공장설립(변경) 승인신청 반려처분 취소청구 등

1. 사건개요 청구인들(OOO, OOO)은 2018. 2. 27. 피청구인에게 OO시 OO면 O리 산OO-O, 산OO-O번지(이하‘이 사건 토지’라 한다) 토지에 3건의 공장설립(변경)승인 신청(산지전용변경허가 의제) 하였다. 피청구인은 2018. 3. 6.과 4. 9. 청구인들에게 생산품 상세 내역(제조공정, 제품사진 등) 등의 보완을 2차에 걸쳐 요청하였으나, 보완 사항이 미이행(미충족) 되었다는 사유로 「민원 처리에 관한 법률 시행령」 제25조 규정에 따라 2018. 4. 20. 공정설립(변경) 승인 신청 반려처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다) 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 심판청구 이유 가) 청구인들은 OO시 OO면 O리 산OO-O번지(청구 외 OOO, OOO 공동지분)와 위 같은 리 산OO-O번지(OOO과 OOO 공동지분, 이하“이 사건 토지”라 한다)에 대하여 (1) 「산지관리법」 제14조(산지전용허가), 같은 법 시행령 제15조(산지전용허가의 절차 및 심사), 같은 법 시행규칙 제10조(산지전용허가의 신청 등) 등의 규정과 「사도법」 제4조 및 같은 법 시행령 제2조의 규정에 따라 허가된 사도를 요건으로 (2) 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제10조(공장설립 등의 신고), 같은 법 시행령 제19조(공장설립 등의 승인절차), 같은 법 시행규칙 제6조(공장설립 등의 승인신청 등) 및 규정에 따라 별지표(표1: 공장설립승인허가사항)와 같이 공장설립 승인 허가되었으며 현재는 토목공사만 거의 완료된 상태이며 건물 1동(미준공된 건축물)만 있으며, 공장은 가동되지 않고 있는 실정이다. (3) 청구인들은 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제10조(권리·의무 승계) 및 같은 법 시행령 제3항의 규정에 따라 관련 서류를 첨부하여 공장설립(변경) 신청을 하였으나, 피청구인은 1, 2차에 걸쳐 보완요구 하였다. 이에 청구인들은 1, 2차에 걸쳐 보완전을 제출하였으나 사업계획서상 제품설명이 상이하다는 내용과 공장진출입로 계획상 도로(개발행위허가)에 대한 도로이용 동의서 제출미비, 공장설립(변경)승인 전 개발행위허가를 득하지 아니하였다는 이유로 공장설립(변경)승인 신청을 반려처분 하였다. 나) 이 사건의 경우 (1) 청구인들은 이 사건 토지의 지분소유자로서 OO면 O리 산OO-O번지 소유자인 OOO, OOO과 함께 실질적 운영자인 OOO 및 주식회사 우리산업개발이 제시한 명의대여자 OOO, OOO, OOO, OOO, OOO, OOO 등에게 토지사용 승낙을 하여 별지 표 l과 같이 공장설립 승인 허가를 득하도록 하였으며 그 대신 토지대금 및 각종 세금포함 삼십육억원을 2013. 12. 30.까지 토지소유자에게 입금토록 하였으며, 만약 이를 이행하지 못할 경우에는 수허가자인 OOO 외 5인은 이 사건 토지와 관련된 토목허가, 건축허가를 청구인인 OOO, OOO에게 무조건 이행하도록 약정하였다. 또한 구두로 약정기한을 5∼6개월 연장하였는데도 불구하고 이행치 못하여 수허가자인 OOO 외 5인을 상대로 공장설립승인허가 명의변경 절차를 이행하라는 소송을 제기하여 청구인들이 승소하였다(사건번호: 대법원 2017. 4. 13., 선고 2017다OOOOOO 판결공장설립승인허가명의절차이행). 그러므로 청구인들은 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제10조의 규정 및 같은 법 시행령 제19조제3항, 같은 법 시행규칙 별지 제5호 서식에 따라 관련 서류와 「산지관리법 시행령」 제20조의 규정에 따라 사도개설(변경)허가증을 첨부하여 공장설립(변경)승인신청을 하였으나 피청구인은 반려처분 하였다. 다) 관련법령을 살펴보면 (1) 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제10조 권리의무승계에 관한 규정, 같은 법 시행령 제19조제3항, 같은 법 시행규칙에 따라 첨부서류 및 절차가 명시되어있다. 즉, 신청서와 함께 첨부서류, 처리기간, 시장의 확인사항 등이 명기되어있다. (2) 「산지관리법」 제14조(산지전용허가) 제1항 후단에 의하면“경미한 사항을 변경하려면 신고로 갈음할 수 있다”라고 규정되어 경미한 사항은 같은 법 시행규칙 제10조제4항제1호 산지전용허가를 받은 자의 명의변경이라 명시되어 있다. (3) 같은 법 시행규칙 제10조제2항제2호“가”목에 산지전용허가에 대한 변경신고를 하는 경우에는 그 변경사실을 증명할 수 있는 서류를 첨부하도록 규정되어 있으며 같은 법 시행령 제20조제6항 별표 4의 산지전용허가기준의 적용범위와 사업별·규모별 세부기준 제l호마목10번가호의 세부기준에 따라 계획상 도로의 이용에 관하여 동의한 경우와 위 같은 세부기준 10번나호의 세부기준에 따라 사도법에 설치된 사도인 경우 도로관리자가 동의하도록 규정되어 있다(이때 도로관리자라 함은 사도개설허가자라 할 수 있다). 라) 이와 관련하여 (1) 청구인들은 피청구인이 2회에 걸쳐 보완 요구한 내용에 대하여 적정하게 최종 보완하였다. (2) 「산지관리법 시행령」 제20조제6항에 따른 공장진출입로계획상도로는 앞서 기술한 바와 같이 사도법의 규정에 따라 사도개설허가를 요건으로 산지전용허가가 처리되었으므로 사도개설허가증을 적법하게 제출하였다. (3) 사도개설허가변경의 조건인 개발행위허가는 개발행위허가를 이행하기 위하여 사도부지의 토지소유자들과 사도부지에 편입된 토지를 매수하고자 수차례 협의하였으나 원만한 협의가 이루어지지 않아 현재 매도청구 소송 중에 있다. 마) 결론적으로 보면 피청구인이 반려처분으로 제시한 사유 중 첫째, 사업계획서(생산제품설명 등)가 상이하다는 사유는 적정하게 보완전을 제출하였으며, 둘째, 공장 진출입로 계획상도로는 「산지관리법 시행령」 제20조제6항의 별표 4의 기준에 적법한 사도개설(변경)허가증(개설목적: 공장진출입로)을 제출하였다. 그러므로 피청구인의 공장설립(변경)승인신청 반려통보처분은 법규를 벗어난 행정처분이므로 청구인들이 신청한 공장설립(변경)승인 신청을 이행하여야 한다. (표1) 공장설립 승인허가 사항 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270823"></img> (표2) 공장설립(변경) 승인신청 내역 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270825"></img> 【보충서면】 2) 피청구인의 주장 및 그에 대한 답변 가) 피청구인 주장 (1) 피청구인은 청구인들이 제출한 공장설립(변경)승인신청서 사업계획서상 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 시행규칙」 제15조의 규정에 따라“그 외 기타 전자제품”(그 중 일부 레드프레임, 새도우마스크)은 첨단업종에 해당되는데도 불구하고 해당상품으로 보기 어려워 정확한 판단을 하고자 사업계획서를 요청하였다고 주장하며 (2) 피청구인은 이 사건에 대한 공장진출입로는 사도법에 따른 사도개설허가와 국토계획법에 따른 개발행위허가가 각각 존재하므로 사도개설허가동의서(OOO → OOO, OOO 변경)와 개발행위동의서(OOO-취소됨)를 제출하여야 하며 또는 개발행위허가를 받아야 한다고 한다. 그리고 2013년도에 OOOO OOO 외 5인의 공장설립명의 변경시 개발행위허가를 받은 자(OOO)의 동의서를 받아 처리하였다고 하면서 산지관리법 도로기준에 의거 개발행위허가를 받은 자(OOO)의 동의서를 제출받아야 한다고 주장한다. 나) 이에 대한 청구인의 답변 (1) 이 사건은 자연녹지지역에서 허가되었던 사항 중 경미한 사항을 변경하고자 공장설립(변경)승인 신청하였으며 이는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 시행규칙」 제15조의 규정에 따라 첨단업종 해당여부를 정확히 판단할 사항이며 제품설명이 부족하고 상이하다는 내용은 행정지도를 통하여 충분히 해소하여 민원을 우선하는 주민본위 신뢰행정이 이루어져야 할 것이며, 아울러 제품설명이 부족하다는 내용으로 장기간 표류되어 왔던 고정민원 사항을 반려 처분하는 사유로는 적절하지 않다고 사료된다. (2) 청구인들은 기 허가된 공장으로서 공장진출입로는 사도법에 따라 사도개설허가를 받아 개설된 도로로서 준공은 되지 않았지만 현재 통행이 가능하며 도로에 대한 개발행위허가는 사도법에 따른 사도개설허가의 조건으로 부여된 사항이다. 그러므로 「산지관리법 시행령」 제20조제6항 별표 4의 기준 중 사도법에 설치된 사도인 경우에는 도로관리자의 동의를 받도록 명시되어 있어 관련법규에 적법한 사도개설(변경)허가증을 제출하였으므로 피청구인이 주장하는 내용은 법리에 맞지 않다. 또한, 2013년도에 OOOO OOO 외 5인의 공장설립명의변경 건은 사도개설허가 받은 자(OOO)와 도로에 대한 개발행위허가 받은 자(OOO)가 동일인이었으며 그 때 당시에도 개발행위허가는 사도개설허가의 조건으로 부여되었다. 3) 결론 그러므로 피청구인이 제시한 반려사유는 과도한 행정규제이며 또한 법리에 맞지 않으므로 청구인들이 신청한 공장설립(변경)승인신청은 승인되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 경위 가) 청구인 OOO 외 l인(OOOO OOO, OOO/OOOO OOO, OOO/OOOO OOO, OOO)은 2018. 2. 27. 경기도 OO시 OO면 O리 산OO-O번지 외 l필지(이하‘사건 토지’) 공장설립(변경)승인신청[총3건-복합민원(의제): 산지전용변경허가 포함]을 하였다. 나) 2회에 걸쳐 보완을 요구하였으나 동일사항에 대하여 보완사항이 미이행(미충족)되어 2018. 4. 20. 보완 미이행으로 공장설립(변경)승인 신청을 반려처분을 하였다. 2) 청구인 주장 대비 피청구인의 주장 가) 청구인이 사업계획서(생산제품 설명 등) 보완요구에 대하여 적정하게 보완을 했다는 주장에 대하여 ☞ (OO시 보완내용) 사업계획(생산품 설명 등)이 상이함으로 확인 후 사업계획서[생산품 상세 내역(제조공정, 제품사진 등)]를 다시 제출하시기 바랍니다. 사건 토지에 대한 신청에 대하여 2회에 걸쳐 보완을 요구하였으나 청구인이 제출한 보완서류에는 보완 내용을 미충족(보완) 하고 있다. 사건 토지는 자연녹지지역으로서 첨단업종, 지식산업센터, 도정공장, 식품공장에 한하여 입지가 가능한 지역이다[「국토의 이용 및 계획에 관한 법률 시행령」 별표 17, 「OO시 도시계획 조례」 별표 16(자연녹지지역에 건축할 수 있는 건축물)]. 신청서류에는‘그 외 기타전자부품 제조업(업종코드번호 26299), 생산품: 전자기판’을 생산하는 계획이나 이는‘산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률’에 따른 첨단업종 적용범위[「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령」 별표 5(첨단업종)]에 해당하는 생산품으로 보기 어려워 정확한 판단을 하고자 상세한 제품에 대한 사업계획서 보완을 요청하였다. 그러나 민원인이 제출한 보완 서류는 제품설명과 내용이 전혀 일치하지 않고 서로 상이하다. 첫 번째 l차 보완서류를 살펴보면‘리드프레임’을 생산한다고 하였으나 제품사진은‘리드프레임’이 아닌‘새도 마스크’에 대한 사진을 첨부하였으며‘리드프레임’에 대한 제품설명 역시‘리드프레임’이 아닌‘새도 마스크’에 대한 설명이 적혀 있다. 이에 첫 번째 l차 보완사항을 미충족(미보완)하여 재차 보완과 2차 보완을 요구하였으나 이 또한 다르지 않았다. 두 번째 2차 보완서류 역시 사진과 설명이 일치하지 않는다.‘리드프레임’에 대한 제품 설명이‘새도 마스크’를 설명하고 있다. 이와 같이 부정확한 사업계획을 갖춘 신청서 및 보완서류를 제출한 청구인의 공장설립(변경)승인 신청서는 공장을 설립하고자 하는 사업체라 인정하기 어려우며 적정하게 보완사항을 이행하였다는 청구인의 주장은 전혀 타당하지 않다. 나) 피청구인이 공장설립변경승인에 따른 산지전용변경허가를 득하기 위해서는 「산지관리법 시행령」 제20조제6항 산지전용허가기준의 적용범위와 사업별·규모별 세부기준에 따른 별표 4 제1호마목10번나항 규정에 의거 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 또는 「사도법」 에 따라 고시된 후 공사착공이 된 도로로서 도로관리청 또는 도로관리자가 도로이용에 동의가 필요한 사항으로 사도법에 따른 도로관리자의 동의서를 제출하였기에 공장설립변경(산지전용협의)이 가능하다는 주장에 대하여 ☞ (OO시 보완내용) 공장진출입로 계획상 도로(개발행위허가)에 대한 도로이용 동의서를 제출. 「산지관리법 시행령」 제20조제6항에 따른 별표 4 제1호마목10호 OO시 OO면 O리 산OO-O, -O번지 일원 공장설립승인에 따른 산지전용허가 협의되어 허가를 득한 부지로 공장진출입로는 사도법에 따른 허가 및 개발행위허가를 각각 득한 사항으로 공장진출입로에 대하여 사도법에 따른 허가자와 개발행위허가자가 각각 존재하는 사항이다(2005년 진출입로에 대한 허가 당시 사도법에 의제처리 규정이 없어 각각 허가를 받아야 하였음). 2018년 2월 공장설립변경(명의변경)에 따라 산지전용허가 기준을 검토한바 진입로 관련하여 「산지관리법」 제18조(산지전용허가기준) 및 「산지관리법 시행령」 제20조제6항 관련 별표 4 산지전용허가기준의 적용범위와 사업별·규모별 세부기준 제l호마목10)에서 진입로 관련 산지전용허가 기준을 제시하고 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270819"></img> 위 법에 따라 공장 진출입로는 「국토의 계획 빛 이용에 관한 법률」(이하‘국토계획법’이라고 함) 또는 「사도법」에 따라 고시된 후 공사 착공이 된 도로로서 도로관리청 또는 도로관리자가 도로이용에 관하여 동의한 경우 허가가 가능하다. 본 허가지 진출입로는 사도법에 따른 허가와 국토계획법에 따른 허가가 각각 존재하며 사도개설은 도로시설기준에 대한 허가이며, 실질적인 공사 등 준공을 위해서는 국토계획법에 따라 개발행위허가를 받아야 한다. 따라서 진출입로에 대하여 사도법에 따라 사도개설 허가를 득한‘사도법상 허가자(2005. 5. 2.: OOO ⇒ 2018. 1. 9.: OOO 외 1인)’와 국토계획법에 따른‘개발행위 허가자(2005. 7. 20.: OOO)’에게 각각 도로사용동의서를 제출받아야 한다고 판단된다. 참고로 2013년 OOOO OOO, OOOO OOO 2건에서 OOOO OOO, OOOO OOO, OOOOO OOO, OOOO OOO, OOOOOO OOO, OOOO OOO 6건으로 명의 변경 시 공장진출입로에 대하여 개발행위허가자(OOO)의 도로 및 배수로 동의서를 제출받아 명의변경 처리하였으며. 이번 공장설립변경 허가(명의변경) 신청 또한 산지관리법 도로기준에 의거 개발행위 허가자(OOO)의 도로사용동의서를 제출받아야 한다고 판단된다. 또한, 당초 OO면 O리 산OO-O, -O번지 사업부지의 목적사업을 위해 진출입도로를 개설하는 개발행위허가(2005. 7. 20.)를 득하였으나 당초 허가받은 개발행위 사업기간이 만료되어 2018. 4. 23. 허가 취소되어 피청구인은 사업부지의 목적사업(준공포함)을 위해서는 토지사용권확보 후 진출입도로에 대한 개발행위허가를 득하여야 하며 사도개설허가는 개발행위허가가 의제처리 되는 것이 아니며, 개별법(국토계획법)으로 허가를 득하여 하는 것임을 피청구인도 인지하고 있어 사업부지 진출입을 위한 개발행위허가를 위하여 토지매수 청구소송 진행 중인 것이 이를 증명하고 있다. 사도법에 따른 사도개설 허가만으로 진출입도로 공사 진행, 공사 준공 등을 할 수 없어 목적사업을 위해서는 별도의 개발행위허가가 필요한 사항으로 개발행위허가자의 도로사용동의서는 반드시 제출받아야 한다고 판단된다. 다) 개발행위허가를 이행하기 위하여 사도부지의 토지 소유자들과 매도 청구소송에 있다는 주장에 대하여 ☞ (OO시 보완내용) OO면 O리 산OO-O. 산OO-O번지 일원 사업부지의 목적사업 실현을 위해 도로를 개설하는 개발행위허가(주택 진출입로)를 득하였으나 당초 허가 받은 개발행위 사업기간이 만료되었고 수허가자 및 목적이 변경되어 허가 목적대로 이행할 수 없는 상태로 공장변경 승인 전 개발행위 변경허가를 득하여야 함. ※ 사도개설허가는 개발행위허가가 의제 처리되는 것이 아니며, 개별법으로 허가를 득하여야 하는 사항으로 사도개설허가만으로 진출입도로가 되는 것이 아니므로 개발행위허가를 받아야 함. OO면 O리 산OO-O, 산OO-O번지를 단독주택 부지로 조성하기 위해서는 반드시 진출입도로가 필요하였으며 이를 확보하기 위해 단독주택 진출입 목적으로 사도개설허가와 별개로 개발행위허가를 득하였다. 하지만 공장설립변경승인신청 당시 진출입도로 개설을 위한 개발행위허가의 사업기간이 만료되었고, 이미 당초 계획하였던 단독주택 부지가 공장부지로 바뀌면서 수허가자 명의도 변경된 상태였다. 따라서 당초 단독주택 부지 조성을 목적으로 허가한 진출입도로는 이미 공장부지로 바뀐 목적사업과 수허가자가 다르고 진출입도로 없이 목적사업 실현이 불가능하므로 공장설립변경승인 전 도로확보를 위한 개발행위변경허가를 득하도록 한 것이다. 하지만 청구인은 공장설립변경승인 후 개발행위변경허가를 진행하겠다는 보완을 제출하였다. 또한, 현재는 도로 토지소유주들과 매도청구소송을 하고 있다. 이는 청구인이 진출입도로 확보 없이는 목적사업을 실현할 수 없음을 인지하고 있음을 방증하며, 당초 단독주택 진출입도로 개설 목적으로 허가받은 도로 또한 사업의 실현성이 없으므로 사업계획변경에 따른 개발행위변경허가를 득하거나 허가를 취소하여야 마땅할 것이다. 현재 공장설립변경승인 반려 처분 이후 도로에 대한 목적사업 실현이 불가능하여 진입도로에 대한 개발행위허가가 취소된바 토지사용권을 확보하여 도로에 대한 개발행위허가를 새로이 득하여 공장설립변경승인 신청을 하여야 하며 개발행위허가 없이 사도개설허가만으로 진출입도로가 확보되었다고 볼 수 없을 것이다. 3) 결론 가) 본 사건의 청구인은 보완사항이 발생되어 2회에 걸쳐 보완을 요구하였으나 그 사항을 미이행(충족)하여 공장설립(변경)승인 반려처분을 받았으며, 청구인은 이에 불복하여 2018. 7. 9. 행정심판을 청구하였다. 나) 피청구인이 요구한 3가지 보완 사항은 정당하며, 청구인이 제출한 보완서류는 보완 내용으로 인정할 수 없다. 첫째, 청구인이 제출한 보완서류의 사업계획서(생산제품설명 등)의 내용이 불일치하여 보완서류로 인정할 수 없다. 둘째, 공장진출입로에 대한 사도개설허가자와 개발행위허가자 각각 다른바 진출입도로에 대한 각각의 허가자로부터 도로사용동의서를 제출 받아야 한다. 셋째, 공장설립(변경)승인 전 도로에 대한 개발행위허가를 득하여야 함에도 추후에 허가를 득하거나 현재 도로 토지사용자와 소송을 하고 있다는 사유는 보완으로 인정할 수 없다. 따라서 청구인에 대한 공장설립(변경)승인 반려처분은 적법하고 청구인의 청구는 이유 없다 할 것인바 청구인의 청구를 기각하여 주기 바란다. ◎ 공장설립(변경) 승인 신청 내역 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270821"></img> 【보충서면】 4) 청구인 주장 가) 자연녹지지역에서 허가되었던 사항 중 경미한 사항을 변경하고자 공장설립(변경) 승인 신청하였으며, 이는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 시행규칙」 제15조의 규정에 따라 첨단업종 해당여부를 정확히 판단할 사항이며 제품설명이 부족하고 상이하다는 내용은 행정지도를 통하여 충분히 해소하여 민원을 우선하는 주민본위 신뢰행정이 이루어져야 할 것이며, 아울러 제품설명이 부족하다는 내용으로 장기간 표류되어왔던 고정민원 사항을 반려 처분하는 사유로는 적절하지 않다고 사료된다. 나) 청구인들은 기허가된 공장으로서 공장진출입로는 「사도법」에 따라 사도개설허가를 받아 개설된 도로로서 준공은 되지 않았지만, 현재 통행이 가능하며 도로에 대한 개발행위허가는 사도법에 따른 사도개설허가의 조건으로 부여된 사항이다. 그러므로 「산지관리법 시행령」 제20조제6항 [별표 4]의 기준 중 「사도법」에 설치된 사도인 경우에는 도로관리자의 동의를 받도록 명시되어 있어 관련법규에 적법한 사도개설(변경)허가증을 제출하였으므로 피청구인이 주장하는 내용은 법리에 맞지 않다. 또한, 2013년도에 OOOO OOO 외 5인의 공장설립 명의변경건은 사도개설허가 받은 자(OOO)와 도로에 대한 개발행위허가 받은 자(OOO)가 동일인이었으며, 그 때 당시에도 개발행위허가는 사도개설허가의 조건으로 부여되었다, 피청구인이 제시한 반려사유는 과도한 행정규제이며 또한 법리에 맞지 않으므로 청구인들이 신청한 공장설립(변경) 승인 신청은 승인되어야 한다. 5) 청구인 주장에 대한 답변 가) 청구인의 주장은 제품설명이 부족하다고 판단하고 있으며, 청구인의 생산품에 대하여 행정지도를 통해서 해소하면 된다는 주장은 제품의 생산량 예측 내역서에서 제시한 제품명은 리드프레임을 1일 1,000개 생산한다고 되어 있으나, 보완으로 제시한 생산품 설명은 리드프레임이 아니고, 새도우마스크을 설명하는 그림이다. 본 공장설립은 청구인이 사업의 주체이며, 행정청이 생산품을 제시하는 바대로 청구인이 생산품을 생산하는 것도 아님에도 불구하고, 행정지도를 통해서 해소하면 된다는 주장은 타당하지도 않으며, 본 신청에 대해 사업계획 부적정으로 반려된 것이다. 그러므로 청구인의 주장은 이유 없는 주장으로 본심판 청구는 기각되어야 한다. 나) 기존 개발행위허가는 2018. 4. 23. 취소되었으므로 사도개설허가와 별도로 공장 진출입로에 따른 개발행위허가를 득해야 하는 것이며, 진출입로 없이 공장설립(변경) 승인은 불가하므로 청구인의 주장은 이유 없는 주장으로 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 6) 결론 그러므로 청구인이 피청구인에게 한 공장설립(변경) 승인 신청 반려 취소처분을 구하는 청구는 이유 없는 주장으로 청구인의 청구를 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률】 제10조(권리ㆍ의무의 승계) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 제13조제1항에 따른 승인을 받은 자의 그 공장에 관한 권리·의무를 승계한다. 1. 제13조제1항에 따른 승인을 받은 자가 사망한 경우 그 상속인 2. 제13조제1항에 따른 승인을 받은 자가 그 공장을 양도한 경우 그 양수인 3. 법인인 제13조제1항에 따른 승인을 받은 자가 합병한 경우 합병 후 존속하는 법인이나 합병에 따라 설립되는 법인 제13조(공장설립등의 승인) ① 공장건축면적이 500제곱미터 이상인 공장의 신설·증설 또는 업종변경(이하“공장설립등”이라 한다)을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장·군수 또는 구청장의 승인을 받아야 하며, 승인을 받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. 다만, 승인을 받은 사항 중 산업통상자원부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 시장·군수 또는 구청장에게 신고하여야 한다. <개정 2013.3.23.> ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항에 따른 공장설립등의 승인을 받은 것으로 본다. 1. 제20조제2항에 따른 승인을 받은 경우 2. 제38조제1항 본문 및 제2항에 따른 입주계약 및 변경계약을 체결한 경우 3. 대통령령으로 정하는 다른 법률에 따라 그 공장설립에 관한 허가·인가·면허 등을 받은 경우 ③ 공장건축면적이 500제곱미터 미만인 경우에도 제13조의2에 따른 허가·신고·면허·승인·해제 또는 용도폐지 등의 의제(擬制)를 받으려는 자는 제1항에 따른 공장설립등의 승인을 받을 수 있다. ④ 시장·군수 또는 구청장은 제7조의2제3항에 따라 지원센터의 장으로부터 공장설립등에 관한 서류를 송부받은 때에는 서류를 송부받은 날부터 20일(관계 법령에 인·허가 및 승인 사항이 따로 정하여진 경우에는 그 기간) 이내에 승인 여부 또는 승인 처리 지연 사유를 지원센터의 장에게 통보하여야 한다. 이 경우 그 기한 내에 승인 여부 또는 승인 처리 지연 사유를 통보하지 아니한 경우에는 그 기한이 지난 날의 다음날에 승인한 것으로 본다. ⑤ 시장·군수 또는 구청장은 제4항에 따라 승인 처리 지연 사유를 통보하는 경우에는 제4항의 승인 처리 기간을 10일 이내에서 연장할 수 있다. ⑥ 시장·군수 또는 구청장은 제4항에 따라 불승인을 통보하는 경우에는 그 사유를 분명히 밝혀야 하며, 지원센터의 장은 그 사유와 관련된 서류를 열람할 수 있다. ⑦ 시장·군수·구청장 또는 관리기관은 공장설립대장을 비치하여 필요한 사항을 적고 이를 관리하여야 한다. 제13조의2(인가·허가 등의 의제) ① 제13조제1항에 따른 공장설립등의 승인을 할 때 해당 공장 및 진입로 부지에 대한 다음 각 호의 허가·신고·면허·승인·해제 또는 용도폐지 등(이하“인·허가등”이라 한다)에 관하여 해당 시장·군수 또는 구청장이 제5항 본문에 따라 관계 행정기관의 장과 협의한 사항(제5항 단서에 따라 협의가 생략되는 경우를 포함한다)에 대하여는 해당 인·허가등을 받은 것으로 본다. 1.「농지법」제34조제1항에 따른 농지전용의 허가, 같은 법 제35조제1항·제43조에 따른 농지전용의 신고 및 같은 법 제40조제1항에 따른 용도변경의 승인 2.「산지관리법」제14조·제15조에 따른 산지전용허가 및 산지전용신고, 같은 법 제15조의2에 따른 산지일시사용허가·신고, 같은 법 제21조에 따른 산지 전용된 토지의 용도변경 승인 및「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」제36조제1항·제4항에 따른 입목벌채등의 허가·신고 3.「초지법」제23조제1항에 따른 초지전용의 허가 4.「사방사업법」제14조제1항 본문에 따른 사방지(砂防地)의 죽목의 벌채 등의 허가 및 같은 법 제20조제1항에 따른 사방지 지정의 해제 5.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조제1항에 따른 개발행위(토지의 형질 변경 또는 토지 분할만 해당한다)의 허가, 같은 법 제86조에 따른 도시·군계획시설사업의 시행자의 지정 및 같은 법 제88조에 따른 실시계획의 인가 6.「하천법」제30조제1항 본문에 따른 하천공사시행의 허가 및 같은 법 제33조제1항 각 호에 따른 하천점용의 허가 7.「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」제8조에 따른 공유수면의 점용·사용허가, 같은 법 제17조에 따른 실시계획의 승인 또는 신고 및 같은 법 제28조에 따른 공유수면의 매립면허 8.「장사 등에 관한 법률」제27조제1항에 따른 분묘 개장의 허가 9.「사도법」제4조에 따른 사도(私道) 개설 등의 허가 10.「도로법」제61조제1항에 따른 도로점용의 허가 11. 삭제 <2010.4.15.> 12.「농어촌정비법」제23조제1항 본문에 따른 농업생산기반시설의 사용허가 13.「국유재산법」제30조에 따른 국유재산의 사용허가 및 같은 법 제40조제1항에 따른 도로·하천·구거 및 제방의 용도폐지 14.「공유재산 및 물품 관리법」제11조에 따른 행정재산의 용도의 변경 또는 폐지 및 같은 법 제20조제1항에 따른 행정재산의 사용·수익허가 15.「건축법」제11조제1항에 따른 건축허가, 같은 법 제14조제1항에 따른 건축신고, 같은 법 제19조제2항에 따른 건축물의 용도변경의 허가나 신고, 같은 조 제3항에 따른 기재내용의 변경, 같은 법 제20조제1항·제3항에 따른 가설건축물 건축의 허가 또는 신고 및 같은 법 제83조제1항에 따른 공작물 축조의 신고 16.「환경영향평가법」제44조에 따른 소규모 환경영향평가에 대한 협의 17.「자연재해대책법」제4조에 따른 사전재해영향성 검토협의 18.「부동산 거래신고 등에 관한 법률」제11조에 따른 토지거래계약에 관한 허가 ② 제13조제1항에 따라 공장설립등의 승인을 받은 자(제1항제9호에 따라 공장설립등의 승인 시에 사도개설 등의 허가의 의제를 받은 자는 제외한다)에게「사도법」제4조에 따른 사도개설 등의 허가를 할 때 그 공장진입로 부지에 대한 제1항 각 호(같은 항 제9호는 제외한다)의 인·허가등에 관하여 해당 시장·군수 또는 구청장이 제5항에 따라 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 해당 인·허가등을 받은 것으로 본다. ③ 제13조제1항에 따른 공장설립등의 승인을 할 때 그 공장에서 운영하려는 사업에 대한 다음 각 호의 허가 또는 신고에 관하여 시장·군수 또는 구청장이 제5항에 따라 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 해당 허가를 받거나 신고를 한 것으로 본다. <개정 2010.3.22., 2015.1.28.> 1.「액화석유가스의 안전관리 및 사업법」제5조에 따른 가스용품 제조사업의 허가 2.「고압가스 안전관리법」제4조에 따른 고압가스 제조허가, 같은 법 제5조에 따른 용기등의 제조등록 및 같은 법 제20조에 따른 특정고압가스 사용의 신고 3.「먹는물관리법」제23조제1항에 따른 먹는샘물등의 제조업의 조건부허가 ④ 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 인·허가등 또는 허가·신고의 의제를 받으려는 자(제1항제15호에 따라 건축허가 또는 건축신고의 의제와 함께 제14조제1항 각 호의 허가등의 의제를 받으려는 자를 포함한다)는 공장설립등의 승인신청 시에 산업통상자원부령으로 정하는 관련 서류를 함께 제출하여야 한다. 다만, 산업통상자원부령으로 정하는 서류는 제14조에 따른 건축허가신청 시(제1항제15호에 따라 건축허가 또는 건축신고의 의제를 받으려는 경우에는 공사착공 시)까지 사후에 제출할 수 있다. <개정 2013.3.23.> ⑤ 시장·군수 또는 구청장이 제13조제1항에 따라 공장설립등의 승인을 하거나 제2항에 따라「사도법」제4조에 따른 사도개설 등의 허가를 할 때 그 내용 중 제1항 및 제3항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항이 있을 때에는 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다. 다만, 시장·군수 또는 구청장이 제13조의4제2항에 따라 고시된 처리기준에 따라 승인을 하는 경우에는 그러하지 아니하다. ⑥ 시장·군수 또는 구청장은 제5항 단서에 따라 공장설립등의 승인을 한 경우에는 관계 행정기관의 장에게 그 승인 내용을 통보하여야 한다. 【산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령】 제19조(공장설립등의 승인절차) ① 공장설립등의 승인 또는 그 변경승인을 받으려는 자는 공장설립승인신청서에 산업통상자원부령으로 정하는 서류를 첨부하여 시장·군수 또는 구청장에게 제출하여야 한다. 이 경우 둘 이상의 시·군·구(자치구인 구를 말한다)에 걸치는 부지에 공장설립등을 하려는 때에는 제18조의2제1항에 따른 공장건축면적이 가장 많이 포함된 구역을 관할하는 시장·군수 또는 구청장에게 제출하여야 한다. <개정 2013.3.23.> ② 시장·군수 또는 구청장은 제1항에 따른 공장설립등의 승인신청 또는 변경승인신청을 받은 경우에는 그 신청이 법·이 영, 그 밖에 관계 법령에 적합한지를 검토하여 승인 여부를 결정하여야 한다. ③ 시장·군수 또는 구청장은 제2항에 따라 공장설립등의 승인 또는 변경승인을 한 경우에는 신청인에게 공장설립등의 승인서 또는 변경승인서를 교부하여야 한다. ④ 법 제13조제2항제3호에 따라 공장설립등의 승인을 받은 것으로 보는 다른 법률에 따른 공장설립에 관한 허가·인가·면허 등은 다음 각 호와 같다. 1.「자유무역지역의 지정 및 운영에 관한 법률」제11조제1항에 따른 입주허가 2.「중소기업창업 지원법」제33조제1항에 따른 사업계획의 승인 3.「산업입지 및 개발에 관한 법률」제17조, 제17조의2, 제18조, 제18조의2 및 제19조에 따른 실시계획의 승인(같은 법 제16조제3항에 따라 해당 산업단지에 입주할 자가 산업단지개발사업을 시행하는 경우만 해당한다) ⑤ 공장설립승인신청은 공장건설을 위한 건축허가신청 또는 건축신고 전에 하여야 한다. 다만, 법 제13조의2제1항에 따라 공장설립승인으로써 건축허가 또는 건축신고를 의제 받으려는 경우에는 그러하지 아니하다. ⑥ 시장·군수 또는 구청장은 법 제13조제1항에 따라 공장설립등의 승인을 할 때 필요한 세부적인 기준을 정하여 이를 고시할 수 있다. ⑦ 제1항에 따른 공장설립등의 승인 또는 변경승인의 신청(법 제7조의2제2항 및 제3항에 따라 공장설립지원센터를 통하여 신청된 경우는 제외한다)을 받은 시장·군수 또는 구청장은 그 신청내용 중에 다른 행정기관의 권한에 속하는 사항이 있는 경우(법 제13조의2제5항 단서에 해당하는 경우는 제외한다)에는 공장설립등의 신청서 또는 변경신청서 사본과 관련 서류를 첨부하여 지체 없이 관계 행정기관의 장에게 협의를 요청하여야 하고, 협의 요청을 받은 관계 행정기관의 장은 10일(관계 행정기관의 권한에 속하는 사항을 규정한 법령에 회신기간이 10일을 초과하는 것으로 규정되어 있는 경우에는 그 법령에 규정된 기간으로 한다. 이하 이 항에서 같다) 이내에 의견을 제출하여야 한다. 이 경우 관계 행정기관의 장이 동의하지 아니할 때에는 그 사유를 명시하여야 하며, 10일 이내에 의견을 제출하지 아니하면 의견이 없는 것으로 본다. 【산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행규칙】 제6조(공장설립등의 승인신청 등) ① 공장설립등에 대한 승인을 받으려는 자는 별지 제5호서식의 공장설립등의 승인신청서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 시장·군수 또는 구청장에게 제출하여야 한다. 1. 별지 제2호의2서식의 사업계획서 2. 제7조의3에 따른 서류(법 제13조의2제1항 각 호에 따른 인·허가등의 의제를 받으려는 경우만 해당한다) 3. 타인 소유의 토지 및 건축물(기존 건축물이 있는 경우만 해당한다)을 사용하는 경우에는 그 사용권을 증명할 수 있는 서류 ② 제1항에 따른 신청을 받은 시장·군수 또는 구청장은「전자정부법」제36조제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 토지 또는 건물(기존 건축물이 있는 경우만 해당한다)의 등기사항증명서를 확인하여야 한다. <개정 2011.7.1., 2012.10.5.> ③ 시장·군수 또는 구청장은 제1항에 따른 공장설립등의 승인신청을 받으면 그 신청을 받은 날부터 2일 이내에「민원사무처리에 관한 법률 시행령」제36조에 따른 실무종합심의회를 개최하여「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」등 토지 관련 법령의 기준·요건 등을 충족하는지를 종합적으로 검토하여 그 신청을 받은 날부터 20일(공장설립등의 승인신청내용의 전부가 시장·군수 또는 구청장의 권한에 속하는 경우에는 14일, 제1항제2호에 따른 의제처리가 필요하지 아니한 경우에는 7일) 이내에 승인 여부를 결정하고 신청인에게 별지 제5호서식의 공장설립등의 승인서를 발급하여야 한다. ④ 제1항에 따라 이전승인신청을 받은 시장·군수 또는 구청장은 이전하기 전 지역의 공장소재지를 관할하는 시장·군수 또는 구청장에게 기존 공장의 정상등록 여부를 확인한 후 이전승인을 하여야 한다. 산업단지의 관리기관이 법 제20조제7항에 따라 이전승인이 의제되는 입주계약을 체결하는 경우에도 또한 같다. 제7조(공장설립등의 승인사항의 변경) ① 법 제13조제1항 본문에서“승인을 받은 사항을 변경하려는 경우”란 다음 각 호의 사항을 변경하려는 경우를 말한다. <개정 2009.8.7> 1. 공장부지면적의 변경(제6조에 따라 승인을 받은 공장부지면적보다 감소하거나 법 제8조에 따른 기준공장면적률에 적합한 범위에서 같은 공장부지면적이 20퍼센트 이내로 증가하는 경우는 제외한다) 2. 공장건축면적의 변경(제6조에 따라 승인을 받은 공장건축면적의 20퍼센트의 범위에서 증가하거나 법 제8조에 따른 기준공장면적률에 적합한 범위에서 감소하는 경우는 제외한다) 3. 부대시설면적의 변경(법 제8조에 따른 기준공장면적률에 적합한 범위에서의 변경은 제외한다) ② 제6조에 따라 공장설립등의 승인을 받은 자가 제1항 각 호에 해당하는 사항을 변경하려는 경우에는 별지 제5호서식의 공장설립등의 변경승인 신청서에 제6조제1항제2호 및 제3호에 따른 서류를 첨부하여 시장·군수 또는 구청장에게 제출하여야 한다. 이 경우 시장·군수 또는 구청장은「전자정부법」제36조제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 토지 또는 건물(기존 건축물을 사용하여 공장설립등의 승인을 받으려는 경우만 해당한다)의 등기사항증명서를 확인하여야 한다. <개정 2009.8.7, 2012.10.5> ③ 삭제 <2003.7.19> ④ 공장설립등의 변경승인에 관하여는 제6조제3항을 준용한다. <개정 2009.8.7.> 제7조의2(공장설립등의 변경신고) ① 법 제13조제1항 단서에서“산업통상자원부령으로 정하는 경미한 사항”이란 다음 각 호의 사항을 말한다. <개정 2013.3.23> 1. 회사명 또는 대표자 성명의 변경(대표자 성명의 경우에는 법인이 요청하는 경우만 해당한다) 2. 법 제8조에 따라 고시된 공장입지기준고시에 따른 업종분류 내에서의 업종(「통계법」제22조에 따라 통계청장이 고시하는 한국표준산업분류에 따른 업종을 말한다)의 변경(이하“세부업종변경사항”이라 한다) ② 법 제13조제1항 단서에 따른 신고를 하려는 자는 제1항 각 호에 해당하는 사항이 변경된 날부터 2개월 이내에 별지 제5호의2서식의 공장설립등 승인사항 변경신고서에 변경사항을 증명할 수 있는 서류를 첨부하여 시장·군수 또는 구청장에게 제출하여야 한다. ③ 시장·군수 또는 구청장은 제2항에 따른 공장설립등 승인사항 변경신고를 받은 경우에는 신고사항의 사실 여부를 확인하고 그 신고를 받은 날부터 7일 이내에 법 제16조제1항에 따른 공장등록대장에 기재된 사항을 변경한 후 해당 신고인에게 알려주어야 한다. 【산지관리법】 제14조(산지전용허가) ① 산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등의 허가를 받아야 하며, 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 같다. 다만, 농림축산식품부령으로 정하는 사항으로서 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 산림청장등에게 신고로 갈음할 수 있다. <개정 2012.2.22., 2013.3.23.> ② 관계 행정기관의 장이 다른 법률에 따라 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 하기 위하여 산림청장등에게 협의를 요청하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 제18조에 따른 산지전용허가기준에 맞는지를 검토하는 데에 필요한 서류를 산림청장등에게 제출하여야 한다. <개정 2012.2.22.> ③ 관계 행정기관의 장은 제2항에 따른 협의를 한 후 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 하였을 때에는 지체 없이 산림청장등에게 통보하여야 한다. <개정 2012.2.22.> 제18조(산지전용허가기준 등) ① 제14조에 따라 산지전용허가 신청을 받은 산림청장등은 그 신청내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 산지전용허가를 하여야 한다. <개정 2012.2.22.> 1. 제10조와 제12조에 따른 행위제한사항에 해당하지 아니할 것 2. 인근 산림의 경영·관리에 큰 지장을 주지 아니할 것 3. 집단적인 조림 성공지 등 우량한 산림이 많이 포함되지 아니할 것 4. 희귀 야생 동·식물의 보전 등 산림의 자연생태적 기능유지에 현저한 장애가 발생하지 아니할 것 5. 토사의 유출·붕괴 등 재해가 발생할 우려가 없을 것 6. 산림의 수원 함양 및 수질보전 기능을 크게 해치지 아니할 것 7. 산지의 형태 및 임목(林木)의 구성 등의 특성으로 인하여 보호할 가치가 있는 산림에 해당되지 아니할 것 8. 사업계획 및 산지전용면적이 적정하고 산지전용방법이 자연경관 및 산림 훼손을 최소화하며 산지전용 후의 복구에 지장을 줄 우려가 없을 것 ② 제1항에도 불구하고 준보전산지의 경우 또는 다음 각 호의 요건을 모두 충족하는 경우에는 제1항제1호부터 제4호까지의 기준을 적용하지 아니한다. 1. 전용하려는 산지 중 임업용산지의 비율이 100분의 20 미만으로서 대통령령으로 정하는 비율 이내일 것 2. 전용하려는 산지에 대통령령으로 정하는 집단화된 임업용산지가 포함되지 아니할 것 3. 전용하려는 산지 중 제1호의 임업용산지를 제외한 나머지가 준보전산지일 것 ③ 산림청장등은 제1항에 따라 산지전용허가를 할 때 산림기능의 유지, 재해 방지, 경관 보전 등을 위하여 필요할 때에는 재해방지시설의 설치 등 필요한 조건을 붙일 수 있다. <개정 2012.2.22.> ④ 산림청장등은 제1항에 따른 산지전용허가 중 대통령령으로 정하는 면적 이상의 산지(보전산지가 대통령령으로 정하는 면적 이상으로 포함되는 경우로 한정한다)에 대한 산지전용허가를 할 때에는 미리 그 산지전용타당성에 관하여 중앙산지관리위원회 또는 지방산지관리위원회의 심의를 거쳐야 한다. <개정 2012.2.22.> ⑤ 제1항에 따른 산지전용허가기준의 적용 범위와 산지의 면적에 관한 허가기준, 그 밖의 사업별·규모별 세부 기준 등에 관한 사항은 대통령령으로 정한다. 다만, 지역여건상 산지의 이용 및 보전을 위하여 필요하다고 인정되면 대통령령으로 정하는 범위에서 산지의 면적에 관한 허가기준이나 그 밖의 사업별·규모별 세부 기준을 해당 지방자치단체의 조례로 정할 수 있다. <개정 2014.3.24.> [전문개정 2010.5.31.] 【산지관리법 시행령】 제15조(산지전용허가의 절차 및 심사) ① 법 제14조제1항에 따라 산지전용허가 또는 변경허가를 받거나 변경신고를 하려는 자는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 산지전용허가 또는 변경허가를 받거나 변경신고를 하려는 구역의 경계를 표시한 후 신청서에 농림축산식품부령으로 정하는 서류를 첨부하여 다음 각 호의 구분에 따른 자에게 제출하여야 한다. 1. 법 제14조제1항에 따른 산지전용허가를 받으려는 경우 가. 법 제14조제1항에 따른 산지전용허가를 받으려는 산지면적이 200만제곱미터 이상(보전산지의 경우에는 100만제곱미터 이상)인 경우: 산림청장 나. 법 제14조제1항에 따른 산지전용허가를 받으려는 산지면적이 50만제곱미터 이상 200만제곱미터 미만(보전산지의 경우에는 3만제곱미터 이상 100만제곱미터 미만)인 경우 1) 산림청장 소관인 국유림의 산지인 경우: 산림청장 2) 산림청장 소관이 아닌 국유림, 공유림 또는 사유림의 산지인 경우: 시·도지사 다. 법 제14조제1항에 따른 산지전용허가를 받으려는 산지면적이 50만제곱미터 미만(보전산지의 경우에는 3만제곱미터 미만)인 경우 1) 산림청장 소관인 국유림의 산지인 경우: 산림청장 2) 산림청장 소관이 아닌 국유림, 공유림 또는 사유림의 산지인 경우: 시장·군수·구청장 2. 법 제14조제1항에 따른 산지전용허가에 대한 변경허가를 받거나 변경신고를 하려는 경우: 법 제14조제1항에 따라 해당 산지전용허가를 한 산림청장등 3. 삭제 <2017.6.2> ② 산림청장등은 제1항에 따라 산지전용허가 또는 변경허가의 신청을 받거나 변경신고가 있는 때에는 허가·변경허가 또는 변경신고 대상 산지에 대하여 경계표시 확인 등 현지조사를 실시하고, 그 신청내용이 법 제18조의 허가기준에 적합한지 여부를 심사하여야 한다. 다만, 법 제18조의2에 따른 산지전용타당성조사를 받은 경우에는 현지조사를 아니하고 심사할 수 있다. ③ 산림청장등은 제2항에 따라 심사한 결과 산지전용허가 또는 변경허가를 하거나 변경신고를 수리하는 것이 타당하다고 인정되는 경우에는 농림축산식품부령으로 정하는 산지전용허가증을 신청인에게 발급하거나 신고를 수리하여야 한다. 다만, 신청인이 법 제19조제1항에 따라 대체산림자원조성비를 미리 납부하여야 하거나 법 제38조제1항 본문에 따라 복구비를 미리 예치하여야 하는 경우에는 그 납부·예치사실을 확인한 후 산지전용허가증을 발급하거나 신고를 수리하여야 한다. 제20조(산지전용허가기준 등) ① 법 제18조제2항제1호에서“대통령령으로 정하는 비율”이란 100분의 10을 말한다. <신설 2010.12.7.> ② 법 제18조제2항제2호에서“대통령령으로 정하는 집단화된 임업용산지”란 1개의 필지 또는 2개 이상의 연접한 필지의 면적이 3만제곱미터 이상인 임업용산지를 말한다. <신설 2010.12.7.> ③ 산림청장등은 산지전용허가를 할 때에는 법 제18조제3항에 따라 다음과 같은 조건을 붙일 수 있다. <개정 2005.8.5., 2010.12.7., 2012.8.22.> 1. 10만제곱미터 이상의 산지를 전용하는 경우에는 산지의 형질변경을 단계별로 실시하거나 형질변경이 완료된 부분을 중간복구할 것 2. 경관유지를 위한 차폐림(遮蔽林)을 조성할 것 3. 사업시행중 발생한 토사는 당해 사업시행지역 밖으로 반출할 것 4. 산림으로 존치되는 지역은 조림·숲가꾸기 등 산림자원의 조성을 위한 사업을 실시할 것 5. 토사유출방지시설·낙석방지시설·옹벽·사방댐·침사지(沈砂池) 및 배수시설 등 재해방지시설을 설치할 것 6. 그 밖에 산림기능의 유지, 경관보전 등을 위하여 산림청장등이 정하여 고시하는 조건 ④법 제18조제4항에서“대통령령으로 정하는 면적 이상의 산지”란 50만제곱미터 이상의 산지를 말한다. <개정 2010.12.7.> ⑤ 법 제18조제4항에서“보전산지가 대통령령으로 정하는 면적 이상으로 포함되는 경우”란 보전산지가 50만제곱미터 이상 포함되는 경우를 말한다. <개정 2012.8.22.> ⑥ 법 제18조제5항 본문에 따른 산지전용허가기준의 적용범위와 사업별·규모별 세부기준은 별표 4와 같고, 산지의 면적에 관한 허가기준은 별표 4의2와 같다. <개정 2010.12.7.> ⑦ 법 제18조제5항 단서에 따라 지역여건상 산지의 이용 및 보전을 위하여 필요하다고 인정되면 해당 지방자치단체의 조례로써 다음 각 호의 허가기준을 100분의 10 범위에서 완화하거나 100분의 20의 범위에서 강화할 수 있다. <신설 2010.12.7., 2014.9.24.> 1. 별표 4 제1호마목6), 같은 표 제2호가목 및 같은 호 다목1)·2)에 따른 허가기준 2. 별표 4의2에 따른 산지의 면적에 관한 허가기준 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270817"></img> 【산지관리법 시행규칙】 제10조(산지전용허가의 신청 등) ① 영 제15조제1항의 규정에 의한 산지전용허가(변경허가)신청서는 별지 제3호서식에 의하고, 산지전용허가변경신고서는 별지 제4호서식에 의한다. <개정 2007.7.27> ② 영 제15조제1항 각 호 외의 부분에서“농림축산식품부령으로 정하는 서류”란 다음 각 호의 구분에 따른 서류를 말한다. <개정 2016.12.30, 2017.6.2> 1. 산지전용허가를 신청하는 경우: 다음 각 목의 서류 가. 사업계획서(산지전용의 목적, 사업기간, 산지전용을 하고자 하는 산지의 이용계획, 입목·죽의 벌채·굴취를 통한 이용 또는 처리 계획, 토사처리계획 및 피해방지계획 등이 포함되어야 한다) 1부 나. 법 제18조의2에 따른 산지전용타당성조사에 관한 결과서 1부. 이 경우 해당 결과서는 허가신청일 전 2년 이내에 완료된 산지전용타당성조사의 결과서를 말한다. 다. 산지전용을 하고자 하는 산지의 소유권 또는 사용·수익권을 증명할 수 있는 서류 1부(토지 등기사항증명서로 확인할 수 없는 경우에 한정하고, 사용·수익권을 증명할 수 있는 서류에는 사용·수익권의 범위 및 기간이 명시되어야 한다) 라. 산지전용예정지가 표시된 축척 2만5천분의 1 이상의 지적이 표시된 지형도(「토지이용규제 기본법」제12조에 따라 국토이용정보체계에 지적이 표시된 지형도의 데이터베이스가 구축되어 있지 아니하거나 지형과 지적의 불일치로 지형도의 활용이 곤란한 경우에는 지적도) 1부 마.「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」제44조제3항에 따른 측량업의 등록을 한 자 또는 「국가공간정보 기본법」 제12조에 따라 설립된 한국국토정보공사(이하 "측량업자등"이라 한다)가 측량한 축척 6천분의 1 내지 1천200분의 1의 산지전용예정지실측도 1부 바.「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행령」제30조제1항에 따른 기술2급 이상의 산림경영기술자가 조사·작성한 것으로서 다음의 요건을 모두 갖춘 산림조사서 1부(수목이 있는 경우에 한정한다). 다만, 제4조제2항제4호에 따라 산림조사서를 제출한 경우와 전용하려는 산지의 면적(산지전용허가를 신청한 자가 다수의 산지전용허가를 신청한 경우에는 목적사업의 동일성이 인정되는 범위에서 해당 산지전용허가를 신청한 자가 허가를 신청한 산지의 면적을 합산하여 산정한 면적을 말한다)이 660제곱미터 미만인 경우에는 제출하지 아니한다. 1) 임종·임상·수종·임령·평균수고·입목축적이 포함될 것 2) 산불발생·솎아베기·벌채 후 5년이 지나지 아니한 때에는 그 산불발생·솎아베기·벌채 전의 입목축적을 환산하여 조사·작성한 시점까지의 생장율을 반영한 입목축적이 포함될 것 3) 허가신청일 전 2년 이내에 조사·작성되었을 것 사. 복구대상산지의 종단도 및 횡단도와 복구공종·공법 및 겨냥도가 포함된 복구계획서 1부(복구하여야 할 산지가 있는 경우에 한정하며, 법 제40조제2항 전단에 따라 복구설계서를 제출하려는 경우에는 복구계획서를 갈음하여 별지 제40호서식의 복구설계서 승인신청서에 복구설계서를 첨부하여 제출할 수 있다) 아.「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행령」제30조제1항에 따른 산림공학기술자 또는「국가기술자격법」에 따른 산림기사·토목기사·측량및지형공간정보기사 이상의 자격증 소지자가 조사·작성한 표고 및 평균경사도조사서(수치지형도를 이용하여 표고 및 평균경사도를 산출한 경우에는 원본이 저장된 디스크 등 저장장치를 포함한다) 1부. 다만, 제4조제2항제5호에 따라 평균경사도조사서를 제출한 경우와 전용하려는 산지의 면적(산지전용허가를 신청한 자가 다수의 산지전용허가를 신청한 경우에는 목적사업의 동일성이 인정되는 범위에서 해당 산지전용허가를 신청한 자가 허가를 신청한 산지의 면적을 합산하여 산정한 면적을 말한다)이 660제곱미터 미만인 경우에는 제출하지 아니한다. 자.「농지법」제49조에 따른 농지원부 사본 1부(신청인이 제7조제1호에 따른 농업인임을 증명하여야 하는 경우만 해당한다) 차.「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행령」제30조에 따른 산림공학기술자가 조사·작성한 별지 제4호의2서식에 따른 재해위험성 검토의견서 1부[산지전용허가를 받으려는 산지의 면적이 2만제곱미터 이상인 경우에 한정하며, 산지전용허가를 신청한 자가 동일한 집수구역(集水區域: 빗물이 자연적으로「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」제2조제9호에 따른 공공수역으로 흘러드는 지역으로서 주변의 능선을 잇는 선으로 둘러싸인 구역을 말한다) 내에서 다수의 산지전용허가를 신청한 경우에는 해당 산지전용허가를 신청한 자가 허가를 신청한 산지 중 연접한 산지의 면적을 합산하여 산정한 면적이 2만제곱미터 이상인 경우에도 해당한다] 카.「소나무재선충병 방제특별법」제13조의2에 따른 재선충병방제계획서 1부(같은 법 제9조에 따른 반출금지구역이 포함된 산지를 전용하려는 경우에 한정한다) 2. 산지전용허가에 대한 변경허가를 신청하는 경우: 다음 각 목의 서류 가. 그 변경사실을 증명할 수 있는 서류(토지 등기사항증명서로 확인할 수 없는 경우만 해당한다) 나. 제1호바목, 아목 및 차목의 서류(산지전용면적의 변경으로 제1호 바목, 아목 또는 차목에 따라 서류를 제출하여야 하는 경우에 해당하게 된 경우에 한정한다) 3. 산지전용허가에 대한 변경신고를 하는 경우: 다음 각 목의 서류 가. 그 변경사실을 증명할 수 있는 서류(토지 등기사항증명서로 확인할 수 없는 경우만 해당한다) 나.「농지법」제49조에 따른 농지원부 사본 1부(신고인이 제7조제1호에 따른 농업인임을 증명하여야 하는 경우만 해당한다) ③ 제1항에 따른 신청서나 신고서 제출 시 산림청장, 시·도지사, 시장·군수·구청장, 지방산림청장, 국유림관리소장, 국립수목원장, 국립산림품종관리센터장, 국립산림과학원장 또는 국립자연휴양림관리소장(이하 "관할청"이라 한다)은 「전자정부법」 제36조제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 토지 등기사항증명서(신청인이나 신고인이 토지의 소유자인 경우만 해당한다) 및 축산업등록증(신청인이나 신고인이 농업인임을 증명하여야 하는 경우만 해당한다)을 확인하여야 한다. 다만, 신청인이 축산업등록증의 확인에 동의하지 아니하는 경우에는 그 사본을 첨부하도록 하여야 한다. ④ 법 제14조제1항 단서에서“농림축산식품부령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항을 말한다. 1. 산지전용허가를 받은 자의 명의변경 2. 산지전용을 하려는 산지의 이용계획 및 토사처리계획 등 사업계획의 변경(산지전용허가를 받은 산지의 면적이 변경되지 아니하는 경우에 한정한다) 3. 산지전용면적의 축소 4.「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」제78조에 따른 등록전환 시 측량오차를 바로잡기 위한 면적의 증감이나 경계의 변경 5. 산지전용허가를 받은 산지의 소유권 또는 사용·수익권의 변경 ⑤ 산림청장, 시·도지사 또는 지방산림청장은 영 제15조제2항에 따라 산지전용허가·변경허가의 신청내용 또는 변경신고의 내용을 심사할 때 필요한 경우에는 해당 산지를 관할하는 시장·군수·구청장 또는 국유림관리소장의 의견을 들을 수 있다. <개정 2006.1.26, 2006.6.30, 2007.7.27, 2009.4.20> ⑥ 제5항에 따라 산림청장, 시·도지사 또는 지방산림청장으로부터 의견제출을 요청받은 시장·군수·구청장 또는 국유림관리소장은 특별한 사유가 없는 한 15일 이내에 이를 제출하여야 한다. <신설 2007.7.27, 2009.4.20> ⑦ 영 제15조제1항 각 호 외의 부분에 따른 허가·변경허가 또는 변경신고 구역의 경계 표시는 다음 각 호의 기준에 따른다. <개정 2011.1.5, 2012.10.26, 2016.12.30> 1. 30미터 이내의 간격으로 경계에 위치한 수목·암석 등에 흰색 페인트로 표시할 것. 이 경우 경계에 위치한 수목·암석 등이 없는 경우에는 깃발 등 별도의 표지로 대체할 수 있으며, 자연경계 등 경계가 확실한 경우에는 그 표시를 생략할 수 있다. 2. 발파·정지(整地)작업 등으로 경계표시가 훼손될 우려가 있는 경우에는 그 경계선으로부터 3미터 바깥쪽에 빨간색 페인트로 보조표시를 할 것 3. 경계표시의 폭은 5센티미터 이상으로 할 것 【민원 처리에 관한 법률】 제22조(민원문서의 보완·취하 등) ① 행정기관의 장은 접수한 민원문서에 보완이 필요한 경우에는 상당한 기간을 정하여 지체 없이 민원인에게 보완을 요구하여야 한다. ② 민원인은 해당 민원의 처리가 종결되기 전에는 그 신청의 내용을 보완하거나 변경 또는 취하할 수 있다. 다만, 다른 법률에 특별한 규정이 있거나 그 민원의 성질상 보완·변경 또는 취하할 수 없는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 제1항에 따른 민원문서의 보완 절차 및 방법 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【민원 처리에 관한 법률 시행령】 제24조(민원문서의 보완 절차 및 방법 등) ① 행정기관의 장은 법 제22조제1항에 따라 민원인에게 민원문서의 보완을 요구하는 경우에는 문서 또는 구술 등으로 하되, 민원인이 특별히 요청한 경우에는 문서로 하여야 한다. 제25조(민원문서의 반려 등) ① 행정기관의 장은 민원인이 제24조에 따른 기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 그 이유를 분명히 밝혀 접수된 민원문서를 되돌려 보낼 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 공장설립(변경)승인신청 관련 보완 요청 및 보완전(1, 2차), 소장(2018가단OOOOOO 매도청구 등), 사도개설허가 변경(권리의무승계) 알림, 개발행위허가 취소 통보, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) OO시 OO면 O리 산OO-O번지는 청구인 OOO과 OOO 소유(각 1/2 공유지분)이고, 산OO-O번지는 청구 외 OOO과 OOO(각 1/2공유지분) 소유의 토지이다. 나) 청구인들(OOO, OOO)은 2018. 2. 27. 피청구인에게 OO시 OO면 O리 산OO-O, 산OO-O번지 2필지 토지에 3건의 공장설립(변경)승인 신청(산지전용변경허가 의제)하였고, 신청내역은 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270815"></img> 다) 피청구인은 2018. 3. 6.과 4. 9. 청구인들에게 생산품 상세 내역(제조공정, 제품사진 등) 등의 보완을 2차에 걸쳐 요청하였으나, 보완 사항이 미이행(미충족) 되었다는 사유로 「민원 처리에 관한 법률 시행령」 제25조 규정에 따라 2018. 4. 20. 공정설립(변경) 승인 신청 반려처분 하였고, 미이행(미충족) 보완 사항을 다음과 같이 기재하였다. - 사업계획(생산품 설명 등)이 상이함으로 확인 후 사업계획서[생산품 상세 내역(제조공정, 제품사진 등)]를 다시 제출(공장설립 3팀). - 공장진출입로 계획상 도로(개발행위허가)에 대한 도로이용동의서를 제출[「산지관리법 시행령」 제20조제6항에 따라 별표 4 제1호마목10호](농지산지 3팀). - OO면 O리 산OO-O, 산OO-O번지 일원 사업부지의 목적사업 실현을 위해 도로를 개설하는 개발행위허가(주택 진출입로)를 득하였으나 당초 허가 받은 개발행위 사업기간이 만료되었고 수허가자 및 목적이 변경되어 허가 목적대로 이행할 수 없는 상태로 공장변경승인 전 개발행위 변경허가를 득하여야함(개발행위 6팀). ※ 사도개설허가는 개발해위허가가 의제 처리되는 것이 아니며, 개별법으로 허가를 득하여야 하는 사항으로 사도개설허가만으로 진출입도로가 되는 것이 아니므로 개발행위허가를 받아야 함 라) 청구인들은 2018. 1. 9. 피청구인으로부터 공장부지 진·출입로 개설을 목적으로 사도개설허가 변경(권리의무승계: OOO → OOO, OOO) 허가를 받은 바 있고, 허가조건에는 다음과 같은 내용이 기재되어 있다. - 기타 개별 인허가시(개발행위허가, 목적외사용승인 등) 불가한 사항이 발생하였을 시에는 본 사도개설허가도 자동 취소됩니다. 마) 청구인들은 사도개설허가 조건인 개발행위허가를 이행하기 위하여 사도부지의 토지소유자들과 협의가 이루어지지 않자, 2018. 4. 20. 사도부지 토지소유자인 OOO 외 3인을 상대로 매도청구 등 소송(2018가단OOOOO)을 제기하였다. 바) 피청구인은 2018. 4. 23. 사도개설허가지에 대한 개발행위허가(수허가자: OOO)에 대하여 개발행위허가를 득하고 그 허가 기간 동안 사업을 완료하지 않았다는 사유로 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제133조 및 「OO시 도시계획 조례」 제24조 규정에 의거 개발행위허가를 취소 통보하였다. 2) 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」(이하‘산업집적법’이라 한다) 제13조제1항에 따르면, 공장건축면적이 500제곱미터 이상인 공장의 신설·증설 또는 업종변경을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장의 승인을 받아야 하며, 승인을 받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. 다만, 승인을 받은 사항 중 산업통상자원부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 시장에게 신고하여야 한다. 같은 법 제13조의2 제1항에 따르면 공장설립등의 승인을 할 때 해당공장 및 진입로 부지에 대해 「농지법」 제34조제1항에 따른 농지전용의 허가, 같은 법 제35조제1항·제43조에 따른 농지전용의 신고 및 같은 법 제40조제1항에 따른 용도변경의 승인에 관하여 시장이 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 해당 인·허가 등을 받은 것으로 본다. 산업집적법 시행령 제19조제1항·제2항에 따르면, 공장설립등의 승인 또는 그 변경승인을 받으려는 자는 공장설립승인신청서에 산업통상자원부령으로 정하는 서류를 첨부하여 시장·군수 또는 구청장에게 제출하여야 하며, 시장은 제1항에 따른 공장설립등의 승인신청 또는 변경승인신청을 받은 경우에는 그 신청이 법·이 영, 그 밖에 관계 법령에 적합한지를 검토하여 승인 여부를 결정하여야 한다고 규정하고 있다. 「산지관리법」 제14조제1항에 따르면, 산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등의 허가를 받아야 하며, 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 같다. 다만, 농림축산식품부령으로 정하는 사항으로서 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 산림청장등에게 신고로 갈음할 수 있다. 「산지관리법 시행령」 제20조제6항 산지전용허가기준의 적용범위와 사업별·규모별 세부기준 별표 4 제1호마목10)에 따르면, 기존 도로(도로공사의 준공검사가 완료되었거나 사용개시가 이루어진 도로를 말한다)를 이용하여 산지전용을 하거나, 가) 공장설립허가를 위한 인허가(협의를 포함한다)를 받으려는 경우로서 계획상 도로의 산지전용허가를 받은 자가 그 계획상 도로의 이용에 관하여 동의한 경우, 나) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」, 「도로법」, 「농어촌도로 정비법」 또는 「사도법」에 따라 고시된 후 공사 착공이 된 도로로서 도로관리청 또는 도로관리자가 도로이용에 관하여 동의한 경우에 해당하는 산지전용일 것을 허가기준으로 규정하고 있다. 3) 먼저, 청구인들의 공장설립(변경) 승인 신청에 대해 피청구인은 2018. 4. 20. 청구인들이 2차례의 보완사항을 미이행하였다는 사유로 반려처분을 하였는바, 청구인들은 피청구인의 보완사항을 모두 이행하고 충족하였음에도 피청구인이 반려처분을 한 것은 부당하다고 주장하므로, 청구인들이 피청구인의 보완사항을 모두 이행하였는지에 관하여 본다. 피청구인은 첫 번째 보완사항으로 이 사건 토지가 자연녹지지역으로서 첨단업종, 지식산업센터, 도정공장, 식품공장에 한하여 입지가 가능한 지역인데, 청구인들의 신청서류에는‘그 외 기타 전자부품 제조업(업종코드번호 26299), 생산품 : 전자기판’을 생산하는 계획으로 되어 있어 첨단업종 적용범위에 해당하는 생산품인지 정확한 판단을 하고자 상세한 제품에 대한 사업계획서 보완을 요청하였는데, 청구인들은 리드프레임을 생산한다고 하였음에도 제품설명은 리드프레임에 대한 것이 아닌‘새도 마스크’를 설명하는 보완서류를 제출하였고 2차 보완요구에도 청구인들은 생산한다는 제품과 일치하는 사진이나 설명서를 제출하지 않는 등 보완사항을 이행하지