공장설립 불승인처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2014. 11. 5. ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-○번지외 2필지(○○○, ○○○-○, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 상에 고무제품제조업을 위한 공장신설 승인신청을 하였고, 피청구인은 위 공장신설 승인신청에 대하여 2015. 1. 30. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제59조제1항에 따라 ○○시 도시계획분과위원회(이하 ‘도시계획위원회’라 한다)를 개최하였으며, 도시계획위원회는 “주민들에게 미치는 환경적 영향이 어느 정도 수용할 수 있는지 주민의견 수렴 후 부지인접 주민들이 주변 환경에 미치는 영향이 없다는 동의가 있으면 사업부지 조성에 대하여 심의하기로 심의유보 결정”을 하였고, 청구인은 같은 해 2. 9. 이 사건 공장신설 승인신청에 대하여 취하원을 제출하였다. 청구인은 2015. 2. 11. 이 사건 토지상에 공장신설 승인 재신청을 하여 피청구인은 같은 해 4. 9. 도시계획위원회를 개최하였는데, 도시계획위원회는 “지난 2015. 2. 2. 개최된 도시계획위원회에서 주변지역에 미치는 환경적 영향을 고려해서 주민의견 수렴할 것으로 의결하였으나 이행되지 않았고, 국도 접속부 가속구간이 충분하지 못하여 사고위험이 있고, 제시된 식생블록과 그 위의 건축물은 안전상 문제가 있으며, 이 사건 공장의 환경오염 등을 감안하여 산업단지 등 계획입지가 바람직하고, 국도변에 입지한 여건을 감안하여 경관에 대한 개선대책이 요구되나 관련 내용이 없다”는 이유로 부결하였고, 피청구인은 2015. 4. 15. 공장설립 승인 신청에 대하여 불승인 통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다) 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 최초 공장설립 승인신청을 하여 도시계획위원회로부터 자원순환시설은 주민동의가 필요하다는 내용으로 심의유보 결정을 받았고, 그에 대하여 피청구인의 조언에 따라 기존 2건의 공장설립 승인신청 중 폐기물관리법에 따른 주민동의 선이행이 필요로 되는 자원순환시설 부지조성에 대한 승인신청을 취하하고 폐기물관리법 저촉이 없는 고무매트 공장에 대하여만 승인신청을 하였다. 이는 피청구인이 실시한 실무종합심의회의록에 고무매트 공장 설립승인에 대한 폐기물관리법 관련 심의내용을 보면 ‘저촉없음’으로 표기되어 있고 이는 별도의 선이행이 필요하지 않음을 의미한다. 중요한 것은 도시계획위원회의 1차 심의결정(2015. 1. 30.)에 따라 심의유보 내용을 반영하여 자원순환시설 부지조성에 대한 공장설립 승인신청을 취하하고 별다른 의견이 없는 고무매트 공장설립만을 포함하는 새로운 건으로 공장설립 승인신청을 하였는바, 심의내용을 반영하지 않았다는 피청구인의 주장은 앞뒤가 맞지 않다. 2) 구체적으로 살펴보면, 첫째, 국도 접속부 가속구간이 충분하지 못하여 사고 위험이 있다는 의견에 대하여는 서울지방국토관리청으로부터 공장시설 부지 진·출입 목적의 도로연결(점용)허가를 받았음으로 진출입을 위한 위험이 있다는 피청구인의 주장은 객관적 타당성이 부족하다. 또한 「도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙」 별표 5에 의하면, 공장, 숙박시설, 업무시설, 근린시설 및 기타 시설의 주차대수 20대 이하의 경우에는 테이퍼의 길이를 포함한 최소 가속구간의 길이는 60M로 피청구인이 산정한 가속구간 약 70M보다 짧으므로 막연하게 위험이 있다는 의견은 납득하기 어렵다. 더더욱 청구인이 산정한 가속구간은 70M이상이다. 3) 둘째, 제시된 식생블록과 그 위의 건축물은 안전상 문제가 있다는 의견에 대하여는 청구인이 외부 전문 업체에 의뢰하여 실시한 구조개선 안전진단의 구조계산서 및 도면을 참고할 경우 도시계획위원회에서 언급한 안전상의 문제는 찾기 어렵다. 단, 객관적인 근거를 바탕으로 대안이 있다면 또는 구제적인 문제점을 제기한다면 수용하여 개선안을 제시할 수 있으나 현재는 문제를 제시한 내용 자체가 추상적이기 때문에 납득하기 어렵다. 식생옹벽공사 구조계산서는 안전성에 대한 충분한 근거자료임에도 불구하고 피청구인은 사업계획서의 어떤 부분을 구체적으로 명시하지 않고 근거 없이 안전성에 문제가 있다는 주장만을 되풀이 하는 것에 대하여는 납득이 어렵다. 청구인은 추가적으로 전문인력을 보유한 전문업체에서 작성한 ‘블럭식 보강토옹벽, 식생옹벽 구조안전계산서’에 의하면 사업계획서의 설계는 국토교통부제정 건설공사비탈면 설계기준에 의거한 설계안전율을 고려한 옹벽이므로 안전하다는 의견이다. 4) 셋째, 이 사건 공장은 환경오염 등을 감안하여 산업단지 등 계획입지가 바람직하다는 의견에 대하여는 당사가 제출한 배출시설 및 방지시절 내역, 오염방지계획서를 통해 시설의 용량에 비례하여 적정한 환경오염방지대책을 수립하였음에도 마치 환경오염을 전혀 감안하지 않는 것처럼 의견을 낸 것에 대하여는 납득하기 어렵다. 이 역시도 계획상에 어떠한 부분에서 부족하고 바람직하지 않은지에 대한 구체적인 언급이 없어 제대로 된 심의가 되었는지에 대한 의심을 하지 않을 수 없다. 또한, 청구인은 해당 공장설립에 대기 및 소음배출시설에 대한 법적 의무사항에 대하여 충분히 인지하고 있기에 배출시설 및 방지시설 내역과 오염방지계획서를 제출하였음에도 불구하고 피청구인은 공장 운영과정에서 악취 및 분진발생에 대비하여 법정 환경 설비를 갖추는 것인데 막연하게 산업단지로의 계획입지가 바람직하다는 것은 성급한 일반화의 오류이다. 5) 넷째, 국도변에 입지한 여건을 감안하여 경관에 대한 개선대책이 요구되나 관련 내용이 없다는 의견에 대하여는 신청지에 대한 공장 배치도를 통해 식재 식수계획 등의 경관에 대한 개선대책을 수립하였다. 단, 그 계획이 부족하다면 울타리 설치 또는 식재 식수 추가 등의 대안을 마련할 수 있다. 청구인은 일반적으로 토지이용계획도상에 조경녹지구성비를 기록하지 않기에 기록하지 않았을 뿐이다. 6) 결론적으로 심의 부결 내용 제2항 계획내용의 부적정 의견은 전체적으로 객관성이 부족하며 신청서의 붙임 문서들을 충분히 검토하지 않은 심의 결과이다. 따라서 도시계획위원회의 심의에서 공장설립 승인을 위한 개발행위허가 심의안의 내용만을 가지고 판단했던 것으로 사료되며, 증거자료에서 확인 가능한 구체적이고 객관적인 자료들은 판단의 지표로 활용되지 않아 납득하기 어려운 심의 내용으로 처분한 것으로 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인이 최초 공장설립 승인 신청 및 개발행위허가(자원순환시설) 신청에 대하여는 국토계획법 제51조제1항의 규정에 의한 도시계획위원회의 심의를 득하여야 하는 사항으로 자원순환시설은 폐타이어를 분쇄하여 고무 칩을 생산하고, 생산된 칩을 이용하여 고무매트 및 블록을 생산하는 공장으로 계획되었던 점에서 도시계획위원회에서는 주민들에게 미치는 환경적 영향이 어느 정도 수용할 수 있는지 주민의견 수렴 후, 부지 인접 주민들이 주변 환경에 미치는 영향이 없다는 동의가 있으면 사업부지 조성에 대해 심의한다는 조건으로 심의 유보결정 되었으나, 청구인은 공장설립 승인 및 개발행위(자원순환시설)허가 신청 민원을 취하한 후, 도시계획위원회의 심의(유보)내용을 반영하지 않고 분쇄된 폐타이어 칩을 이용한 고무매트(블록) 공장만을 승인 신청하였기에 도시계획위원회에서는 이전 심의내용을 이행하지 아니하여 이를 부결사유에 포함시킨 사항으로 위법하다고 할 수 없다. 2) 청구인은 국도 접속 부 가속구간이 충분하지 못하고 사고위험이 있음의 의견에 대하여는 서울지방국토관리청으로부터 공장시설 부지 진출입목적으로 도로연결(점용)허가를 받았는데 위험이 있다고 주장하는 것은 객관적 타당성이 부족하다고 주장하나, 이 사건 토지는 국도○○번호선 ○○교차로 약 900M 전 내리막 구간에 위치하고 있어 도로연결(점용)허가를 받았다 하더라도 가속구간(약 70M)이 충분하지 못하고 사고의 위험이 있다고 의결한 도시계획위원회의 판단은 객관적 타당성이 부족하다 할 수 없다. 3) 청구인은 또한 제시된 식생블록과 그 위의 건축물은 안전상의 문제가 있다는 의견에 대하여 외부 전문 업체에 의뢰하여 실시한 구조개선 안전진단의 구조 계산서를 참고할 경우 안전상의 문제는 찾기 어렵지만, 피청구인이 객관적인 근거를 바탕으로 대안이 있다면, 또는 구체적인 문제점을 제기한다면 수용하여 개선안을 제시할 수 있으나 현재는 문제를 제기한 내용 자체가 추상적이기 때문에 납득하기 어렵다고 주장하나, 사업계획서를 살펴보면 식생블록의 옹벽높이가 최대 4.5M이고, 부지 내 성토 높이 또한 최대 7.3M에 이르는 등 성토부에 공장건축물을 건축할 경우 침하 등으로 인한 안전성의 문제가 발생할 수 있다는 도시계획위원회의 결정은 추상적이라 볼 수 없다. 4) 청구인은 환경오염 등을 감안하여 산업단지 등 계획입지가 바람직하다는 의견에 대하여 배출시설 및 방지시설 내역, 오염방지계획서를 통해 시설의 용량에 비례하여 적정한 환경오염방지대책을 수립하였음에도 마치 환경오염을 전혀 감안하지 않는 것처럼 의견을 낸 것은 납득하기 어려우며, 이 역시도 계획상에 어떠한 부분에서 부족하고 바람직하지 않은지에 대한 구체적인 언급이 없어 제대로 된 심의가 되었는지에 대한 의심을 하지 않을 수 없다고 주장하나, 청구인의 공장은 분쇄된 칩(폐타이어) 상태의 고무원료를 접착제와 혼합하여 고온상태에서 성형하여 고무매트, 블록 등을 생산하고 불량품은 분쇄하여 재활용하는 공장으로 대기(5종)배출시설 설치신고 및 소음진동 배출시설 설치신고 대상 사업장으로 배출시설 및 방지시설 설치는 법적인 의무사항이며, 이 사건 토지 지역 주변 환경과 생산 공정에서 발생될 수 있는 악취 및 분진 등을 감안하여 산업단지 등으로의 계획입지가 바람직하다는 도시계획위원회의 의견은 효율적인 환경관리 차원에서 문제가 있다고 볼 수 없다. 5) 청구인은 국도변에 입지한 여건을 감안하여 경관에 대한 개선대책이 요구되나 관련내용이 없다는 의견에 대하여는 신청지에 대한 공장배치도를 통해 식재 식수계획 등의 경관에 대한 개선대책을 수립하였으며, 그 계획이 부족하다면 울타리설치 또는 식재 식수 추가 등 대안을 마련할 수 있다고 주장하나, 이 사건 토지는 국도○○번호선에 연접된 곳으로 토지이용계획도를 살펴보면 조경녹지의 구성비는 11.6%로 계획되었으나 국도변의 경관상의 피해방지계획은 수립되어 있지 않았다. 6) 이상에서 살펴본 바와 같이 피청구인의 이 사건 처분은 공장설립 승인을 위한 개발행위허가(의제) 조건인 국토계획법 제59조제1항에 따른 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하는 사항이며, 도시계획위원회의 심의는 청구인이 제출한 심의자료를 토대로 「○○시 개발행위허가 도시계획위원회 심의를 위한 운영지침」 및 「지방도시계획위원회 운영 가이드라인」으로 심의가 이뤄지고 있는바, 청구인의 주장은 이유 없다고 할 것이므로 이 사건 청구는 마땅히 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률】 제13조(공장설립등의 승인) ① 공장건축면적이 500제곱미터 이상인 공장의 신설·증설 또는 업종변경(이하 "공장설립등"이라 한다)을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장·군수 또는 구청장의 승인을 받아야 하며, 승인을 받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. 다만, 승인을 받은 사항 중 산업통상자원부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 시장·군수 또는 구청장에게 신고하여야 한다. 제13조의2(인가·허가 등의 의제) ① 제13조제1항에 따른 공장설립등의 승인을 할 때 해당 공장 및 진입로 부지에 대한 다음 각 호의 허가·신고·면허·승인·해제 또는 용도폐지 등(이하 "인·허가등"이라 한다)에 관하여 해당 시장·군수 또는 구청장이 제5항 본문에 따라 관계 행정기관의 장과 협의한 사항(제5항 단서에 따라 협의가 생략되는 경우를 포함한다)에 대하여는 해당 인·허가등을 받은 것으로 본다. 5. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조제1항에 따른 개발행위(토지의 형질 변경 또는 토지 분할만 해당한다)의 허가, 같은 법 제86조에 따른 도시·군계획시설사업의 시행자의 지정, 같은 법 제88조에 따른 실시계획의 인가 및 같은 법 제118조에 따른 토지거래계약의 허가 【산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령】 제19조(공장설립등의 승인절차) ① 공장설립등의 승인 또는 그 변경승인을 받으려는 자는 공장설립승인신청서에 산업통상자원부령으로 정하는 서류를 첨부하여 시장·군수 또는 구청장에게 제출하여야 한다. 이 경우 둘 이상의 시·군·구(자치구인 구를 말한다)에 걸치는 부지에 공장설립등을 하려는 때에는 제18조의2제1항에 따른 공장건축면적이 가장 많이 포함된 구역을 관할하는 시장·군수 또는 구청장에게 제출하여야 한다. ② 시장·군수 또는 구청장은 제1항에 따른 공장설립등의 승인신청 또는 변경승인신청을 받은 경우에는 그 신청이 법·이 영, 그 밖에 관계 법령에 적합한지를 검토하여 승인 여부를 결정하여야 한다. ③ 시장·군수 또는 구청장은 제2항에 따라 공장설립등의 승인 또는 변경승인을 한 경우에는 신청인에게 공장설립등의 승인서 또는 변경승인서를 교부하여야 한다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시·군계획사업에 의한 행위는 그러하지 아니하다. 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 제57조(개발행위허가의 절차) ① 개발행위를 하려는 자는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해(危害) 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위허가권자에게 제출하여야 한다. 이 경우 개발밀도관리구역 안에서는 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보에 관한 계획서를 제출하지 아니한다. 다만, 제56조제1항제1호의 행위 중 「건축법」의 적용을 받는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 하려는 자는 「건축법」에서 정하는 절차에 따라 신청서류를 제출하여야 한다. ② 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 제1항에 따른 개발행위허가의 신청에 대하여 특별한 사유가 없으면 대통령령으로 정하는 기간 이내에 허가 또는 불허가의 처분을 하여야 한다. ③ 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 제2항에 따라 허가 또는 불허가의 처분을 할 때에는 지체 없이 그 신청인에게 허가내용이나 불허가처분의 사유를 서면으로 알려야 한다. ④ 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가를 하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보, 위해 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 조치를 할 것을 조건으로 개발행위허가를 할 수 있다. 제58조(개발행위허가의 기준 등) ① 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 ③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. 2. 유보용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역·생산관리지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 제59조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의) ① 관계 행정기관의 장은 제56조제1항제1호부터 제3호까지의 행위 중 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 이 법에 따라 허가 또는 변경허가를 하거나 다른 법률에 따라 인가·허가·승인 또는 협의를 하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제51조(개발행위허가의 대상) ① 법 제56조제1항에 따라 개발행위허가를 받아야 하는 행위는 다음 각 호와 같다. 1. 건축물의 건축 : 「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물의 건축 3. 토지의 형질변경 : 절토·성토·정지·포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립(경작을 위한 토지의 형질변경을 제외한다) 제56조(개발행위허가의 기준) ① 법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. ④ 국토교통부장관은 제1항의 개발행위허가기준에 대한 세부적인 검토기준을 정할 수 있다. ［별표 1의2］ 개발행위허가기준(제56조 관련) 1. 분야별 검토사항 가. 공통분야 (3) 토지의 형질변경 또는 토석채취의 경우에는 표고·경사도·임상 및 인근 도로의 높이, 배수 등을 참작하여 도시ㆍ군계획조례(특별시·광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도·시 또는 군의 도시ㆍ군계획조례를 말한다. 이하 이 표에서 같다)가 정하는 기준에 적합할 것. 다만, 다음의 어느 하나에 해당하는 경우에는 위해 방지, 환경오염 방지, 경관 조성, 조경 등에 관한 조치가 포함된 개발행위내용에 대하여 해당 개발행위허가권자에게 소속된 도시계획위원회(제55조제3항제3호의2 각 목 외의 부분 후단 및 제57조제4항에 따라 중앙도시계획위원회 또는 시ㆍ도도시계획위원회의 심의를 거치는 경우에는 중앙도시계획위원회 또는 시ㆍ도도시계획위원회를 말한다)의 심의를 거쳐 이를 완화하여 적용할 수 있다. (나) 지형 여건 또는 사업수행상 도시ㆍ군계획조례가 정하는 기준을 그대로 적용하는 것이 불합리하다고 인정되는 경우 라. 주변지역과의 관계 (2) 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것. 다만, 환경오염·생태계파괴·위해발생 등의 방지가 가능하여 환경오염의 방지, 위해의 방지, 조경, 녹지의 조성, 완충지대의 설치 등을 허가의 조건으로 붙이는 경우에는 그러하지 아니하다. 2. 개발행위별 검토사항 나. 토지의 형질변경 (2) 토지의 형질변경에 수반되는 성토 및 절토에 의한 비탈면 또는 절개면에 대하여는 옹벽 또는 석축의 설치 등 도시ㆍ군계획조례가 정하는 안전조치를 할 것 3. 용도지역별 검토사항 나. 유보용도 (1) 법 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역ㆍ생산관리지역 및 녹지지역 중 자연녹지지역일 것 (2) 지역 특성에 따라 개발 수요에 탄력적으로 적용할 지역으로서 입지타당성, 기반시설의 적정성, 개발이 환경이 미치는 영향, 경관 보호ㆍ조성 및 미관훼손의 최소화를 고려할 것 제71조(용도지역안에서의 건축제한) ① 법 제76조제1항에 따른 용도지역안에서의 건축물의 용도·종류 및 규모 등의 제한(이하 "건축제한"이라 한다)은 다음 각호와 같다. 19. 계획관리지역안에서 건축할 수 없는 건축물 : 별표 20에 규정된 건축물 ［별표 20］ 계획관리지역안에서 건축할 수 없는 건축물(제71조제1항제19호 관련) 1. 건축할 수 없는 건축물 가. 4층을 초과하는 모든 건축물 나. 「건축법 시행령」 별표 1 제2호의 공동주택 중 아파트 다. 「건축법 시행령」 별표 1 제3호의 제1종 근린생활시설 중 휴게음식점 및 제과점으로서 국토교통부령으로 정하는 기준에 해당하는 지역에 설치하는 것 라. 「건축법 시행령」 별표 1 제4호의 제2종 근린생활시설 중 일반음식점·휴게음식점·제과점으로서 국토교통부령으로 정하는 기준에 해당하는 지역에 설치하는 것과 단란주점 마. 「건축법 시행령」 별표 1 제7호의 판매시설(성장관리방안이 수립된 지역에 설치하는 판매시설로서 그 용도에 쓰이는 바닥면적의 합계가 3천제곱미터 미만인 경우는 제외한다) 바. 「건축법 시행령」 별표 1 제14호의 업무시설 사. 「건축법 시행령」 별표 1 제15호의 숙박시설로서 국토교통부령으로 정하는 기준에 해당하는 지역에 설치하는 것 아.「건축법 시행령」 별표 1 제16호의 위락시설 자. 「건축법 시행령」 별표 1 제17호의 공장 중 다음의 어느 하나에 해당하는 것(「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따른 공익사업 및 「도시개발법」에 따른 도시개발사업으로 해당 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 관할구역으로 이전하는 레미콘 또는 아스콘 공장은 제외한다) (1) 별표 19 제2호자목(1)부터 (4)까지에 해당하는 것. 다만, 인쇄·출판시설이나 사진처리시설로서 「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」 제2조제8호에 따라 배출되는 특정수질유해물질을 모두 위탁처리하는 경우는 제외한다. (2) 화학제품제조시설(석유정제시설을 포함한다). 다만, 물·용제류 등 액체성 물질을 사용하지 않고 제품의 성분이 용해·용출되지 않는 고체성 화학제품제조시설은 제외한다. (3) 제1차금속·가공금속제품 및 기계장비제조시설 중 「폐기물관리법 시행령」 별표 1 제4호에 따른 폐유기용제류를 발생시키는 것 (4) 가죽 및 모피를 물 또는 화학약품을 사용하여 저장하거나 가공하는 것 (5) 섬유제조시설 중 감량·정련·표백 및 염색시설 (6) 「수도권정비계획법」 제6조제1항제3호에 따른 자연보전권역 외의 지역 및 「환경정책기본법」 제38조에 따른 특별대책지역 외의 지역의 사업장 중「폐기물관리법」 제25조에 따른 폐기물처리업 허가를 받은 사업장. 다만, 「폐기물관리법」 제25조제5항제5호부터 제7호까지의 규정에 따른 폐기물 중간·최종·종합재활용업으로서 특정수질유해물질이 「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률 시행령」 제31조제1항제1호에 따른 기준 미만으로 배출되는 경우는 제외한다. (7) 「수도권정비계획법」 제6조제1항제3호에 따른 자연보전권역 및 「환경정책기본법」 제38조에 따른 특별대책지역에 설치되는 부지면적(둘 이상의 공장을 함께 건축하거나 기존 공장부지에 접하여 건축하는 경우와 둘 이상의 부지가 너비 8미터 미만의 도로에 서로 접하는 경우에는 그 면적의 합계를 말한다) 1만제곱미터 미만의 것. 다만, 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수가 1만5천제곱미터 이상의 면적을 정하여 공장의 건축이 가능한 지역으로 고시한 지역 안에 입지하는 경우나 자연보전권역 또는 특별대책지역에 준공되어 운영 중인 공장 또는 제조업소의 경우는 제외한다. 2. 지역 여건 등을 고려하여 도시·군계획조례로 정하는 바에 따라 건축할 수 없는 건축물 가. 4층 이하의 범위에서 도시·군계획조례로 따로 정한 층수를 초과하는 모든 건축물 나. 「건축법 시행령」 별표 1 제2호의 공동주택(제1호나목에 해당하는 것은 제외한다) 다. 「건축법 시행령」 별표 1 제4호아목, 자목, 너목 및 러목(안마시술소만 해당한다)에 따른 제2종 근린생활시설 라. 「건축법 시행령」 별표 1 제4호의 제2종 근린생활시설 중 일반음식점·휴게음식점·제과점으로서 도시·군계획조례로 정하는 지역에 설치하는 것과 안마시술소 및 같은 호 너목에 해당하는 것 마. 「건축법 시행령」 별표 1 제5호의 문화 및 집회시설 바. 「건축법 시행령」 별표 1 제6호의 종교시설 사. 「건축법 시행령」 별표 1 제8호의 운수시설 아. 「건축법 시행령」 별표 1 제9호의 의료시설 중 종합병원·병원·치과병원 및 한방병원 자. 「건축법 시행령」 별표 1 제10호의 교육연구시설 중 같은 호 다목부터 마목까지에 해당하는 것 차. 「건축법 시행령」 별표 1 제13호의 운동시설(운동장은 제외한다) 카. 「건축법 시행령」 별표 1 제15호의 숙박시설로서 도시·군계획조례로 정하는 지역에 설치하는 것 타. 「건축법 시행령」 별표 1 제17호의 공장 중 다음의 어느 하나에 해당하는 것 (1) 「수도권정비계획법」 제6조제1항제3호에 따른 자연보전권역 외의 지역 및 「환경정책기본법」 제38조에 따른 특별대책지역 외의 지역에 설치되는 경우(제1호자목에 해당하는 것은 제외한다) (2) 「수도권정비계획법」 제6조제1항제3호에 따른 자연보전권역 및 「환경정책기본법」 제38조에 따른 특별대책지역에 설치되는 것으로서 제1호자목(7)에 해당하지 아니하는 경우 (3) 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따른 공익사업 및 「도시개발법」에 따른 도시개발사업으로 해당 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 관할구역으로 이전하는 레미콘 또는 아스콘 공장 파. 「건축법 시행령」 별표 1 제18호의 창고시설(창고 중 농업·임업·축산업·수산업용으로 쓰는 것은 제외한다) 하. 「건축법 시행령」 별표 1 제19호의 위험물 저장 및 처리 시설 거. 「건축법 시행령」 별표 1 제20호의 자동차 관련 시설 너. 「건축법 시행령」 별표 1 제27호의 관광 휴게시설 【폐기물관리법】 제25조(폐기물처리업) ⑤ 폐기물처리업의 업종 구분과 영업 내용은 다음과 같다. 5. 폐기물 중간재활용업: 폐기물 재활용시설을 갖추고 중간가공 폐기물을 만드는 영업 6. 폐기물 최종재활용업: 폐기물 재활용시설을 갖추고 중간가공 폐기물을 제13조의2에 따른 용도 또는 방법으로 재활용하는 영업 7. 폐기물 종합재활용업: 폐기물 재활용시설을 갖추고 중간재활용업과 최종재활용업을 함께 하는 영업 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 토지이용계획확인원, 공장신설 승인 및 개발행위허가 신청서, 도시계획심의결과 및 보완통보 공문, 공장설립신설 승인 신청서, 도시계획위원회 심의결과, 도로연결(점용) 허가증, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 이 사건 토지가 포함된 이 지역 일대는 국토계획법상 계획관리지역이다. 나) 청구인은 2014. 11. 5. 이 사건 토지에 대하여 시소, 미끄럼틀, 헬스장비, 체조용품, 인조잔디 및 고무매트 등을 생산하는 공장신설 승인신청(부지면적 4,355㎡)을 하였다. 다) 피청구인은 2015. 1. 30. 개발행위허가 의제처리를 위하여 국토계획법 제59조에 따라 도시계획위원회를 개최하였는데, 도시계획위원회에서는 다음과 같은 사유로 심의유보 결정을 하였고, 청구인은 같은 해 2. 9. 이 사건 공장신설 승인신청에 대하여 취하원을 제출하였다. (1) 주민들에게 미치는 환경적 영향이 어느 정도 수용할 수 있는지 주민의견 수렴 후 부지 인접 주민들이 주변 환경에 미치는 영향이 없다는 동의가 있으면 사업부지 조성에 대해 심의하기로 함. 라) 청구인은 2015. 2. 11. 이 사건 토지상에 공장신설 승인신청(부지면적 4,355㎡)을 하였고, 피청구인은 국토계획법 제59조에 따라 2015. 4. 9. 도시계획위원회를 개최하였으며, 도시계획위원회에서 다음과 같은 사유로 심의 부결되었다. (1) 이전 의결내용 미이행 : 주변지역에 미치는 환경적 영향을 고려해서 주민의견 수렴할 것을 의결하였으나 이행되지 않음. (2) 계획내용의 부적정 : 국도 접속 부 가속구간이 충분하지 못하여 사고위험이 있고, 제시된 식생블록과 그 위의 건축물은 안전상 문제가 있으며, 본 공장은 환경오염 등을 감안하여 산업단지 등 계획입지가 바람직하고, 국도변에 입지한 여건을 감안하여 경관에 대한 개선대책이 요구되나 관련내용이 없음. 마) 한편, 청구인은 공장시설 부지 진출입을 위하여 2015. 3. 18. 서울지방국토관리청장으로부터 도로연결(점용) 허가(허가기간 : 2015. 3. 19.부터 2019. 12. 31.까지)를 받았다. 2)「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조에 의하면 공장건축면적이 500제곱미터 이상인 공장의 신설·증설을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장·군수 또는 구청장의 승인을 받아야 하고, 같은 법 제13조의2에 의하면 제13조제1항에 따른 공장설립등의 승인을 할 때 해당 공장 및 진입로 부지에 대해서는 국토계획법 제56조제1항에 따른 개발행위의 허가는 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 해당 인·허가를 받은 것으로 본다. 국토계획법 제56조에 의하면 건축물의 건축 또는 공작물의 설치, 토지의 형질변경을 하려는 경우 시장등에게 개발행위허가를 받아야 하고, 시장등은 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 고려하여 허가 하여야 하고, 같은 법 제59조에 의하면 건축물의 건축, 토지의 형질변경에 따른 행위허가를 하려는 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하며, 같은 법 시행령 제56조제1항별표1의 2에 의하면 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없어야 하고, 계획관리지역에서는 법 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있고, 지역 특성에 따라 개발 수요에 탄력적으로 적용할 지역으로서 입지타당성, 기반시설의 적정성, 개발이 환경이 미치는 영향, 경관 보호ㆍ조성 및 미관훼손의 최소화를 고려하여야 한다. 3)청구인은 이 사건 토지의 진출입을 위하여 서울지방국토관리청장으로부터 도로연결(점용)허가를 받았고, 외부 전문 업체의 구조 검토의견서에 식생블록과 그 위의 건축물은 안전상 문제가 없다는 의견이 있었으며, 악취 및 분진발생에 대비하여 오염배출시설 및 방지시설을 설치할 계획임에도 산업단지로의 계획입지가 바람직하다는 주장은 부당하고, 공장배치도를 통해 식재 식수계획 등의 경관에 대한 개선대책을 수립하였음에도 이 사건 처분한 것은 부당하다고 주장한다. 가) 대법원은 “국토계획법에 따른 토지의 형질변경허가는 그 금지요건이 불확정개념으로 규정되어 있어 그 금지요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서 행정청에 재량권이 부여되어 있다고 할 것이므로, 국토계획법에 따른 토지의 형질변경행위를 수반하는 건축허가는 재량행위에 속하고, 재량행위에 대한 사법심사는 행정청의 재량에 의한 공익판단의 여지를 감안하여 원칙적으로 재량권의 일탈이나 남용이 있는지 여부만을 대상으로 하고, 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례·평등의 원칙 위반 등을 그 판단 대상으로 한다(대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181 판결, 대법원 2010. 2. 25. 선고 2009두19960 판결, 대법원 2013. 10. 31. 3013두9625 판결 등 참조)”고 판시하고 있다. 나) 살피건대, 국토계획법 시행령 제56조제1항 개발행위허가의 기준에 의하면 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없어야 하는데, 이 사건 토지를 중심으로 반경 200미터 이내에 주택 5가구, 500미터 이내에는 요양원을 포함한 주택 60여 가구가 입지하고 있는 점, 이 사건 공장은 폐타이어 칩을 이용하여 고무매트 및 블록을 생산하는 공장으로 접착제의 혼합, 가열 및 압착 등으로 인한 분진 및 악취 발생 등으로 인근 주민들의 환경피해가 우려되는 점, 국토계획법상 계획관리지역에서는 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화할 수 있다고 규정되어 있고, 이 사건 토지는 계획관리지역으로 도시계획위원회에서 주변지역에 미치는 환경적인 영향을 고려하여 주민의견을 수렴하도록 기준을 강화한 점, 이 사건 토지에 대한 2014. 11. 5. 공장신설 승인신청 및 개발행위허가신청에 대하여 2015. 1. 30. 도시계획위원회는 주민들에게 미치는 환경적 영향을 어느 정도 수용할 수 있는지 주민의견 수렴 후 부지 인접 주민들이 주변 환경에 미치는 영향이 없다는 동의서를 제출할 경우 심의한다는 ‘심의유보’ 결정을 하였음에도 청구인은 2015. 2. 11. 이 사건 토지상에 공장신설 승인신청을 재신청하면서 도시계획위원회의 이러한 결정사항을 이행하지 아니한 점, 이 사건 지역 일대를 계획적이고 체계적인 개발이 필요하다고 판단하여 공장승인을 해주지 않은 점, 대법원은 “토지형질변경과 같은 개발행위는 해당 토지의 현상과 위치, 주위의 상황 그리고 그와 관련된 다양한 지역 실정과 개별적인 여건을 빠짐없이 관련 법규에 규정하기는 곤란하고 일반적으로 재량행위는 중대한 공익상의 필요가 있다고 인정될 때에는 법규에 명문의 근거가 없더라도 거부처분을 할 수 있다”고 판시하고 있는 점(대법원 1997. 9. 12. 97누1228 판결 등 참조) 등을 종합하여 보면, 피청구인이 이 사건 처분함에 있어 사실의 오인이나 비례·평등의 원칙 위배 등 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 볼 수 없는바, 이 사건 처분은 위법·부당하다고 보기 어렵다고 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.