공장설립승인취소처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2010. 12. 29.부터 2014. 12. 28.까지 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-○○번지(부지면적 2,985㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 ‘기타육류가공업 및 저장처리업’의 공장설립 승인을 받았던 자로, 2014. 12. 26. 이 사건 토지의 산지전용 기간연장 허가를 신청하였고, 피청구인은 청구인이 당초 공장설립 승인이 있은 후 4년이 경과한 때까지 완료신고를 하지 않자 2015. 1. 12. 공장설립 승인취소처분 전 청문을 실시하여 같은 달 30. 산지전용기간연장 허가를 득하는 조건으로 공장설립 승인 취소처분을 유예한다는 내용을 청구인에게 통지하였으나, 피청구인은 청구인이 산지전용 허가 없이 이 사건 토지 인근의 입목을 벌채 한 사실을 발견하여 청구인이 종전에 신청한 산지전용 기간연장 신청을 반려하고, 재차 청문 절차를 거쳐 2015. 4. 2. 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」(이하 ‘산업집적법’이라 한다) 제13조의5에 따라 산지전용 효력이 상실되어 공장설립 승인이 취소되었음을 청구인에게 통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다) 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2010. 12. 29. ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-○○번지 상에 공장설립 허가(2010. 12. 29.부터 2014. 12. 28.까지)를 받아 20명의 종업원을 두고 육류가공 목적의 제조공장을 운영해 왔다. 4년 지나 연장허가를 받아야 하는 상황이었고, 피청구인은 4년 이내에 완료 신고를 하지 않았다는 사유로 승인취소 사전 통보를 하였고, 청구인은 의견서, 보완연기신청서 등을 제출하여 청문회가 개최되었으며, 청문회 결과 피청구인은 2015. 1. 30. 공장설립 승인취소 처분을 유예한다는 통보를 해왔으나, 그 후 재차 청문회를 개최하여 청구인의 공장은 설립승인이 취소되었다는 청문결과를 2015. 4. 2. 청구인에게 통보해와 청구인으로서는 공장을 폐쇄해야하는 억울한 입장에 놓이게 되었다. 2) 피청구인이 청구인에게 통보한 행정처분의 내용을 살펴보면, 「산지관리법」 제17조 및 같은 법 시행령 제19조에 의하여 산지전용허가의 효력이 상실되어 청문을 실시한 결과, 산업집적법 제13조5제2항이 적용되어 공장설립 승인이 취소된다고 밝히고 있는바, 이러한 처분은 청구인이 일평생 동안 모으고 빌린 막중한 재산을 행정관청이 임의대로 파기하는 것과 같은 결과를 가져오는 것이며, 이는 헌법상의 국민의 재산권 보호에도 정면으로 배치되는 처분이고, 피청구인은 청구인에게 공장설립승인 취소를 유예하겠다는 행정을 펴다가 다시 공장설립승인취소로 선회하는 것은 신뢰보호의 원칙에 위배되는 것이며, 경기도 관내 그 어디에도 청구인의 경우와 같이 막대한 재산을 무용지물로 만드는 행정처분은 없다할 것이어서 비례의 원칙에도 위배되는 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조의5(공장설립등의 승인의 취소) 제3항에서 공장설립등의 승인 및 제14조의3에 따른 제조시설의 설치승인을 받은 후 4년이 지난 날까지 제15조제1항에 따른 완료신고를 하지 아니하거나 공장착공 후 1년 이상 공사를 중단한 경우 등 사업시행이 곤란하다고 인정하는 경우 시장ㆍ군수 또는 구청장은 그 공장설립등의 승인의 취소 및 해당 토지의 원상회복을 명할 수 있는 바, 청구인은 2010. 12. 29. 공장신설 승인을 득하였으나 4년이 지난 때까지 완료신고를 하지 않아 2015. 1. 12. 공장설립승인 취소에 대한 청문을 실시하였고 2015. 1. 30. 공장설립승인기간 연장이 가능하다는 청문결과를 통보한 바 있다. 2) 한편, 청구인은 2014. 12. 26. 미착공의 상태로 산지전용 기간연장을 신청하였는데, 「산지관리법 시행령」 제19조 제1항에서 산지전용기간이 만료된 후에는 산지전용기간의 연장허가를 받거나 변경신고가 수리될 때까지 산지 전용을 할 수 없다고 규정하고 있음에도 무단으로 허가지 뿐 아니라 인근의 등산로 부근과 묘지 부근까지 벌채를 하였다가 청구인에게 적발되었고, 피청구인으로부터 2015. 2. 9. 산지전용 기간연장 신청 반려 처분을 받았다. 3) 피청구인은 산지전용 기간연장 신청 반려 처분 후, 공장설립허가 취소와 관련하여 재청문이 필요하다고 판단하여 2015. 3. 5. 재청문을 실시하였고, 2015. 4. 2. 청구인이 산업집적법 제13조의5제2호에 규정된 ‘토지의 형질변경 허가 등이 취소되어 공장설립등이 불가능하게 된 경우’에 해당한다는 사유를 들어 청구인에게 이 사건 처분한 것이다. 4) 청구인은 행정목적과 수단 간의 합리적인 비례관계가 유지되어야 함에도 이 사건 처분한 것은 비례의 원칙에 위배된다고 주장하나, 「산지관리법 시행령」 제19조제1항에서 산지전용기간이 만료된 후에는 산지전용기간의 연장허가를 받거나 변경신고가 수리될 때까지 산지전용을 할 수 없다고 규정하고 있음에도, 청구인은 무단으로 임야를 훼손한 사실이 있고 이는 「산지관리법」에 44조 및 53조에 따라 사법처리가 선행되어야 하는 상황이었으므로 이 사건 처분한 것이다. 5) 또한, 청구인은 행정청이 명시적이든 묵시적이든 어떠한 언동 및 서면으로 약속한 것은 지켜야 함에도 목적사업을 완료할 수 있도록 공장설립취소처분을 유예하는 것이 타당하다는 의사를 통보하였다가 입장을 바꾸어 이 사건 처분한 것은 신뢰보호 원칙을 위반한 것이라고 주장하나, 당초 피청구인이 공장설립취소처분을 유예한다고 한 것은 묵시적으로도 공장설립허가의 연장을 약속한 것이 아니고 청구인도 이를 인지하였기에 합법적인 절차에 의한 산지전용 기간연장 허가를 신청한 것이고 「산지관리법 시행령」 제19조에는 산지전용기간의 연장허가를 받거나 변경신고가 수리될 때까지 산지전용을 할 수 없음에도 청구인은 불법 산지전용을 하여, 같은 법 제53조제1호에 규정된 ‘제14조제1항 본문을 위반하여 산지전용허가를 받지 아니하고 산지전용을 하거나 거짓이나 부정한 방법으로 산지전용허가를 받아 산지전용을 한 자’에 해당되었기에 산지전용신청이 반려 된 것이어서, 청구인이 주장하는 신뢰보호원칙은 적용되지 않는 것이다. 6) 청구인은 산지전용 연장허가를 득하지 않은 상태에서 산지전용 행위를 하였다가 허가지 및 추가훼손지에 대하여 2015. 7. 23.까지 산지환원하는 복구설계의 승인을 받은 상태이며, 이와는 별도로 사법조치도 진행 중인 상황으로 이러한 이유로 공장설립승인을 취소한 이 사건 처분은 적법한 처분이므로 청구인의 주장은 이유가 없다 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률】 제13조의2(인가·허가 등의 의제) ① 제13조제1항에 따른 공장설립등의 승인을 할 때 해당 공장 및 진입로 부지에 대한 다음 각 호의 허가·신고·면허·승인·해제 또는 용도폐지 등(이하 "인·허가등"이라 한다)에 관하여 해당 시장·군수 또는 구청장이 제5항 본문에 따라 관계 행정기관의 장과 협의한 사항(제5항 단서에 따라 협의가 생략되는 경우를 포함한다)에 대하여는 해당 인·허가등을 받은 것으로 본다. <개정 2009.6.9., 2010.4.12., 2010.4.15., 2010.5.31., 2011.4.14., 2011.7.21., 2014.1.14.> 2. 「산지관리법」 제14조·제15조에 따른 산지전용허가 및 산지전용신고, 같은 법 제15조의2에 따른 산지일시사용허가·신고, 같은 법 제21조에 따른 산지 전용된 토지의 용도변경 승인 및 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제36조제1항·제4항에 따른 입목벌채등의 허가·신고 5. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조제1항에 따른 개발행위(토지의 형질 변경 또는 토지 분할만 해당한다)의 허가, 같은 법 제86조에 따른 도시·군계획시설사업의 시행자의 지정, 같은 법 제88조에 따른 실시계획의 인가 및 같은 법 제118조에 따른 토지거래계약의 허가 제13조의5(공장설립등의 승인의 취소) 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제13조에 따라 공장설립등의 승인을 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유로 사업시행이 곤란하다고 인정하는 경우에는 그 공장설립등의 승인의 취소 및 해당 토지의 원상회복을 명할 수 있으며, 이 경우 원상회복에 관하여는 「농지법」 제42조 및 「산지관리법」 제39조를 준용한다. 다만, 제3호에 따른 기간을 초과하는 것이 부득이하다고 인정되는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 공장설립등의 승인을 받은 날부터 3년(농지전용허가 또는 신고가 의제된 경우에는 2년)이 지날 때까지 공장을 착공하지 아니하는 경우 2. 토지의 형질변경 허가 등이 취소되어 공장설립등이 불가능하게 된 경우 3. 공장설립등의 승인 및 제14조의3에 따른 제조시설의 설치승인을 받은 후 4년이 지난 날까지 제15조제1항에 따른 완료신고를 하지 아니하거나 공장착공 후 1년 이상 공사를 중단한 경우 4. 공장설립등의 승인을 받은 부지 또는 건축물을 정당한 사유 없이 승인을 받은 내용과 다른 용도로 활용하는 경우 5. 제13조제1항에 따른 공장설립등의 승인기준에 미달하게 된 경우 [전문개정 2009.2.6.] 제14조의3(제조시설설치승인) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 공장건축물로서 공장건축면적 500제곱미터 이상인 공장건축물의 전부 또는 일부에 제조시설등을 설치하여 제조업을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수 또는 구청장의 승인을 받아야 한다. 승인을 받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. 다만, 승인을 받은 사항 중 산업통상자원부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 신고하여야 한다. <개정 2013.3.23.> 1. 미리 업종을 특별히 정하지 아니하고 제13조제1항에 따른 공장설립등의 승인을 받아 건축된 공장건축물 2. 제16조제1항에 따라 등록된 공장으로서 제17조제1항제2호에 따라 그 등록이 취소된 공장건축물 ② 제38조제1항 본문에 따른 입주계약을 체결한 경우에는 제1항에 따른 제조시설설치승인을 받은 것으로 본다. ③ 시장ㆍ군수 또는 구청장이 제1항에 따른 승인을 할 때 제13조의2제3항 각 호에 따른 허가 또는 신고 및 제14조제1항 각 호에 따른 허가등에 관하여 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 제13조의2제3항 각 호에 따른 허가 또는 신고 및 제14조제1항 각 호에 따른 허가등을 받은 것으로 본다. ④ 제3항의 경우에 관하여는 제13조의2제4항, 같은 조 제5항 본문 및 제14조제2항ㆍ제3항을 준용한다. 이 경우 "공장설립등의 승인신청" 및 "공장의 건축허가신청 또는 건축신고"는 각각 "제조시설설치승인신청"으로 본다. ⑤ 시장ㆍ군수 또는 구청장이 제1항에 따른 제조시설설치승인을 받아 제조시설등을 설치한 자로부터 제15조에 따른 공장설립등의 완료신고를 수리할 때 제14조의2제1항 각 호의 검사등에 관하여 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 제14조의2제1항 각 호에 따른 검사등을 한 것으로 본다. ⑥ 제5항의 경우에 관하여는 제14조의2제2항 및 제3항을 준용한다. 이 경우 "사용승인 신청" 및 "사용승인"은 "공장설립등의 완료신고" 및 "완료신고의 수리"로 본다. [전문개정 2009.2.6.] 【산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령】 제19조의4(공장설립등의 승인 취소의 예외) 법 제13조의5 각 호 외의 부분 단서에서 "대통령령으로 정하는 경우"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 1. 화재, 자연재해 등 천재지변으로 공장건설공사를 중단한 경우 2. 법 제2조제1호에 따른 제조시설등(이하 "제조시설등"이라 한다)에 필요한 자재ㆍ기계ㆍ장치 등의 공급지연 또는 멸실 등 자기 책임이 아닌 사유로 제조시설등의 설치를 중단한 경우 3. 재무구조 개선 또는 경영 정상화의 추진 등을 위하여 공장건설공사를 중단하거나 제조시설등의 설치를 중단한 경우 4. 시장ㆍ군수 또는 구청장이 「민원사무처리에 관한 법률 시행령」 제36조에 따른 실무종합심의회의 심의를 거쳐 제1호부터 제3호까지의 규정에 준하는 사유가 있다고 인정하는 경우 [전문개정 2009.8.5.] 【산지관리법】[시행 2014.9.25.] [법률 제12513호, 2014.3.24., 일부개정] 제14조(산지전용허가) ① 산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등의 허가를 받아야 하며, 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 같다. 다만, 농림축산식품부령으로 정하는 사항으로서 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 산림청장등에게 신고로 갈음할 수 있다. <개정 2012.2.22., 2013.3.23.> ② 관계 행정기관의 장이 다른 법률에 따라 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 하기 위하여 산림청장등에게 협의를 요청하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 제18조에 따른 산지전용허가기준에 맞는지를 검토하는 데에 필요한 서류를 산림청장등에게 제출하여야 한다. <개정 2012.2.22.> ③ 관계 행정기관의 장은 제2항에 따른 협의를 한 후 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 하였을 때에는 지체 없이 산림청장등에게 통보하여야 한다. <개정 2012.2.22.> [전문개정 2010.5.31.] 제15조(산지전용신고) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도로 산지전용을 하려는 자는 제14조제1항에도 불구하고 국유림의 산지에 대하여는 산림청장에게, 국유림이 아닌 산림의 산지에 대하여는 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다. 신고한 사항 중 농림축산식품부령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우에도 같다. <개정 2012.2.22., 2013.3.23.> 1. 산림경영·산촌개발·임업시험연구를 위한 시설 및 수목원·산림생태원·자연휴양림 등 대통령령으로 정하는 산림공익시설과 그 부대시설의 설치 2. 농림어업인의 주택시설과 그 부대시설의 설치 3. 「건축법」에 따른 건축허가 또는 건축신고 대상이 되는 농림수산물의 창고·집하장·가공시설 등 대통령령으로 정하는 시설의 설치 ② 제1항에 따른 산지전용신고의 절차, 신고대상 시설 및 행위의 범위, 설치지역, 설치조건 등에 관한 사항은 대통령령으로 정한다. ③ 제1항에 따른 산지전용신고를 받은 산림청장 또는 시장·군수·구청장은 그 신고내용이 제2항에 따른 신고대상 시설 및 행위의 범위, 설치지역, 설치조건 등을 충족한 경우에 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 신고를 수리하여야 한다. <개정 2013.3.23.> ④ 관계 행정기관의 장이 다른 법률에 따라 산지전용신고가 의제되는 행정처분을 하기 위한 산림청장 또는 시장·군수·구청장과의 협의 및 그 처분의 통보에 관하여는 제14조제2항 및 제3항을 준용한다. [전문개정 2010.5.31.] 제17조(산지전용허가 등의 기간) ① 제14조에 따른 산지전용허가 또는 제15조에 따른 산지전용신고에 의하여 대상 시설물을 설치하는 기간 등 산지전용기간은 다음 각 호와 같다. 다만, 산지전용허가를 받거나 산지전용신고를 하려는 자가 산지 소유자가 아닌 경우의 산지전용기간은 그 산지를 사용·수익할 수 있는 기간을 초과할 수 없다. <개정 2012.2.22., 2013.3.23.> 1. 산지전용허가의 경우: 산지전용면적 및 전용을 하려는 목적사업을 고려하여 10년의 범위에서 농림축산식품부령으로 정하는 기준에 따라 산림청장등이 허가하는 기간. 다만, 다른 법령에서 목적사업의 시행에 필요한 기간을 정한 경우에는 그 기간을 허가기간으로 할 수 있다. 2. 산지전용신고의 경우: 산지전용면적 및 전용을 하려는 목적사업을 고려하여 10년의 범위에서 농림축산식품부령으로 정하는 기준에 따라 신고하는 기간. 다만, 다른 법령에서 목적사업의 시행에 필요한 기간을 정한 경우에는 그 기간을 산지전용기간으로 신고할 수 있다. ② 제14조에 따른 산지전용허가를 받거나 제15조에 따른 산지전용신고를 한 자가 제1항에 따른 산지전용기간 이내에 전용하려는 목적사업을 완료하지 못하여 그 기간을 연장할 필요가 있으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 산림청장등으로부터 산지전용기간의 연장 허가를 받거나 산림청장 또는 시장·군수·구청장에게 산지전용기간의 변경신고를 하여야 한다. <개정 2012.2.22.> [전문개정 2010.5.31.] 제37조(재해의 방지 등) ① 산림청장등은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가 등에 따라 산지전용, 산지일시사용, 토석채취 또는 복구를 하고 있는 산지에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 토사유출, 산사태 또는 인근지역의 피해 등 재해 방지나 경관 유지 등에 필요한 조사·점검·검사 등을 할 수 있다. <개정 2012.2.22.> 1. 제14조에 따른 산지전용허가 2. 제15조에 따른 산지전용신고 7. 제39조 및 제44조에 따른 산지복구 명령 8. 다른 법률에 따라 제1호부터 제5호까지의 허가 또는 신고가 의제되거나 배제되는 행정처분 ② 산림청장등은 제1항에 따른 조사·점검·검사 등을 한 결과에 따라 필요하다고 인정하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가 등의 처분을 받거나 신고 등을 한 자에게 다음 각 호 중 필요한 조치를 하도록 명령할 수 있다. 다만, 제1항제1호 또는 제8호에 따른 허가 또는 처분을 받은 자로서 「광업법」에 따라 광물의 채굴을 하는 자는 「광산보안법」에 따르고, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따라 도시지역 및 계획관리지역에서의 인가·허가 및 승인 등의 행정처분을 받은 자는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른다. <개정 2012.2.22.> 1. 산지전용, 산지일시사용, 토석채취 또는 복구의 일시중단 2. 산지전용지, 산지일시사용지, 토석채취지, 복구지에 대한 녹화피복(綠化被覆) 등 토사유출 방지조치 3. 시설물 설치, 조림(造林), 사방(砂防) 등 재해의 방지에 필요한 조치 4. 그 밖에 경관 유지에 필요한 조치 ③ 산림청장등은 제1항 및 제2항에 따라 토사유출 방지, 산사태 또는 인근 지역의 피해 등 재해의 방지나 경관 유지 또는 복구에 필요한 조치를 하도록 명령을 받은 자가 이를 이행하지 아니하면 다음 각 호의 구분에 따른 조치를 할 수 있다. <개정 2012.2.22.> 1. 제38조제1항 본문에 따라 복구비를 예치한 자: 대행자를 지정하여 복구를 대행하게 하고 그 비용을 예치된 복구비로 충당하는 조치 2. 제38조제1항 단서에 해당하는 자: 「행정대집행법」에 따른 대집행 ④ 산림청장등은 제3항제1호에 따라 토사유출의 방지조치, 산사태 또는 인근 지역의 피해 등 재해의 방지나 경관 유지에 필요한 조치 또는 복구를 대행하게 하고 그 비용을 예치된 복구비로 충당한 경우 그 비용충당으로 줄어든 복구비 예치금을 대통령령으로 정하는 바에 따라 다시 예치하게 하여야 한다. <개정 2012.2.22.> [전문개정 2010.5.31.] 제38조(복구비의 예치 등) ① 제37조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가 등의 처분을 받거나 신고 등을 하려는 자는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 미리 토사유출의 방지조치, 산사태 또는 인근 지역의 피해 등 재해의 방지나 경관 유지에 필요한 조치 또는 복구에 필요한 비용(이하 "복구비"라 한다)을 산림청장등에게 예치하여야 한다. 다만, 산지전용을 하려는 면적이 660제곱미터 미만인 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2012.2.22., 2013.3.23.> ② 산림청장등은 제1항 본문에도 불구하고 제37조제1항제8호에 따른 행정처분을 받으려는 자로 하여금 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 그 처분을 받고 실제로 산지전용, 산지일시사용 또는 토석채취를 하려는 경우에 산림청장등에게 복구비를 예치하게 할 수 있다. <개정 2012.2.22., 2013.3.23.> ③ 산림청장등은 제1항이나 제2항에 따라 복구비를 예치하여야 하는 자의 산지전용, 산지일시사용 또는 토석채취의 기간이 1년 이상인 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 복구비를 재산정하여 제1항이나 제2항에 따라 예치한 복구비가 재산정한 복구비보다 적은 경우에는 그 차액을 추가로 예치하게 하여야 한다. <개정 2012.2.22.> ④ 산림청장등은 산지전용, 산지일시사용 또는 토석채취의 기간 및 면적 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 복구비를 분할하여 예치하게 할 수 있다. <개정 2012.2.22.> ⑤ 복구비의 산정기준, 산정방법, 예치 시기 및 절차 등에 관한 사항은 농림축산식품부령으로 정한다. <개정 2013.3.23.> [전문개정 2010.5.31.] 제44조(불법산지전용지의 복구 등) ① 산림청장등은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 행위를 한 자에게 시설물을 철거하거나 형질변경한 산지를 복구하도록 명령할 수 있다. <개정 2012.2.22.> 1. 제21조제1항에 따른 용도변경승인을 받지 아니하고 용도변경한 경우 2. 제37조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가 등의 처분을 받지 아니하거나 신고 등을 하지 아니하고 산지전용 또는 산지일시사용을 하거나 토석을 채취한 경우 3. 제37조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가나 매각계약 등이 제20조·제31조 또는 제36조제1항에 따라 취소되거나 해제된 경우 4. 제37조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 신고를 한 자가 제20조·제31조 또는 제36조제1항에 따른 조치명령을 위반한 경우 5. 제37조제1항제8호에 따른 행정처분이 취소된 경우 ② 산림청장등은 제1항에 따른 명령을 받은 자가 이를 이행하지 아니하면 「행정대집행법」에 따라 대집행할 수 있다. 이 경우 제1항제3호부터 제5호까지의 경우 중 그 행위자가 제38조제1항 본문에 따라 복구비를 예치한 경우에는 그 복구비를 대집행 비용으로 충당할 수 있다. <개정 2012.2.22.> ③ 제1항에 따른 복구의무의 면제 및 면제신청에 관하여는 제39조제3항 및 제5항을, 복구 방식에 관하여는 제39조제4항을, 복구설계서의 승인 등에 관하여는 제40조를, 복구공사의 감리에 관하여는 제40조의2를, 복구공사의 준공검사와 하자보수보증금의 예치 및 면제에 관하여는 제42조를 각각 준용한다. [전문개정 2010.5.31.] 【산지관리법 시행령】 [시행 2014.12.31.] [대통령령 제25952호, 2014.12.31., 일부개정] 제19조(산지전용기간의 연장허가 등) ① 법 제17조제2항에 따라 산지전용기간의 연장허가를 받거나 산지전용기간의 변경신고를 하려는 자는 각각 산지전용기간연장허가신청서 또는 산지전용변경신고서에 농림축산식품부령으로 정하는 서류를 첨부하여 산지전용기간이 만료되기 10일전까지 산림청장등에게 제출하여야 한다. 다만, 산지전용기간이 만료되기 10일전까지 산지전용기간의 연장허가를 신청하지 못하거나 변경신고를 하지 못한 때에는 산지전용기간이 만료되기 전에 산지전용기간연장허가신청서 또는 산지전용변경신고서에 사유를 명시하여 제출하되, 산지전용기간이 만료된 후에는 산지전용기간의 연장허가를 받거나 변경신고가 수리될 때까지 산지전용을 할 수 없다. <개정 2005.8.5., 2008.2.29., 2010.12.7., 2012.8.22., 2013.3.23.> ② 산림청장등은 제1항에 따른 산지전용기간연장허가신청서 또는 산지전용변경신고서를 제출받은 경우에 산지전용기간을 연장하거나 변경하는 것이 타당하다고 인정되는 경우에는 기존의 산지전용연장기간과 연장받으려는 기간을 모두 합산하여 최초의 산지전용기간을 초과하지 아니하는 범위에서 산지전용기간의 연장허가를 하거나 변경신고를 수리하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 최초의 산지전용기간을 초과하여 산지전용기간을 연장할 수 있다. <개정 2005.8.5., 2007.7.27., 2009.4.20., 2010.12.7., 2012.8.22., 2014.9.24.> 3. 다른 법률에 따라 산지전용허가 또는 산지전용신고가 의제되는 행정처분의 경우로서 해당 법률에서 행정처분 기간의 연장을 달리 정한 경우 4. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하여 연장기간에 사업을 완료할 수 없는 경우 가. 천재지변 나. 일시적 경영악화 또는 자금부족, 그 밖에 부득이한 사유가 있다고 산림청장등이 인정하는 경우 ③ 제2항의 규정에 따라 산지전용기간의 연장허가를 하는 경우에는 농림축산식품부령이 정하는 산지전용허가증을 신청인에게 교부하여야 한다. 다만, 신청인 또는 신고인이 법 제38조의 규정에 따라 복구비를 미리 예치하여야 하는 때에는 그 예치사실을 확인한 후 연장허가를 하거나 변경신고를 수리하여야 한다. <신설 2005.8.5., 2008.2.29., 2013.3.23.> 【산지관리법 시행규칙】 제15조(산지전용신고의 수리) 관할청(시·도지사 및 지방산림청장은 제외한다)은 법 제15조제3항에 따라 신고내용이 신고대상 시설 및 행위의 범위, 설치지역, 설치조건 등에 적합한 경우에는 그 신고를 수리하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2009.4.20., 2011.1.5.> 1. 신고서의 기재사항에 흠이 있는 경우 2. 신고에 필요한 첨부서류를 제출하지 아니한 경우 3. 첨부서류에 흠이 있거나 거짓 또는 그 밖의 부정한 방법으로 신고한 경우 4. 삭제 <2011.1.5.> 5. 법 제38조제1항 본문의 규정에 따라 복구비를 예치하여야 하는 자가 그 복구비를 예치하지 아니한 경우 [제목개정 2011.1.5.] 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서와 답변서, 산지전용기간연장 신청에 따른 반려 통보, 청문조서, 청문주재자 의견서, 청문결과통보 등에 따르면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2010. 12. 29.부터 2014. 12. 28.까지 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-○○번에기타육류가공업 및 저장처리업(부지면적 2.985㎡, 건축면적 594㎡)의 공장설립 승인을 받은 자이다. 나) 피청구인은 청구인이 공장설립 승인이 있은 후 4년이 경과한 때까지 완료신고를 하지 않자, 2015. 1. 12. 공장설립 승인 취소 청문을 실시하였고 같은 달 30. 산지전용기간연장 허가를 득하는 조건으로, 공장설립 승인 취소처분을 유예함을 청구인에게 통지하였다. 다) 청구인은 2014. 12. 26. 피청구인에게 산지전용 기간연장 허가신청을 하였고, 피청구인은 같은 달 31. 사업계획서 제출 등의 보완을 요구하였으며, 청구인은 2015. 1. 24. 보완기한을 같은 해 2. 20.까지 연장해달라는 신청서를 제출하였고, 이에 피청구인은 보완서류 제출기한을 같은 해 2. 27.까지 연장하였다. 라) 피청구인은 2015. 2. 3. 현장 확인 과정에서 청구인이 허가 없이 산림을 훼손한 사실을 발견하여 같은 달 9. 청구인의 산지전용 기간연장 허가신청을 반려하였다. 마) 피청구인은 청구인이 산지전용 기간연장 허가를 받지 못하자, 재차 청문을 실시하여 2015. 4. 2. 청구인에게 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조의5제2호에 따라 이 사건 처분하였다. 2) 산업집적법 제13조의5제2호, 제3호에 따르면 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제13조에 따라 공장설립등의 승인을 받은 자가 토지의 형질변경 허가 등이 취소되어 공장설립등이 불가능하게 된 경우, 공장설립등의 승인 및 제14조의3에 따른 제조시설의 설치승인을 받은 후 4년이 지난 날까지 제15조제1항에 따른 완료신고를 하지 아니하거나 공장착공 후 1년 이상 공사를 중단한 경우 등의 사유로 사업시행이 곤란하다고 인정하는 경우에는 그 공장설립등의 승인의 취소 및 해당 토지의 원상회복을 명할 수 있으며, 한편, 「산지관리법」 제14조 및 같은 법 시행령 제19조에서 산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등의 허가를 받아야 하고, 산지전용기간이 만료된 후에는 산지전용기간의 연장허가를 받거나 변경신고가 수리될 때까지 산지전용을 할 수 없다고 규정하고 있다. 3) 청구인은 피청구인이 공장설립 승인취소 청문을 실시하여 2015. 1. 30. 공장설립 승인 취소처분을 유예한다는 의견을 통지하였다가, 산지전용 기간연장 허가가 반려 되었다는 사유로 재차 청문을 실시하여 이 사건 처분한 것은 행정행위의 신뢰보호의 원칙에 위배되는 것이고, 이 사건 처분으로 청구인이 입을 피해가 막대하여 이는 행정행위의 비례의 원칙에도 위배되므로 이 사건 처분은 취소되어야 한다고 주장한다. 청구인은 2010. 12. 29.부터 2014. 12. 28.까지 공장설립허가와 함께 이 사건 토지에 대한 산지전용허가를 받은 후 산지전용허가 만료기한이 도래함에 따라, 2014. 12. 26. 피청구인에게 산지전용 기간연장 허가 신청을 하였다. 한편, 피청구인은 청구인이 공장설립 승인이 있은 후 4년이 경과한 때까지 완료신고를 하지 않자, 2015. 1. 12. 공장설립 승인 취소에 대한 청문을 실시하여, 같은 달 30. 산지전용기간연장 허가를 득하는 조건으로, 공장설립 승인 취소처분을 유예함을 청구인에게 통지하였다. 이후 피청구인은 이 사건 토지에 대한 현장 확인 과정에서 청구인이 불법으로 산지를 전용한 사실을 적발하고 청구인의 산지전용 기간연장 허가를 반려 처분하였으며, 공장설립허가의 기초가 되는 산지전용 기간연장허가가 반려됨에 따라, 산업집적법 제13조의5제2항에 규정된 토지의 형질변경 허가 등이 취소되어 공장설립등이 불가능하게 된 경우에 해당한다고 판단하여 이 사건 처분하였다. 행정행위의 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하며, 셋째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하고, 넷째 행정청이 그 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 하는데(대법원 2006. 6. 9. 선고 2004두46 판결 등 참조), 앞서 살펴본 바와 같이 피청구인은 2015. 1. 31. 산지전용 허가를 받는 조건으로 공장설립취소 처분을 유예한다는 통지를 한 후, 산지전용허가가 반려됨에 따라 이 사건 처분을 한 것인데, 이는 피청구인이 공적인 견해표명을 사후에 번복한 것이라고는 볼 수 없어 이 부분 청구인의 주장은 이유 없다고 판단된다. 한편, 비례의 원칙에 위반한다는 청구인의 주장과 관련하여도 피청구인으로서는 이 사건 처분 이외에 달리 청구인에게 유리하도록 처분할 수 있었다고 보이지 않으므로 이 부분 청구인의 주장 또한 인정하기 어렵다. 4. 결 론 그렇다면 이 사건 행정심판 청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.