공장설립승인 취소원 수리통보 등 무효확인청구

1. 사건개요 청구인은 부동산개발업 등을 영위할 목적으로 설립된 회사로서 ○○시 ○○면 ○○리 000-9번지 일원[[[FOOTNOTE]]]2[[[FOOTNOTE]]]의 토지(이하 ‘이 사건 부지’라 한다)와 관련하여 청구외 ○○전자, ○○텍과 함께 피청구인에게 공장설립승인(개발행위허가 의제) 신청을 하여 2019. 2. 26. 피청구인으로부터 공장설립승인을 받고, 같은 해 3. 22. 공장설립변경승인을 받은 후, 같은 해 9. 27. 공장설립승인 취소원을 제출하여 같은 해 10. 8. 피청구인으로부터 공장설립승인 취소원 수리 통지를 받은 자이다. 피청구인은 2019. 12. 11. ○○전자로부터 이 사건 부지와 관련하여 ○○전자와 ○○텍이 받은 공장설립변경승인과 관련한 명의변경 등에 대한 공장설립변경승인 신청 및 개발행위허가신청을 받고, 이○○로부터 청구인이 개발행위허가를 받았던 토지와 관련하여 개발행위허가신청을 받고, 2020. 5. 18. ○○전자에게 공장설립승인을 하고 같은 날 ○○전자와 이○○에게 각 개발행위허가를 하였으나, 2021. 5. 6. ○○전자 대표 이○○로부터 공장설립승인취소원을 접수하여 수리(이하 ‘이 사건 제1통보’라 한다)하고, 같은 해 6. 4. 개발행위허가취소원을 접수 후 보완요구 절차를 거쳐 같은 해 7. 5. 이○○에게 개발행위허가 취소원 수리 통보(이하 ‘이 사건 제2통보’라 한다)를 하였다. 2. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관계법령 【민원 처리에 관한 법률】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “민원”이란 민원인이 행정기관에 대하여 처분 등 특정한 행위를 요구하는 것을 말하며, 그 종류는 다음 각 목과 같다. 가. 일반민원 1) 법정민원: 법령ㆍ훈령ㆍ예규ㆍ고시ㆍ자치법규 등(이하 “관계법령등”이라 한다)에서 정한 일정 요건에 따라 인가ㆍ허가ㆍ승인ㆍ특허ㆍ면허 등을 신청하거나 장부ㆍ대장 등에 등록ㆍ등재를 신청 또는 신고하거나 특정한 사실 또는 법률관계에 관한 확인 또는 증명을 신청하는 민원 2) ~ 3) (생략) 4) 기타민원: 법정민원, 질의민원, 건의민원 및 고충민원 외에 행정기관에 단순한 행정절차 또는 형식요건 등에 대한 상담ㆍ설명을 요구하거나 일상생활에서 발생하는 불편사항에 대하여 알리는 등 행정기관에 특정한 행위를 요구하는 민원 제9조(민원의 접수) ① 행정기관의 장은 민원의 신청을 받았을 때에는 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 그 접수를 보류하거나 거부할 수 없으며, 접수된 민원문서를 부당하게 되돌려 보내서는 아니 된다. 제22조(민원문서의 보완ㆍ취하 등) ① 행정기관의 장은 접수한 민원문서에 보완이 필요한 경우에는 상당한 기간을 정하여 지체 없이 민원인에게 보완을 요구하여야 한다. ② 민원인은 해당 민원의 처리가 종결되기 전에는 그 신청의 내용을 보완하거나 변경 또는 취하할 수 있다. 다만, 다른 법률에 특별한 규정이 있거나 그 민원의 성질상 보완ㆍ변경 또는 취하할 수 없는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 제1항에 따른 민원문서의 보완 절차 및 방법 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【행정절차법】 제17조(처분의 신청) ① 행정청에 처분을 구하는 신청은 문서로 하여야 한다. 다만, 다른 법령등에 특별한 규정이 있는 경우와 행정청이 미리 다른 방법을 정하여 공시한 경우에는 그러하지 아니하다. ② ~ ③ (생략) ④ 행정청은 신청을 받았을 때에는 다른 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 그 접수를 보류 또는 거부하거나 부당하게 되돌려 보내서는 아니 되며, 신청을 접수한 경우에는 신청인에게 접수증을 주어야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경우에는 접수증을 주지 아니할 수 있다. ⑤ 행정청은 신청에 구비서류의 미비 등 흠이 있는 경우에는 보완에 필요한 상당한 기간을 정하여 지체 없이 신청인에게 보완을 요구하여야 한다. ⑥ 행정청은 신청인이 제5항에 따른 기간 내에 보완을 하지 아니하였을 때에는 그 이유를 구체적으로 밝혀 접수된 신청을 되돌려 보낼 수 있다. ⑦ (생략) ⑧ 신청인은 처분이 있기 전에는 그 신청의 내용을 보완ㆍ변경하거나 취하(取下)할 수 있다. 다만, 다른 법령등에 특별한 규정이 있거나 그 신청의 성질상 보완ㆍ변경하거나 취하할 수 없는 경우에는 그러하지 아니하다. 【행정절차법 시행령】 제9조(접수증) 법 제17조제4항 단서에서 “대통령령이 정하는 경우”라 함은 다음 각호의 1에 해당하는 신청의 경우를 말한다. 1. 구술ㆍ우편 또는 정보통신망에 의한 신청 2. 처리기간이 “즉시”로 되어 있는 신청 3. 접수증에 갈음하는 문서를 주는 신청 【산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률】 제13조(공장설립등의 승인) ① 공장건축면적이 500제곱미터 이상인 공장의 신설ㆍ증설 또는 업종변경(이하 “공장설립등”이라 한다)을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수 또는 구청장의 승인을 받아야 하며, 승인을 받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. 다만, 승인을 받은 사항 중 산업통상자원부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 신고하여야 한다. 제13조의5(공장설립등의 승인의 취소) 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제13조에 따라 공장설립등의 승인을 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유로 사업시행이 곤란하다고 인정하는 경우에는 그 공장설립등의 승인의 취소 및 해당 토지의 원상회복을 명할 수 있으며, 이 경우 원상회복에 관하여는 「농지법」 제42조 및 「산지관리법」 제39조를 준용한다. 다만, 제3호에 따른 기간을 초과하는 것이 부득이하다고 인정되는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. (생략) 2. 토지의 형질변경 허가 등이 취소되어 공장설립등이 불가능하게 된 경우 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 3. 토석의 채취 4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다) 5. 녹지지역ㆍ관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위 ② 개발행위허가를 받은 사항을 변경하는 경우에는 제1항을 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. 【산지관리법】 제39조(산지전용지 등의 복구) ① ~ ② (생략) ③ 산림청장등은 제1항 또는 제2항에 따라 복구하여야 하는 산지(이하 “복구대상산지”라 한다)가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 제37조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가 등의 처분을 받거나 신고 등을 한 자(복구대상산지에 대하여 새로 제37조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가 등의 처분을 받거나 신고 등을 한 자가 있는 경우에는 종전에 허가 등의 처분을 받거나 신고 등을 한 자를 말한다)에 대하여 제1항 또는 제2항에 따른 복구의무의 전부 또는 일부를 면제할 수 있다. 1. (생략) 2. 그 밖에 복구할 토지가 없는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우 【산지관리법 시행령】 제47조(복구의무의 면제) 법 제39조제3항제2호에서 “복구할 토지가 없는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 1. ~ 4. (생략) 5. 산지전용허가 또는 산지일시사용허가를 받거나 산지전용신고 또는 산지일시사용신고를 한 자가 법 제41조 각 호에 따른 조치 전에 다시 산지전용허가 또는 산지일시사용허가를 받거나 산지전용신고 또는 산지일시사용신고를 하여 수리된 경우로서 목적사업을 위하여 형질을 변경한 산지를 복구하는 것이 불합리하다고 인정되는 경우. 이 경우 복구의무의 면제는 한 차례만 인정된다. 【개발이익 환수에 관한 법률】 제5조(대상 사업) ① 개발부담금의 부과 대상인 개발사업은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업으로 한다. 1. ~ 6. (생략) 7. 지목 변경이 수반되는 사업으로서 대통령령으로 정하는 사업 8. 그 밖에 제1호부터 제6호까지의 사업과 유사한 사업으로서 대통령령으로 정하는 사업 ② (생략) ③ 제1항 및 제2항에 따른 개발사업의 범위ㆍ규모 및 동일인의 범위 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제11조(개발비용의 산정) ① 개발사업의 시행과 관련하여 지출된 비용(이하 “개발비용”이라 한다)은 다음 각 호의 금액을 합하여 산출한다. 1. 순(純) 공사비, 조사비, 설계비 및 일반관리비 2. 관계 법령이나 해당 개발사업 인가등의 조건에 따른 다음 각 목의 금액 가. 납부 의무자가 국가나 지방자치단체에 공공시설이나 토지 등을 기부채납(寄附採納)하였을 경우에는 그 가액 나. 납부 의무자가 부담금을 납부하였을 경우에는 그 금액 3. 해당 토지의 개량비, 각종 세금과 공과금, 보상비 및 그 밖에 대통령령으로 정하는 금액 ② 제1항에도 불구하고 대통령령으로 정하는 일정 면적 이하의 개발사업(토지개발 비용의 지출 없이 용도변경 등으로 완료되는 개발사업은 제외한다)의 경우에는 제1항제1호에 따른 순 공사비, 조사비, 설계비 및 일반관리비의 합계액을 산정할 때 국토교통부장관이 고시하는 단위면적당 표준비용을 적용할 수 있다. 다만, 제6조에 따른 납부 의무자가 원하지 아니하는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 제1항 각 호 및 제2항의 산정 방법 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제24조(자료 제출 의무) 납부 의무자는 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정하는 바에 따라 제11조에 따른 개발비용의 산정에 필요한 명세서를 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출하여야 한다. 1. 국가나 지방자치단체로부터 개발사업의 준공인가 등을 받은 경우 2. 제9조제3항 단서의 경우 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 2. “부작위”란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판 2. 무효등확인심판: 행정청의 처분의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인하는 행정심판 3. 의무이행심판: 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판 제13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. ② 무효등확인심판은 처분의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. ③ 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 공장설립승인 통보서, 공장설립변경승인 통보서, 청구인의 2019. 9. 27.자 공장설립승인 취소원, 2019. 10. 8.자 공장설립승인 취소원 수리 통지서, 2020. 5. 18.자 ○○전자에 대한 공장설립변경승인서, 2020. 5. 18.자 이○○에 대한 개발행위(변경)허가 통지서, 이 사건 제1통보서 및 이 사건 제2통보서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 부동산개발업 등을 영위할 목적으로 설립된 회사로서 이 사건 부지와 관련하여 청구외 ○○전자, ○○텍과 함께 피청구인에게 공장설립승인(개발행위허가 의제) 신청을 하여 2019. 2. 26. 피청구인으로부터 공장설립승인을 받고, 같은 해 3. 22. 공장설립변경승인을 받은 후, 같은 해 9. 27. 공장설립승인 취소원을 제출하여 같은 해 10. 8. 피청구인으로부터 공장설립승인 취소원 수리 통지를 받은 자이다. 나) 피청구인은 2019. 12. 11. ○○전자로부터 이 사건 부지와 관련하여 ○○전자와 ○○텍이 받은 공장설립변경승인과 관련한 명의변경 등에 대한 공장설립변경승인 신청을 받고, 같은 날 이○○로부터 청구인이 개발행위허가를 받았던 토지와 관련하여 창고 부지조성을 목적으로 개발행위허가신청을 받고, 2020. 5. 18. ○○전자에게 공장설립(변경)승인을 하고 이○○에게 개발행위허가를 하였다. 다) 피청구인은 2021. 5. 6. ○○전자 대표 이○○로부터 공장설립승인취소원을 접수하여 이 사건 제1통보를 하고, 같은 해 6. 4. 개발행위허가취소원을 접수 후 보완요구 절차를 거쳐 같은 해 7. 5. 이○○에게 이 사건 제2통보를 하였다. 2) 본안 전 판단 「행정심판법」 제13조제2항은 “무효등확인심판은 처분의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다.”고 규정하므로 직권으로 이 사건에 청구인의 ‘법률상 이익’이 있는지를 검토한다. 청구인은 피청구인이 청구외 이○○에게 한 2021. 5. 6. 공장설립승인 취소원 수리통보[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]]및 같은 해 7. 5. 개발행위허가 취소원 수리통보는 무효라고 주장하는바, 청구인은 이 사건 각 통보 처분의 상대방이 아닌 제3자에 해당한다. 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 그 처분의 취소나 무효확인을 구하는 행정소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있다 할 것이나, 여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익이라 함은 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익이 있는 경우를 말한다(대법원 2006. 12. 22. 선고 2006두14001 판결 참조). 청구인은 이 사건 각 통보 처분이 유효한지 여부에 따라 청구인이 개발부담금의 부과의 대상이 되는지 여부와 관련이 있다는 취지로 주장하나, 피청구인의 이 사건 각 통보 처분은 민원처리법 제22조, 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조 및 제13조의5 등에 의해 청구외 이○○가 제출한 공장설립승인 취소 신청 및 개발행위허가 취소 신청을 수리한 후 그 원에 따라 승인 및 허가의 취소 사실을 통보한 것에 불과하고, 더욱이 청구인은 이미 이 사건 각 처분 이전인 2019. 9. 27. 스스로 공장설립승인 취소원을 제출하여 같은 해 10. 8. 피청구인으로부터 그 수리를 통보받고 2020. 5. 18. 개발행위허가의 명의도 변경되었으므로, 피청구인의 청구외 이○○에 대한 이 사건 각 처분의 유·무효로 인하여 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 청구인에게 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익에 영향이 있다고 할 수 없다. 따라서 이 사건의 경우 청구인에게 무효확인을 구할 법률상 이익이 없어 청구인 적격을 인정할 수 없다고 할 것이므로 이 사건 심판청구는 청구요건을 결하여 부적법하다. 3. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 모두 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다. 【각주】 1) ○○전자는 이○○가 운영하는 사업체의 상호로 보이고, 별도의 법인격을 갖춘 자료가 확인되지 않으므로 ○○전자에게 한 통보는 이○○에게 한 통보로 본다. 2) ○○리 000-9(목), 같은 리 000-10(목), 같은 리 000-11(도), 같은 리 000-12(도), 같은 리 000-13(도), 같은 리 000-54(임)