공장설립등의 승인 취소처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2012. 1. 12. ○○시 ○○면 ○○리 ○○○번지 일원(이하 ‘이 사건 공장부지’라 한다)에 제1공장~제10공장에 대한 공장설립승인(이하 ‘이 사건 공장설립승인’이라 한다)을 받은 자로, 이 사건 공장설립 승인 이후 3년이 지난 2015. 1. 23. 현재까지 착공하지 않자, 피청구인은 청구인에게 처분의 사전통지를 거쳐 2015. 3. 6. 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」(이하 ‘산업집적법’이라 한다) 제13조의5 제3호 규정에 의거 공장설립 승인 취소 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 부동산개발업 등을 목적으로 하는 회사로 이 사건 공장부지에 대해 산업집적법 제13조의5 및 같은 법 시행령 제19조제3항 규정에 따라 이 사건 공장설립 승인을 득하였다. 2) 청구인은 이 사건 공장설립 승인을 받기 이전인 2011. 3. 2.에 이 사건 공장부지에 대하여 청구 외 ㈜○○○○과 사이에 공사대금을 22억9,000만원(부가가치세 별도)으로 하는 토목공사 도급 계약을 체결하였으며 ㈜○○○○은 같은 해 4월경부터 토목공사를 시작하였다. 3) 산업집적법 제13조의5 제1호는 공장설립 등의 승인을 받은 날로부터 3년(농지전용허가 또는 신고가 의제된 경우에는 2년)이 지날 때까지 공장을 착공하지 아니하는 경우를 공장설립 승인 등의 취소 사유로 규정하고 있다. 여기서 공장의 착공이라는 개념은 문리적, 사전적으로 해석하면 공장 건물을 짓기 위한 공사에 착수한다는 뜻으로 정의되어야 하고 이는 곧 공장건물 부지에 대한 토목공사를 포함한 광의적 개념으로 이해함이 마땅하다. 4) 청구인은 ㈜○○○○과 토목공사 계약을 체결하여 토목공사를 시작하였으나, 공사비 문제로 마찰이 생겨 토목공사가 일시 중단된 것이며, 승인 부지에 실제로 축대, 정지작업 등 조성사업이 상당 부분 진행된 사실은 경매기록(수원지방법원 2013타경10580 부동산임의경매)에 명백히 나타나고 있다. 5) 이 사건 공장설립 등의 승인지는 공장의 착공이 있었음에도 공장건물의 뼈대(골조)공사가 있었는지 여부를 잣대로 하여 공장의 착공이 없었다고 단정하여 피청구인이 이 사건 처분을 한 것은 위법·부당하다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 이 사건 공장부지에 대해 공장설립 승인을 받은 자로서, 2011. 3. 2. 이 사건 공장설립 승인을 득하였으나, 산업집적법 제13조의5 제1호 규정에 따라 공장 착공을 하지 아니하여 이 사건 처분을 받았다. 2) 청구인은 “공장 착공”의 의미를 토목 공사라 주장하나, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에는 착공에 대한 정의가 없으며, 「건축법」제21조 규정에 따라 착공 신고 규정이 있다. 또한 「농지법」제39조제4호 규정에 의하면 농지전용 목적사업에 착수한 후 1년 이상 공사를 중단한 경우 취소사유로 규정되어 있음에 따라 착수와 착공을 구분하고 있다. 3) 산업집적법 제13조의5 제1호에 의하면 공장설립등의 승인을 득한 후 3년 이내에 공장 착공을 하지 아니한 경우, 같은 법 제13조의5 제3호에는 공장설립등의 승인을 득한 후 4년 이내에 완료신고를 하지 아니하거나 공장착공 후 1년 이상 공사를 중단한 경우 공장설립등의 승인을 취소할 수 있다고 규정되어 있는데, 이는 공장설립등의 승인을 득한 후 4년 이내에 완료신고를 하여야 하고, 3년 이내에 건축허가를 득한 후 착공 신고를 하여 1년 이내에 완료신고를 하라는 의미이다. 4) 또한, 개발행위허가 협의조건 3.에 의하면 허가의 효력은 지역개발공채, 면허세 등 허가에 따른 제반 부담금을 납부하여 허가증을 수령한 날로부터 발생한다고 명시되어 있는데도 불구하고, 제반 부담금을 납부하지 아니한 상태에서 토목공사를 실시한 것은 허가의 효력 없이 공사를 시행한 것이다. 5) 청문주재자의 의견과 같이 2015. 1. 23.까지 착공 신고를 한 사실이 없으며, 경매로 소유권이 상실되어 그 사업시행이 곤란하기에 산업집적법 제13조의5 제1호 규정에 따른 이 사건 처분은 적법·타당하므로 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률】 제2조(정의)이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "공장"이란 건축물 또는 공작물, 물품제조공정을 형성하는 기계·장치 등 제조시설과 그 부대시설(이하 "제조시설등"이라 한다)을 갖추고 대통령령으로 정하는 제조업을 하기 위 한 사업장으로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다. 20. "공장의 설립"이란 공장을 신설 또는 증설하는 것을 말한다. 21. "공장의 신설"이란 건축물을 신축(공작물을 축조하는 것을 포함한다)하거나 기존 건축물 의 용도를 공장용도로 변경하여 제조시설등을 설치하는 것을 말한다. 제13조(공장설립등의 승인) ① 공장건축면적이 500제곱미터 이상인 공장의 신설·증설 또는 업종변경(이하 "공장설립등"이라 한다)을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장·군수 또는 구청장의 승인을 받아야 하며, 승인을 받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. 다만, 승인을 받은 사항 중 산업통상자원부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 시장·군수 또는 구청장에게 신고하여야 한다. 제13조의2(인가·허가 등의 의제) ① 제13조 제1항에 따른 공장설립등의 승인을 할 때 해당 공장 및 진입로 부지에 대한 다음 각 호의 허가·신고·면허·승인·해제 또는 용도폐지 등(이하 "인·허가등"이라 한다)에 관하여 해당 시장·군수 또는 구청장이 제5항 본문에 따라 관계 행정기관의 장과 협의한 사항(제5항 단서에 따라 협의가 생략되는 경우를 포함한다)에 대하여는 해당 인·허가등을 받은 것으로 본다. 1. 「농지법」 제34조제1항에 따른 농지전용의 허가, 같은 법 제35조제1항·제43조에 따른 농지전용의 신고 및 같은 법 제40조제1항에 따른 용도변경의 승인 2. 「산지관리법」 제14조·제15조에 따른 산지전용허가 및 산지전용신고, 같은 법 제15조의2에 따른 산지일시사용허가·신고, 같은 법 제21조에 따른 산지 전용된 토지의 용도변경 승인 및 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제36조제1항·제4항에 따른 입목벌채등의 허가·신고 5. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조제1항에 따른 개발행위(토지의 형질 변경 또는 토지 분할만 해당한다)의 허가, 같은 법 제86조에 따른 도시·군계획시설사업의 시행자의 지정, 같은 법 제88조에 따른 실시계획의 인가 및 같은 법 제118조에 따른 토지거래계약의 허가 15. 「건축법」 제11조제1항에 따른 건축허가, 같은 법 제14조제1항에 따른 건축신고, 같은 법 제19조제2항에 따른 건축물의 용도변경의 허가나 신고, 같은 조 제3항에 따른 기재내용의 변경, 같은 법 제20조제1항·제3항에 따른 가설건축물 건축의 허가 또는 신고 및 같은 법 제83조제1항에 따른 공작물 축조의 신고 제13조의5(공장설립등의 승인의 취소) 시장·군수 또는 구청장은 제13조에 따라 공장설립등의 승인을 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유로 사업시행이 곤란하다고 인정하는 경우에는 그 공장설립등의 승인의 취소 및 해당 토지의 원상회복을 명할 수 있으며, 이 경우 원상회복에 관하여는 「농지법」 제42조 및 「산지관리법」 제39조를 준용한다. 다만, 제3호에 따른 기간을 초과하는 것이 부득이하다고 인정되는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 공장설립등의 승인을 받은 날부터 3년(농지전용허가 또는 신고가 의제된 경우에는 2년)이 지날 때까지 공장을 착공하지 아니하는 경우 2. 토지의 형질변경 허가 등이 취소되어 공장설립등이 불가능하게 된 경우 3. 공장설립등의 승인 및 제14조의3에 따른 제조시설의 설치승인을 받은 후 4년이 지난 날까지 제15조제1항에 따른 완료신고를 하지 아니하거나 공장착공 후 1년 이상 공사를 중단한 경우 4. 공장설립등의 승인을 받은 부지 또는 건축물을 정당한 사유 없이 승인을 받은 내용과 다른 용도로 활용하는 경우 5. 제13조제1항에 따른 공장설립등의 승인기준에 미달하게 된 경우 제14조(공장의 건축허가) ① 제13조제1항에 따라 공장설립등의 승인을 받은 자(같은 조 제2항에 따라 공장설립등의 승인을 받은 것으로 의제되는 자를 포함한다. 이하 같다)에게 「건축법」 제11조에 따른 건축허가를 하거나 같은 법 제14조에 따른 신고를 수리(제13조의2제1항제15호에 따라 공장설립등의 승인 시에 건축허가 및 건축신고가 의제되는 경우를 포함한다)할 때 해당 시장·군수 또는 구청장이 다음 각 호의 허가·인가·승인·동의·심사 또는 신고(이하 "허가등"이라 한다)에 관하여 제3항에 따라 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 해당 허가등을 받은 것으로 본다. ③ 시장·군수 또는 구청장이 「건축법」 제11조제1항에 따른 건축허가를 하거나 같은 법 제14조제1항에 따른 건축신고를 수리할 때 그 내용 중 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항이 있을 때에는 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다. 【산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령】 제19조(공장설립등의 승인절차) ① 공장설립등의 승인 또는 그 변경승인을 받으려는 자는 공장설립승인신청서에 산업통상자원부령으로 정하는 서류를 첨부하여 시장·군수 또는 구청장에게 제출하여야 한다. 이 경우 둘 이상의 시·군·구(자치구인 구를 말한다)에 걸치는 부지에 공장설립등을 하려는 때에는 제18조의2제1항에 따른 공장건축면적이 가장 많이 포함된 구역을 관할하는 시장·군수 또는 구청장에게 제출하여야 한다. <개정 2013.3.23.> ② 시장·군수 또는 구청장은 제1항에 따른 공장설립등의 승인신청 또는 변경승인신청을 받은 경우에는 그 신청이 법·이 영, 그 밖에 관계 법령에 적합한지를 검토하여 승인 여부를 결정하여야 한다. ③ 시장·군수 또는 구청장은 제2항에 따라 공장설립등의 승인 또는 변경승인을 한 경우에는 신청인에게 공장설립등의 승인서 또는 변경승인서를 교부하여야 한다. ⑤ 공장설립승인신청은 공장건설을 위한 건축허가신청 또는 건축신고 전에 하여야 한다. 다만, 법 제13조의2제1항에 따라 공장설립승인으로써 건축허가 또는 건축신고를 의제받으려는 경우에는 그러하지 아니하다. ⑥ 시장·군수 또는 구청장은 법 제13조제1항에 따라 공장설립등의 승인을 할 때 필요한 세부적인 기준을 정하여 이를 고시할 수 있다. 제19조의4(공장설립등의 승인 취소의 예외) 법 제13조의5 각 호 외의 부분 단서에서 "대통령령으로 정하는 경우"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 1. 화재, 자연재해 등 천재지변으로 공장건설공사를 중단한 경우 2. 법 제2조제1호에 따른 제조시설등(이하 "제조시설등"이라 한다)에 필요한 자재·기계·장치 등의 공급지연 또는 멸실 등 자기 책임이 아닌 사유로 제조시설등의 설치를 중단한 경우 3. 재무구조 개선 또는 경영 정상화의 추진 등을 위하여 공장건설공사를 중단하거나 제조시설등의 설치를 중단한 경우 4. 시장·군수 또는 구청장이 「민원사무처리에 관한 법률 시행령」 제36조에 따른 실무종합심의회의 심의를 거쳐 제1호부터 제3호까지의 규정에 준하는 사유가 있다고 인정하는 경우 【건축법】 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. ⑤ 제1항에 따른 건축허가를 받으면 다음 각 호의 허가 등을 받거나 신고를 한 것으로 보며, 공장건축물의 경우에는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조의2와 제14조에 따라 관련 법률의 인ㆍ허가등이나 허가등을 받은 것으로 본다. 3. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따른 개발행위허가 5. 「산지관리법」 제14조와 제15조에 따른 산지전용허가와 산지전용신고, 같은 법 제15조의2에 따른 산지일시사용허가ㆍ신고. 다만, 보전산지인 경우에는 도시지역만 해당된다. 7. 「농지법」 제34조, 제35조 및 제43조에 따른 농지전용허가ㆍ신고 및 협의 ⑦ 허가권자는 제1항에 따른 허가를 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 허가를 취소하여야 한다. 다만, 제1호에 해당하는 경우로서 정당한 사유가 있다고 인정되면 1년의 범위에서 공사의 착수기간을 연장할 수 있다. 1. 허가를 받은 날부터 1년(「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조에 따라 공장의 신설·증설 또는 업종변경의 승인을 받은 공장은 3년. 다만, 농지전용허가 또는 신고가 의제된 공장의 경우에는 2년) 이내에 공사에 착수하지 아니한 경우 2. 제1호의 기간 이내에 공사에 착수하였으나 공사의 완료가 불가능하다고 인정되는 경우 제21조(착공신고 등) ① 제11조ㆍ제14조 또는 제20조제1항에 따라 허가를 받거나 신고를 한 건축물의 공사를 착수하려는 건축주는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 허가권자에게 공사계획을 신고하여야 한다. 다만, 제36조에 따라 건축물의 철거를 신고할 때 착공 예정일을 기재한 경우에는 그러하지 아니하다. 【건축법 시행규칙】 제14조(착공신고등) ① 법 제21조제1항에 따른 건축공사의 착공신고를 하려는 자는 별지 제13호서식의 착공신고서(전자문서로 된 신고서를 포함한다)에 다음 각 호의 서류 및 도서를 첨부하여 허가권자에게 제출하여야 한다. 1. 법 제15조에 따른 건축관계자 상호간의 계약서 사본(해당사항이 있는 경우로 한정한다) 2. 별표 2의 설계도서 중 다음 각 목의 도서 가. 삭제 나. 시방서, 실내마감도, 건축설비도, 토지굴착 및 옹벽도(공장인 경우만 해당한다) 다. 토지굴착 및 옹벽도 중 흙막이 구조도면(법 제14조제1항에 따라 신고를 하여야 하는 건축물로서 지하 2층 이상의 지하층을 설치하는 경우만 해당한다) ② 건축주는 법 제11조제7항 각 호 외의 부분 단서에 따라 공사착수시기를 연기하려는 경우에는 별지 제14호서식의 착공연기신청서(전자문서로 된 신청서를 포함한다)를 허가권자에게 제출하여야 한다. ③ 허가권자는 토지굴착공사를 수반하는 건축물로서 가스, 전기·통신, 상·하수도등 지하매설물에 영향을 줄 우려가 있는 건축물의 착공신고가 있는 경우에는 당해 지하매설물의 관리기관에 토지굴착공사에 관한 사항을 통보하여야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 공장설립 승인신청서 및 승인서, 개발행위허가 협의서, 농지전용협의서, 산지전용협의서, 행정처분 예정 통보 공문, 공장설립등의 승인 취소 행정처분전 청문실시 통보 공문, 청문서, 행정처분(공장설립등의 승인 취소) 통보 공문, 민원신청서, 등기부등본 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2012. 1. 12. 이 사건 공장부지에 이 사건 공장설립 승인을 받은 자이다. 나) 2014. 8. 29. 이 사건 공장부지가 임의경매로 매각되어 청구인으로부터 ㈜○○○○으로 소유권이 이전되었다. 다) 위 ㈜○○○○은 2015. 1. 12. 현재까지 이 사건 공장부지에 공장 착공이 이루어지지 않았다며 이 사건 공장부지의 소유자로서 재산권 보호 및 토지의 효율적 이용 도모를 위해서 2012. 1. 12. 청구인에게 한 공장설립등 승인처분의 취소를 구하는 취지의 민원을 제기하였다. 라) 이에 피청구인은 2015. 1. 20. 소관부서(건축과)에 이 사건 공장부지내 착공 여부에 대한 사실 확인을 요청하였고, 2015. 1. 23. 이 사건 공장설립 승인일 이후 건축허가 및 건축신고수리 처리된 내역이 없다는 위 소관 부서의 회신 결과에 따라, 2015. 2. 6. 청구인을 대상으로 청문을 실시한 후 2015. 3. 6. 산업집적법 제13조의5 제3호 규정에 의거 이 사건 처분을 하였다. 마) 한편, 2012. 1. 12. 이 사건 공장설립 승인 공문에는 공장설립승인서, 농지전용협의서, 산지전용협의서, 개발행위협의서, 사전재해협의의견 각 1부가 붙임으로 표시되어 있다. 2) 산업집적법 제13조에 의하면 공장건축면적이 500제곱미터 이상인 공장의 신설·증설을 하려는 자는 시장·군수·구청장의 승인을 받아야 하고, 같은 법 제13조의5에 의하면 공장설립등의 승인을 받은 날부터 3년이 지날 때 까지 공장을 착공하지 아니하는 경우 사업시행이 곤란하다고 인정하는 경우에는 그 공장설립등의 승인의 취소 및 해당 토지의 원상회복을 명할 수 있고, 「건축법」 제11조에 의하면 건축물을 건축하려는 자는 시장·군수·구청장 등의 허가를 받아야하고, 허가권자는 건축허가를 받은 자가 허가를 받은 날부터 1년(산업집적법 제13조에 따라 공장의 신설·증설 또는 업종변경의 승인을 받은 공장은 3년. 다만, 농지전용허가 또는 신고가 의제된 공장의 경우에는 2년) 이내에 공사에 착수하지 아니한 경우와 제1호의 기간 이내에 공사에 착수하였으나 공사의 완료가 불가능하다고 인정되는 경우에는 허가를 취소하여야 하며, 「건축법」 제21조 및 같은 법 시행규칙 제14조에 의하면 같은 법 제11조에 따라 허가를 받거나 신고를 한 건축물의 공사를 착수하려는 건축주는 허가권자에게 착공신고서를 제출하여 공사계획을 신고하여야 한다. 3) 청구인은 이 사건 공장부지에 토목공사를 시작하였으므로 산업집적법상 공장의 착공이 있었다고 할 것이고, 공장건물의 뼈대(골조)공사가 있었는지 여부를 근거로 공장의 착공이 없었다고 단정하여 이 사건 처분을 한 것은 위법·부당하다고 주장하므로 살펴본다. 가) 산업집적법상 공장의 착공은 건축법에 의한 착공(신고) 또는 건축이 필요하지 아니한 경우에는(기존건축물을 이용하는 경우) 제조시설의 설치 행위를 말한다할 것인데, 「건축법」 제11조에 의하면 건축물을 건축하려는 자는 시장·군수·구청장 등의 허가를 받아야하고, 허가권자는 건축허가를 받은 자가 허가를 받은 날부터 산업집적법 제13조에 따라 공장의 신설·증설 또는 업종변경의 승인을 받은 공장은 3년(농지전용허가 또는 신고가 의제된 공장의 경우에는 2년) 이내에 공사에 착수하지 아니한 경우 허가를 취소하여야 한다고 되어 있으며, 「건축법」 제21조 및 같은 법 시행규칙 제14조에 의하면 허가를 받은 건축물의 공사를 착수하려는 건축주는 착공신고서를 제출하여 허가권자에게 공사계획을 신고하여야 한다고 규정되어 있고, 더욱이 이 사건 공장설립 승인 공문 및 승인서 등에 의하면 「건축법」 상 건축허가는 이 사건 공장설립 승인 시 인·허가 받은 것으로 의제된 사항이 아닌 별개로 허가를 받아야하는 사항임에도, 청구인은 공장설립 승인을 받은 후 3년이 지날 때까지 착공을 하기 위한 법적 절차인 건축허가를 받은 적도 없고 착공신고 또한 하지 않았으므로 이는 산업집적법 제13조의5에 따라 “공장설립승인을 받은 이후 3년이 지날 때까지 착공하지 않은 경우”에 해당된다 할 것이며, 단순히 이 사건 공장부지에 토목공사를 착수하였다고 해서 산업집적법상 공장의 착공이 있었다는 청구인의 주장은 받아들일 수 없다. 나) 나아가 청구인은 이 사건 공장부지 소유권이 경매로 ㈜○○○○에 이전되어 이 사건 공장부지에 대한 소유권을 상실한 상황에서 청구인이 이 사건 공장설립 사업을 계속해서 시행할 수 있을 것으로 보기 어려우므로 이 사건 처분은 적법·타당하다고 판단된다. 4. 결 론 그렇다면 이 사건 행정심판 청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.