정조차 지키지 않았을 뿐 아니라, 청구인의 임업직불금 신청 자체가 피청구인의 행정 착오로 관련 법률이 개정되지 않는 한 영구히 불가능하게되어 청구인이 입는 피해가 막대하다는 점에서 이 사건 처분을 취소하고, 임업직불제법 제19조에 의한 변경 등록을 통해 구제받을 수 있도록 해주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인 주장 가)항에 대한 반박 피청구인이 「행정절차법」 제4조의 신의성실 및 신뢰보호를 위배했다는 청구인의 주장과 관련하여 임업직불제법은 2022. 10. 1.자로 시행되어 법령 해석이 일반적으로 국민들에게 받아들여진 상황이 아니며, 행정청의 관행 또한 존재할 수 없으므로 청구인의 주장은 사실과 다르다. 임업직불금 등록증은 임업직불금 지급 대상 자격이 인정되는 경우 발급하는 것이며 해당 등록증에 등록거부 사유를 작성하지는 않는다. 또한 등록증 교부 시 이의신청이 가능하다는 내용과 함께 이의신청 기간을 명시하였으며 향후 산지 검증 및 산림청 이행점검 등을 통하여 등록 내용이 변경될 수 있음을 안내하였다. 하지만 청구인은 등록증 수령 후 이의신청을 제기하지 않았으므로, 어떠한 안내도 받지 못했다는 청구인의 주장은 사실과 다르다. 또한 등록 거부는 2022. 9. 30. 신청기한 마감 이후, 산림청에서 산지검증, 소득검증 등 추가 검증을 통해 임업직불금 대상 여부를 행하는 사항이므로 신청기한 마감 전 등록거부 사유를 제시할 수는 없다. 또한 청구인의 산지는 임업경영체에 임산물 재배로 등록되어 있으며 육림업으로 임업직불금을 신청하고자 할 경우, 산림청에 임업경영체 변경신청을 한 후 신청이 수리되면 다음 임업직불금 신청 때 신청이 가능하다. 그리고 전술한 바와 같이 임업직불금 등록증은 임업직불금 지급대상 자격조건이 되는지 여부만을 심사한 뒤 교부되는 것이기에 등록증의 교부는 청구인이 임업직불금 지급대상 자격을 충족함을 나타내는 것에 불과할 뿐, 청구인에게 임업직불금을 정당하게 수령할 권한이 있음을 증명한다거나 향후 지급될 임업직불금을 확정하는 효력은 없는 것이므로, 피청구인이 임업직불금 등록증을 교부함으로써 청구인에게 등록거부의 사유가 존재하지 않아 임업직불금이 확정적으로 지급될 것이라는 신뢰를 부여하였다고 볼 수 없다. 따라서 신의성실 및 신뢰보호의 원칙 위배 주장은 이유 없다. 2) 청구인 주장 나)항에 대한 반박 청구인은 이 사건 처분에 대하여 위와 같이 본인이 산림경영계획서를 제출하였으므로 육림업으로 분류되어야 하나 산림청에서 임업경영체에 임산물생산업으로 등록한 것이라고 주장하며 재심사를 청구한 바 있다. 이에 피청구인은 해당 내용을 산림청에 제출하였고 산림청으로부터 답변받아 청구인에게 송부하였다. 산림청 회신내용 중 검토의견에 따르면 임업경영체 등록 사항에 대하여 확인 결과 청구인이 자필로 신청하였고 현장조사 등을 통하여 등록하였으므로 이상이 없다는 내용을 확인할 수 있다. 임업경영체 등록업무는 산림청의 소관업무로서 피청구인이 관여할 수 있는 성질의 것이 아니므로, 산림청에게 임업경영체등록 현장점검 과정에서의 과실이 인정된다는 등의 명백하고 객관적인 사정이 존재하지 아니한 이상, 피청구인이 그 내용을 판단하거나 그로 인한 귀책을 부담하여야 할 이유는 없다. 청구인은 본인이 임산물생산업 신청서와 육림업 신청서에 둘 다 체크를 하였기 때문에 피청구인이 산림경영계획서에 따라 위 신청 내용을 청구인이 굴참나무를 육림하면서 부산물로 도토리 수확을 한다는 뜻으로 해석한 뒤, 청구인으로 하여금 2가지 신청서 중 하나를 선택하도록 안내하는 정도의 주의의무를 부담해야 한다는 취지로 주장하고 있다. 그러나 임업직불금 신청서 제2쪽부터 제3쪽까지는 임산물생산업 직접지불금 신청서이고, 제4쪽부터 제5쪽까지는 육림업 직접지불금 신청서이다. 청구인은 임산물생산업 신청서는 빠짐없이 작성하였고 육림업 신청서는 제4쪽은 작성하였으나 제5쪽은 작성하지 않았다. 신청서는 신청자 본인이 작성하여 제출하는 것이며 피청구인이 기재하지도 않은 신청 내용을 자의적으로 해석하여 접수할 수는 없고, 임산물생산업과 육림업의 각 직접지불금 신청은 임업직불제법 제7조 제2항 제5호 및 같은 법 제13조 제2항 제5호에 따라 중복신청이 불가능한 사항인 점을 감안할 때 청구인이 제출한 육림업 신청서는 기재사항 미비로 인하여 접수 불가능한 상태여서 그 청구가 없는 것으로 보아야 한다. 따라서 사실상 청구인의 신청은 임산물생산업 직접지불금에 한정하여 이루어졌다고 봄이 해석상 타당하다. 또한 임업직불제법 제5조 제2항에 따라 임업직불금 신청은 임업경영체를 기준으로 하는 것이기 때문에 청구인이 제출한 신청서에 대하여 임산물생산업으로 등록증을 발급한 것을 행정착오라 보기도 어렵다. 3) 청구인 주장 다)항에 대한 반박 일반적으로 처분의 취소란 이미 적법·유효하게 성립된 처분의 효력을 소급하여 소멸시키는 것을 말하는데, 청구인 주장 ‘가’ 항에 대한 답변에서 전술한 바와 같이 임업직불금 등록증은 임업직불금 지급 대상 자격조건이 된다는 확인의 의미를 가지는 것에 불과하며 등록증 교부가 임업직불금 지급을 확정하는 처분성을 가지는 것은 아니다. 즉, 청구인의 신청에 대해 자격조건 확인 외에 임업직불금 지급이라는 확정적 처분은 이루어진 바 없고, 따라서 등록취소처분을 하여야 한다는 청구인의 주장은 위와 같은 등록증 교부의 법적 성격을 오해한 잘못에서 비롯된 것이므로 그 자체로 타당하지 않은 주장이다. 설사 위 등록증 교부행위를 처분이라 이해하더라도 대법원에서는 “신청에 의한 수익적 처분에 있어서 신청에 따른 처분이 이루어지지 아니한 경우에는 아직 당사자에게 권익이 부과되지 아니하였으므로 특별한 사정이 없는 한 신청에 대한 거부처분이라고 하더라도 직접 당사자의 권익을 제한하는 것이 아니어서 신청에 대한 거부처분을 여기에서 말하는 ‘당사자의 권익을 제한하는 처분’에 해당한다고 할 수 없는 것이어서 처분의 사전통지대상이 된다고 할 수 없다고 할 것이다(대법원 2003. 11. 28. 선고 2003두674).”라고 판시하고 있어 사전통지의 대상 역시 될 수 없고, 따라서 사전통지 누락으로 인한 절차적 위법을 주장하는 부분 역시 이유 없다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【임업·산림 공익기능 증진을 위한 직접지불제도 운영에 관한 법률】 제7조(임산물생산업 직접지불금 지급대상 산지) ① 임산물생산업 직접지불금 지급대상이 될 수 있는 산지는 임산물생산업에 이용되는 산지로서 2019년 4월 1일부터 2022년 9월 30일까지 「농어업경영체 육성 및 지원에 관한 법률」 제4조제1항제1호에 따라 농업경영 관련 정보 등이 등록된 산지로 한다. 다만, 2022년 10월 1일 기준으로 해당 등록이 유효하지 아니한 산지는 제외한다. ② 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 산지는 같은 항에 따른 임산물생산업 직접지불금 지급대상에서 제외한다. 9. 일시적인 채취행위 등 대통령령으로 정하는 바에 따라 임산물을 생산하는 경우로서 임산물생산업 직접지불금 지급대상으로 부적합한 산지 ③ 제1항 및 제2항에 따른 임산물생산업 직접지불금 지급대상 산지에 관한 세부사항은 농림축산식품부령으로 정한다. 제8조(임산물생산업 직접지불금 지급대상자) ① 임산물생산업 직접지불금의 지급대상이 될 수 있는 자는 제7조에 따른 임산물생산업 직접지불금 지급대상 산지에서 임산물생산업에 종사하는 임업인등으로서 농림축산식품부령으로 정하는 요건에 해당하여야 한다. ② 제1항에 해당하는 자 중 「농업ㆍ농촌 및 식품산업 기본법」 제3조제5호의 농촌(산지가 소재하는 동일 시ㆍ군ㆍ구 또는 연접 시ㆍ군ㆍ구에 한정한다) 외의 지역에 주소 또는 주된 사무소를 둔 자는 경영하는 산지의 면적, 연간 임산물 판매금액 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 임산물생산업을 주업으로 하는 경우에 한정하여 제1항에 따른 임산물생산업 직접지불금의 지급대상자가 될 수 있다. ③ 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 임산물생산업 직접지불금의 지급대상자가 될 수 없다. 다만, 제4호부터 제7호까지의 경우에는 해당하는 산지분에 한정하여 지급대상자가 될 수 없다. 1. 농업 외의 종합소득금액이 대통령령으로 정하는 금액 이상인 자 2. 임산물생산업에 이용하는 산지의 면적(휴경 중인 산지의 면적은 제외한다)이 1천제곱미터 미만인 자 3. 「농업ㆍ농촌 공익기능 증진 직접지불제도 운영에 관한 법률」 제10조에 따른 소규모농가직접지불금(임산물생산업 직접지불금 신청일의 직전 연도에 한정한다)을 지급받은 자 및 해당 농가의 구성원 4. 「농업ㆍ농촌 공익기능 증진 직접지불제도 운영에 관한 법률」 제11조에 따른 면적직접지불금 지급면적(임산물생산업 직접지불금 신청일의 직전 연도에 한정한다)과 임산물생산업 직접지불금 지급대상면적의 합이 제10조제2항에 따른 지급상한면적을 초과한 자 5. 자기의 소유가 아닌 산지를 적법한 권원 없이 점유 또는 사용하는 자 6. 산지가 소재하는 동일 시ㆍ군ㆍ구 또는 연접 시ㆍ군ㆍ구에 주소 또는 주된 사무소를 두지 아니한 자. 다만, 제2항에 해당하는 자는 제외한다. 7. 지급대상 산지의 일부(지급대상 산지에 대한 권리의 일부를 포함한다)를 양수(讓受)ㆍ임차(賃借) 또는 사용차(使用借)하거나 분할 또는 공유지분으로 취득한 자. 다만, 상속, 직계존비속에 대한 증여 등 대통령령으로 정하는 경우는 제외한다. 제17조(등록신청 및 공고) ① 산림청장 및 지방자치단체의 장은 다음 각 호의 사항을 포함하여 공익직접지불제도에 따른 직접지불금(이하 “공익직접지불금”이라 한다)의 등록신청에 필요한 사항을 등록신청 접수를 받기 시작하는 날의 7일 전까지 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 공고하여야 한다. 1. 제7조 또는 제13조에 따른 지급대상 산지 2. 제8조 또는 제14조에 따른 지급대상자 3. 등록신청의 기간 및 방법 4. 그 밖에 공익직접지불금의 등록신청에 필요한 사항 ② 공익직접지불금을 받으려는 자는 매년 산림청장이 정하는 날까지 산지 소재지 관할 읍장ㆍ면장 또는 동장(이하 “읍ㆍ면장”이라 한다)에게 등록을 신청하여야 한다. ③ 제2항에 따른 등록신청에 필요한 사항은 농림축산식품부령으로 정한다. 이 경우 관내경영자[등록을 신청하는 산지가 소재하는 동일 시ㆍ군ㆍ구에 주소를 둔 신청인(신청인의 주소지 읍ㆍ면ㆍ동을 기준으로 연접 시ㆍ군ㆍ구에 주소를 둔 경우를 포함한다)을 말한다]와 관내경영자가 아닌 자를 구별하여 정할 수 있다. ④ 제2항에 따라 등록신청을 받은 읍ㆍ면장은 해당 신청인에게 접수증을 발급하여야 한다. 제18조(공익직접지불금 지급대상자의 등록) ① 읍ㆍ면장은 제17조제2항에 따라 등록신청을 받으면 등록기준에 맞는지를 확인하기 위하여 서류 및 현지조사 등 필요한 조사를 하고, 그 조사결과를 첨부하여 산림청장에게 제출하여야 한다. ② 제1항에 따른 조사를 위하여 위원회를 두며, 그 구성 및 운영방법 등은 농림축산식품부령으로 정한다. ③ 산림청장은 제1항 및 제2항에 따른 조사결과를 바탕으로 등록신청인이 제8조 또는 제14조에 따른 지급대상자로 인정되면 공익직접지불금의 지급대상자로 등록하고, 신청인에게 등록증을 발급하여야 한다. ④ 산림청장은 제1항 및 제2항에 따른 조사결과를 바탕으로 등록을 거부하는 경우 그 결과를 등록신청인에게 통보하여야 한다. ⑤ 제3항 및 제4항에 따른 등록심사 결과에 대하여 이의가 있는 자는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 재심사를 신청할 수 있다. ⑥ 제1항부터 제5항까지의 규정에 따른 조사의 절차 및 방법, 재심사, 등록증 발급 등에 필요한 사항은 농림축산식품부령으로 정한다. 제19조(공익직접지불금 등록사항의 변경신고 등) ① 공익직접지불금 등록자는 제7조 또는 제13조에 따른 지급대상 산지의 면적 등 농림축산식품부령으로 정하는 등록사항이 변동되면 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 관련 서류를 갖추어 산림청장에게 변경등록을 신청하여야 한다. ② 공익직접지불금 등록자로부터 공익직접지불금의 지급대상 산지(지급대상 산지 또는 입목에 대한 권리를 포함한다)의 전부 또는 일부를 양수ㆍ임차 또는 사용차하거나 분할 또는 공유지분으로 취득하는 임업인등은 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 관련 서류를 갖추어 그 사실을 산림청장에게 신고하여야 한다. ③ 공익직접지불금 등록자가 사망하거나 「장기등 이식에 관한 법률」 제18조에 따라 뇌사판정을 받은 경우 그 공익직접지불금 등록자의 지위를 승계하고자 하는 자는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 관련 서류를 갖추어 산림청장에게 신고하여야 한다. ④ 산림청장은 제2항 및 제3항에 따라 신고를 한 자가 공익직접지불금 지급대상자로 인정되면 해당 산지에 대한 공익직접지불금 등록자로 변경등록을 하여야 한다. ⑤ 제1항 및 제4항에 따른 변경등록에 관하여는 제18조를 준용한다. 제20조(공익직접지불금 등록사항 및 준수사항 등에 대한 조사) ① 산림청장은 산지의 소유ㆍ거래 및 휴경 등 등록사항(제17조제2항에 따른 등록신청 사항을 포함한다. 이하 이 조 및 제21조에서 같다)에 관한 사실을 확인하기 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 관계 공무원 등으로 하여금 그 실태를 조사하게 하여야 한다. ② 산림청장은 제11조 및 제16조에 따른 준수사항과 제21조에 따른 등록자의 의무 이행 여부 확인을 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 관계 공무원 등으로 하여금 조사ㆍ수거하게 할 수 있다. ③ 제1항 및 제2항에 따른 조사ㆍ수거에 필요한 경우 관계 공무원 등은 공익직접지불금 등록자의 거주지, 지급대상 산지, 임업경영에 종사하는 장소, 자재판매처, 출하처 등에 출입하여 조사ㆍ수거 등을 할 수 있으며 관련된 장부나 서류를 열람할 수 있다. ④ 제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 조사ㆍ수거 또는 장부나 서류의 열람(이하 “조사등”이라 한다)을 하는 관계 공무원 등은 그 권한을 나타내는 증표를 지니고, 공익직접지불금 등록자(그 대표자, 대리인, 피용자, 이행보조자, 가족 등 관계인을 포함한다. 이하 이 조 및 제21조에서 같다)가 조사등 현장에 참여하는 경우 이를 제시하여야 한다. 제17조제2항에 따른 등록신청 사항에 관한 사실을 확인하기 위한 조사등에 있어서는 공익직접지불금 등록신청을 한 자를 이 조 및 제21조에서 공익직접지불금 등록자로 본다. ⑤ 제4항에 따른 현장 조사등을 할 때에는 조사등 개시일 7일 전까지 조사등의 일시, 목적 및 내용 등을 공익직접지불금 등록자에게 알려야 한다. 다만, 사전에 알릴 경우 증거인멸 등으로 조사등의 목적을 달성할 수 없다고 인정되는 경우에는 그러하지 아니하다. 【임업·산림 공익기능 증진을 위한 직접지불제도 운영에 관한 법률 시행령】 제4조(임산물생산업 직접지불금 지급대상 산지의 예외) 법 제7조제2항제9호에 따른 임산물생산업 직접지불금 지급대상으로 부적합한 산지는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 산지로 한다. 1. 제2조에 따른 품목(버섯류 및 수목부산물류는 제외한다)을 파종 또는 식재(접목을 포함한다)하지 않고 생산하는 경우 그 생산에 이용되는 산지 2. 제2조에 따른 품목 중 버섯류를 종균을 접종하지 않고 생산하는 경우 그 생산에 이용되는 산지. 다만, 버섯류 중 송이를 산림청장이 정하여 고시하는 방법으로 관리하여 생산하는 경우 그 생산에 이용되는 산지는 제외한다. 3. 제2조에 따른 품목 중 수목부산물류를 생산하는 경우 그 생산에 이용되는 산지. 다만, 수목부산물류 중 수액과 죽순을 산림청장이 정하여 고시하는 방법으로 생산하는 경우 그 생산에 이용되는 산지는 제외한다. 【임업·산림 공익기능 증진을 위한 직접지불제도 운영에 관한 법률 시행규칙】 제16조(공익직접지불금 지급대상자의 등록) ① 읍ㆍ면장은 법 제17조제2항에 따른 공익직접지불금 등록신청을 받으면 등록신청서 및 첨부서류의 내용이 사실과 일치하는지를 조사해야 한다. ② 읍ㆍ면장은 등록신청서에 조사위원회의 조사결과 및 제1항에 따른 조사결과를 첨부하여 산지 소재지를 관할하는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출해야 한다. ③ 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제2항에 따른 등록신청서 및 조사결과를 제출받으면 그 내용을 검토한 후 등록신청 내용에 이상이 없는 경우 산림청장이 정하는 공익직접지불금 지급대상자 등록대장에 등록하고, 읍ㆍ면장을 거쳐 등록신청인에게 별지 제4호서식의 공익직접지불금 지급대상자 등록증을 발급해야 한다. ④ 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 법 제18조제4항에 따라 등록을 거부하는 경우에는 별지 제5호서식의 공익직접지불금 지급대상자 등록거부 통보서에 등록거부 사유 및 재심사를 신청할 수 있음을 기재하여 등록신청인에게 통보하고, 산림청장이 정하는 지급대상자 등록거부대장에 그 사실을 기재하여 관리해야 한다. 제17조(공익직접지불금 등록 등에 대한 재심사) ① 법 제18조제3항 및 제4항에 따른 등록심사 결과에 대하여 이의가 있는 자가 같은 조 제5항에 따라 재심사를 신청하려는 경우에는 제16조제3항 또는 제4항에 따른 등록증 또는 등록거부 통보서를 받은 날부터 14일 이내에 별지 제6호서식의 재심사신청서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 읍ㆍ면장을 거쳐 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출해야 한다. 1. 공익직접지불금 지급대상자 등록증 또는 공익직접지불금 지급대상자 등록거부 통보서 2. 재심사 신청내용과 관련된 증명서류 ② 제1항에 따라 재심사신청서를 제출받은 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 재심사 결과 재심사 신청내용이 타당하다고 인정되면 제16조제3항 또는 제4항에 따른 등록 또는 등록거부된 내용을 시정하여 등록을 하고, 읍ㆍ면장을 거쳐 등록신청인에게 별지 제4호서식의 공익직접지불금 지급대상자 등록증을 발급해야 한다. 【행정절차법】 제4조(신의성실 및 신뢰보호) ① 행정청은 직무를 수행할 때 신의(信義)에 따라 성실히 하여야 한다. ② 행정청은 법령등의 해석 또는 행정청의 관행이 일반적으로 국민들에게 받아들여졌을 때에는 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있는 경우를 제외하고는 새로운 해석 또는 관행에 따라 소급하여 불리하게 처리하여서는 아니 된다. 제21조(처분의 사전 통지) ① 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 다음 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 1. 처분의 제목 2. 당사자의 성명 또는 명칭과 주소 3. 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거 4. 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 5. 의견제출기관의 명칭과 주소 6. 의견제출기한 7. 그 밖에 필요한 사항 ③ 제1항제6호에 따른 기한은 의견제출에 필요한 기간을 10일 이상으로 고려하여 정하여야 한다. <개정 2019. 12. 10.> ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항에 따른 통지를 하지 아니할 수 있다. 1. 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우 2. 법령등에서 요구된 자격이 없거나 없어지게 되면 반드시 일정한 처분을 하여야 하는 경우에 그 자격이 없거나 없어지게 된 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우 3. 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 제22조(의견청취) ③ 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 때 제1항 또는 제2항의 경우 외에는 당사자등에게 의견제출의 기회를 주어야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 임업직불금 신청서, ○○○○○호 공문, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 ○ ○-○○번지를 산림경영하는 자로, 2022. 7. 30. 피청구인에게 임업직불급 등록신청서를 제출하였다. 나) 피청구인은 2022. 8. 26. 임업직불제법 제18조 제3항에 따라 공익직접지불금 지급대상자 등록증을 청구인에게 발급하였다. 다) 등록증 교부를 위한 ○○면-○○○○호 공문을 통해 향후 산지검증, 산림청 이행점검 등을 통하여 등록 내용이 변경될 수 있음을 안내하였으며, 등록증 하단에는 ‘임산물생산업 직접지불금[면적직접지불금] 지급대상자로 등록하였음을 증명합니다.‘라고 표기되어 있다. 라) 피청구인은 2022. 10. 21. 청구인의 임업 활동이 일시적인 채취행위에 해당한다는 사유로 임업직불제법 제7조 제2항 제9호 및 같은 법 시행령 제4조 제1호에 따라 청구인에게 임업직불금 등록 거부 처분하였다. 마) 청구인이 작성한 임업직불제법 시행규칙 [별지 제2호] 공익직접지불금 지급대상자 등록신청서에는 2-1 임산물생산업 직접지불급 신청란과 2-2 육림업 직접지불금 신청란에 모두 체크되어 있으나, 육림업 직접지불금 신청란의 산지일반, 산지 면적, 시설현황, 품목별 재배면적 등이 포함된 제5쪽은 작성하지 아니하였다. 2) 청구인의 주장요지는, ① 이 사건 처분이 「행정절차법」 제21조에서 정한 사전 통지 절차를 지키지 않아 위법하고, ② 「행정절차법」 제4조에서 정한 신의성실 및 신뢰보호의 원칙에 위반되어 위법하며, ③ 공익직접지불금 지급대상자 등록신청 당시 임산물생산업 뿐만 아니라 육림업에 관하여도 신청하였음에도 육림업 신청 부분을 간과하여 위법하다고 주장한다. 이에 대하여 피청구인은 ① 공익직접지불금 지급대상자 등록증 교부는 행정처분에 해당하지 않아 「행정절차법」 제21조에서 정한 사전 통지 절차가 필요한 것이 아니고, ② 임업직불제법은 2022. 10. 1.자로 시행되었고, 등록증 교부 당시 이의신청 절차 및 등록변경 여지를 안내했으며, 등록증을 교부했다고 하여 직접지불금의 지급이 확정되는 것이 아니므로 신의성실 및 신뢰보호의 원칙이 적용될 여지가 없으며, ③ 임산물생산업과 육림업을 중복하여 신청할 수 없고, 육림업 신청은 그 내용을 모두 기재하지 않았으므로 청구인의 주장은 모두 이유가 없다고 주장한다. 살피건대, 임업직불제법 제18조 규정에 의하면, 읍·면장은 등록신청을 받으면 등록기준에 맞는지를 확인하기 위하여 서류 및 현지조사 등 필요한 조사(위원회를 구성하여 조사를 함)를 하고 그 조사결과를 첨부하여 산림청장에게 제출하여야 하고(제1항), 산림청장은 조사결과를 바탕으로 등록신청인이 같은 법 제8조(임산물생산업 직접지불금 지급대상자) 및 제14조(육림업 직접지불금 지급대상자)에 따른 지급대상자로 인정되면 공익직접지불금의 지급대상자로 등록하고, 신청인에게 등록증을 발급하여야 하며(제3항), 조사결과를 바탕으로 등록을 거부하는 경우 그 결과를 신청인에게 통보하여야 하고(제4항), 산림청장의 등록심사 결과에 대하여 이의가 있는 자는 재심사를 청구할 수 있다(제5항). 한편, 청구인에 대한 공익직접지불금 지급대상자 등록은 임산물생산업 직접지불금 중 면적직접지불금인데, 임업직불제법 제10조 제1항 규정에 따르면 면적직접지불금은 같은 법 제7조에 따른 지급대상 산지에 대하여 대통령령으로 정하는 기준면적 구간별로 대통령령으로 정하는 역진적인 단가를 적용하여 지급하되 임산물 품목 또는 생산방법 등에 따라 구간 및 단가를 달리할 수 있고, 같은 법 시행령 제12조 제3항은 면적직접지불금은 공익직접지불금 등록자의 계좌에 입금하는 방법으로 지급한다고 규정하고 있다. 또한, 임산물생산업 직접지불금을 수령하려면 같은 법 제11조 각 호에서 정한 의무를 준수해야 한다. 위와 같은 규정을 종합해 볼 때, 공익직접지불금 지급대상자 등록은 단순히 형식적 요건만을 심사하여 이루어지는 것이 아닌 실질적 요건까지 심사하여 등록이 이루어지고, 등록이 이루어지면 등록된 지급대상자는 같은 법에서 정한 여러 가지 의무를 이행해야 하며, 같은 법 제22조에서 정한 감액지급 또는 등록제한 사유 등 특별한 사정이 없는 한 공익직접지불금이 지급된다고 봄이 타당하므로 공익직접지불금 지급대상자 등록신청에 대한 등록 또는 등록거부는 행정처분에 해당하는 것으로 보아야 할 것이다. 3) 일정한 행정처분으로 국민이 일정한 이익과 권리를 취득하였을 경우에 종전 행정처분을 취소하는 행정처분은 이미 취득한 국민의 기존 이익과 권리를 박탈하는 별개의 행정처분으로 취소될 행정처분에 하자 또는 취소해야 할 공공의 필요가 있어야 하고, 나아가 행정처분에 하자 등이 있다고 하더라도 취소해야 할 공익상 필요와 취소로 당사자가 입게 될 기득권과 신뢰보호 및 법률생활안정의 침해 등 불이익을 비교·교량한 후 공익상 필요가 당사자가 입을 불이익을 정당화할 만큼 강한 경우에 한하여 취소할 수 있는 것이며, 하자나 취소해야 할 필요성에 관한 증명책임은 기존 이익과 권리를 침해하는 처분을 한 행정청에 있다(대법원 2012. 3. 29. 선고 2011두23375 판결 참조). 행정절차에 관한 일반법인 「행정절차법」은 제21조 제1항에서 행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 처분의 내용과 법적 근거 및 이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 그 밖에 필요한 사항을 당사자 등에게 통지하도록 규정하고 있고, 제22조 제3항에서 행정청이 위와 같은 처분을 할 때 청문을 실시하거나 공청회를 개최하는 경우 외에는 당사자 등에게 의견 제출의 기회를 주도록 규정하고 있다. 위 규정들은 헌법상 적법절차원칙에 따라 불이익 처분을 하기 전에 당사자 등에게 적절한 통지를 하여 의견이나 자료를 제출할 기회를 주기 위한 것이다. 그럼에도 행정청이 침해적 행정처분을 하면서 당사자에게 위와 같은 사전통지를 하거나 의견 제출의 기회를 주지 아니하였다면 이를 하지 아니하여도 되는 예외적인 경우에 해당하지 아니하는 한 그 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없다(대법원 2007. 9. 21. 선고 2006두20631 판결, 대법원 2018. 3. 13. 선고 2016두33339 판결 등 참조). 살피건대, 피청구인은 2022. 8. 26. 청구인에 대하여 임업직불금 지급대상자로 인정하여 임업직불금의 지급대상자로 등록하고, 등록증을 교부한 후 2022. 10. 21. 등록을 거부하는 이 사건 처분을 하였다. 피청구인은 이 사건 처분이 등록신청에 대한 거부처분이라는 취지의 주장을 하나, 이미 등록이 된 이상 등록신청에 대한 거부처분이 성립될 수 없고, 다만, 등록을 취소하는 취지의 처분으로 보아야 할 것이다. 이는 피청구인이 청구인에 대하여 임업직불금 지급대상자로 등록하는 행정처분을 하여 청구인으로 하여금 일정한 이익과 권리를 취득하도록 한 후 이미 취득한 이익과 권리를 박탈하는 이 사건 처분을 한 것으로 이러한 처분을 하기 위해서는 사전통지를 하거나 의견 제출의 기회를 주는 등 「행정절차법」 제21조 제1항, 제22조 제3항 등에 정한 절차를 준수해야 하는데, 이러한 절차를 지키지 않은 사실이 확인된다. 따라서 이 사건 처분은 위법하다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.