공장설립승인 취소처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2018. 12. 20. 피청구인에게 ○○시 □□면 ◇◇리 산36번지, 산37-1번지, 산37-4번지 등 임야 22,060㎡(이하 ‘이 사건 임야’라 한다)에 골판지상자 제조공장을 신설하고자 이 사건 임야 소유자의 토지사용승낙서를 첨부하여 공장신설승인을 신청하였고, 피청구인은 2019. 5. 28. 청구인에게 공장신설을 승인하면서 이 사건 임야에 대해 산지복구예치금 684,948,990원, 대체산림자원조성비 135,377,870원을 부과하여 납부하도록 통보하였다. 피청구인은 2019. 8. 7. 이 사건 임야 중 ◇◇리 산37-1번지와 산37-4번지 토지 소유자가 청구인과 체결한 토지 매매계약이 해지되어 청구인에게 한 토지사용승낙이 철회되었음을 피청구인에게 통지하자, 같은 해 8. 12. 청구인에게 ◇◇리 산37-1번지와 산37-4번지 토지 사용권 확보 입증서류를 제출하도록 요청하고, 같은 해 10. 1. 산지복구예치금 및 대체산림자원조성비를 납부하도록 촉구하였으나 청구인이 이를 미이행하자, 2020. 1. 7. 청구인에게 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」(이하 ‘산업집적법’이라 한다) 제13조의5제5호에 따라 공장설립등의 승인기준에 미달하게 된 것을 사유로 공장설립승인 취소처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 처분의 경위 청구인은 2019. 5. 28. 피청구인으로부터 이 사건 임야 지상에 공장부지면적 22,060㎡, 제조시설면적 2,765㎡, 부대시설면적 775.52㎡, 업종 골판지 상자 및 가공제품 제조업인 공장을 건립하기 위하여 산업집적법 제13조에 따라 공장 신설 설립승인을 받았다. 그러나 이후 피청구인은 2020. 1. 7. 청구인에게 청구인이 산업집적법 제13조제l항에 의하여 공장설립승인을 득한 사항이 제13조제1항에 따른 공장설립등의 승인기준에 미달한 경우에 해당한다는 이유로 산업집적법 제13조의5제5호에 의거 이 사건 처분을 하였다. 2) 이 사건 처분의 위법·부당성 가) 관련 법리 「행정절차법」 제23조제1항은 행정청이 처분을 하는 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하도록 규정하고 있고, 이는 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는데 그 취지가 있다. 따라서 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르기까지 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었던 것으로 인정되는 경우에는 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않았다고 하더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법한 것으로 된다고 할 수는 없다(대법원 2013. 11. 14. 선고 2011두18571 판결 등 참조). 수익적 행정처분을 취소 또는 철회하거나 중지시키는 경우에는 이미 부여된 그 국민의 기득권을 침해하는 것이 되므로, 비록 취소 등의 사유가 있다고 하더라도 그 취소권 등의 행사는 기득권의 침해를 정당화할 만한 중대한 공익상의 필요 또는 제3자의 이익보호의 필요가 있는 때에 한하여 상대방이 받는 붙이익과 비교·교량하여 결정하여야 하고, 그 처분으로 인 하여 공익상의 필요보다 상대방이 받게 되는 불이익 등이 막대한 경우에는 재량권의 한계를 일탈한 것으로서 그 자체가 위법하다(대법원 2004. 7. 22. 선고 2003두7606 판결 등 참조). 나) 이 사건의 경우 (1) 이 사건 처분서에는 ‘공장설립승인을 득한 사항이 산업집적법 제13조제1항에 따른 공장설립등의 승인기준에 미달함’을 이유로 같은 법 제13조의5제5항에 의거 이 사건 처분을 한다고 기재되어 있을 뿐이고, 구체적인 처분의 이유, 즉 어느 부분이 어떤 승인기준에 미달하는지 여부에 대하여 구체적으로 기재되어 있지 않다. 위 처분만으로는 청구인이 어떠한 이유로 이 사건 처분이 이루어진 것인지를 전혀 알 수가 없어 이에 대한 적절한 대처를 할 수가 없었다. 따라서 이 사건 처분은 「행정절차법」 제23조제1항의 규정을 위반하였으므로 절차상 위법이 있다할 것이다. (2) 한편, 산업집적법 제13조의5는 공장설립승인 취소사유가 있는 경우 그 공장설립등의 승인취소를 명할 수 있다고 하여 행정청에게 재량권을 부여하고 있다. 청구인은 이 사건 임야에서 골판지 상자 및 가공제품 제조업을 영위하기 위하여 피청구인으로부터 총 11,106㎡에 관하여 개발행위허가를 받아 약 7억 원 상당의 공사를 진행하여 왔다. 이후 청구인은 2019. 5. 28.경 피청구인으로부터 공장설립승인을 받았으나, 위 공장설립승인을 받은 날로부터 1년도 채 안된 시점에 피청구인으로부터 이 사건 처분을 받았다. 가사, 이 사건 처분을 하여야 할 사유가 있다 하더라도, 청구인이 그 동안 공사를 상당 부분 진행하였고, 공장설립승인을 받은 지 1년도 되지 않았다는 사정 등을 고려하였을 때, 이 사건 처분으로 인하여 공익상의 필요 보다 청구인이 받게 되는 불이익이 상당함은 분명하다. 따라서 이 사건 처분은 재량권의 한계를 일탈·남용한 것으로서 위법하다. 3) 결론 이상과 같이 이 사건 처분은 절차상 위법이 있고, 재량권의 한계를 일탈·남용한 것으로서 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 경위 피청구인은 2019. 5. 28. 청구인이 이 사건 임야에 공장신설승인을 득하였으나, 공장설립 등의 승인기준에 미달(토지사용권 미확보 및 산지전용부담금 미납부)하게 되어 2019. 12. 27. 청문을 실시하고, 2020. 1. 7. 공장설립승인 취소처분을 하였다. 2) 청구인 주장의 부당성 청구인은 구체적인 처분의 이유가 기재되어 있지 않아 어떠한 이유로 처분이 이루어진 것인지를 전혀 알 수가 없었다고 주장하나, 공장신설승인서 교부 통보서에 각종 부담금 및 제세공과금 납부 후 승인서를 수령하라고 기재되어 있으며, 토지소유권 확보 서류 제출 및 산지전용부담금 납부 촉구 공문을 통보하였다. 또한 청문시 처분 원인은 사용권 미확보 및 산지복구비 등 미납부임을 고지하였으며, 대리인이 확인하였고, 2020. 1. 2. 추가 제출한 의견제출서에는 토지사용권에 대한 의견 및 대체산림조성비와 산지복구예치금 미납부에 대한 의견을 제출하였다. 청구인은 토지소유권 확보 및 부담금을 납부해야 한다는 것을 이미 인지하고 있었으나, 비용 마련에 어려움이 있다고 기재하였으며, 추후 납부하겠다는 의지 및 여력을 표현하지는 않았다. 따라서 피청구인은 청구인이 토지소유권의 확보도 어려우며 허가조건(부담금 납부) 이행이 어렵다고 판단하였다. 그리고 청구인에게 공장신설승인서를 교부하였으나, 이는 토지소유권 확보 및 부담금 납부 등을 조건으로 조건부 허가 승인을 한 것이고, 허가조건을 충족하지 못하면 승인의 효력이 없으며, 착공 또한 하지 못한다. 또한 □□면 ◇◇리 산36번지 일원에 총 11,106㎡에 개발행위허가를 받은 것은 청구인이 아닌 다른 주체인 양○지이며, 개발행위의 목적 또한 공장설립승인을 득하기 위한 것이 아닌 소매점 및 제조업소를 설립하기 위한 허가로 득하였다. 이는 공장설립승인을 득한 청구인과는 주체도 다르고 목적도 다르며 인접 부지를 개발한다는 이외에 연관성은 없다. 따라서 두 개의 개발행위허가는 별개의 건으로 보아야 하며, 약 7억원 상당의 공사비는 소매점 및 제조업소의 부지조성을 위하여 사용된 비용일 뿐 공장신설승인을 위하여 진행하였다는 것은 타당하지 않다. 청구인은 토지소유권 확보 및 부담금을 납부해야 된다는 사실을 인지하고 있었으며, 「산지관리법 시행규칙」 제40조제2항에 의거 30일 이내에 납부하여야 했으나 승인일로부터 청문기한인 약 7개월이라는 충분한 기한에도 납부하지 않았으며, 토지사용권의 재확보가 어려워 공사의 착공이 불가한바, 이 사건 처분은 타당하다. 3) 결론 따라서 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 관계법령 및 규정에 적합하게 처리한 행정처분이라 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률】 제13조(공장설립등의 승인) ① 공장건축면적이 500제곱미터 이상인 공장의 신설ㆍ증설 또는 업종변경(이하 "공장설립등"이라 한다)을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수 또는 구청장의 승인을 받아야 하며, 승인을 받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. 다만, 승인을 받은 사항 중 산업통상자원부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 신고하여야 한다. <개정 2013.3.23> ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항에 따른 공장설립등의 승인을 받은 것으로 본다. 1. 제20조제2항에 따른 승인을 받은 경우 2. 제38조제1항 본문 및 제2항에 따른 입주계약 및 변경계약을 체결한 경우 제13조의2(인가ㆍ허가 등의 의제) ① 제13조제1항에 따른 공장설립등의 승인을 할 때 해당 공장 및 진입로 부지에 대한 다음 각 호의 허가ㆍ신고ㆍ면허ㆍ승인ㆍ해제 또는 용도폐지 등(이하 "인ㆍ허가등"이라 한다)에 관하여 해당 시장ㆍ군수 또는 구청장이 제5항 본문에 따라 관계 행정기관의 장과 협의한 사항(제5항 단서에 따라 협의가 생략되는 경우를 포함한다)에 대하여는 해당 인ㆍ허가등을 받은 것으로 본다. <개정 2009. 6. 9., 2010. 4. 12., 2010. 4. 15., 2010. 5. 31., 2011. 4. 14., 2011. 7. 21., 2014. 1. 14., 2016. 1. 19., 2016. 12. 27., 2017. 10. 24., 2019. 12. 10.> 2. 「산지관리법」 제14조ㆍ제15조에 따른 산지전용허가 및 산지전용신고, 같은 법 제15조의2에 따른 산지일시사용허가ㆍ신고, 같은 법 제21조에 따른 산지 전용된 토지의 용도변경 승인 및 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제36조제1항ㆍ제4항에 따른 입목벌채등의 허가ㆍ신고 ④ 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 인ㆍ허가등 또는 허가ㆍ신고의 의제를 받으려는 자(제1항제15호에 따라 건축허가 또는 건축신고의 의제와 함께 제14조제1항 각 호의 허가등의 의제를 받으려는 자를 포함한다)는 공장설립등의 승인신청 시에 산업통상자원부령으로 정하는 관련 서류를 함께 제출하여야 한다. 다만, 산업통상자원부령으로 정하는 서류는 제14조에 따른 건축허가신청 시(제1항제15호에 따라 건축허가 또는 건축신고의 의제를 받으려는 경우에는 공사착공 시)까지 사후에 제출할 수 있다. <개정 2013. 3. 23.> ⑤ 시장ㆍ군수 또는 구청장이 제13조제1항에 따라 공장설립등의 승인을 하거나 제2항에 따라 「사도법」 제4조에 따른 사도개설 등의 허가를 할 때 그 내용 중 제1항 및 제3항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항이 있을 때에는 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다. 다만, 시장ㆍ군수 또는 구청장이 제13조의4제2항에 따라 고시된 처리기준에 따라 승인을 하는 경우에는 그러하지 아니하다. 제13조의5(공장설립등의 승인의 취소) 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제13조에 따라 공장설립등의 승인을 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유로 사업시행이 곤란하다고 인정하는 경우에는 그 공장설립등의 승인의 취소 및 해당 토지의 원상회복을 명할 수 있으며, 이 경우 원상회복에 관하여는 「농지법」 제42조 및 「산지관리법」 제39조를 준용한다. 다만, 제3호에 따른 기간을 초과하는 것이 부득이하다고 인정되는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 공장설립등의 승인을 받은 날부터 3년(농지전용허가 또는 신고가 의제된 경우에는 2년)이 지날 때까지 공장을 착공하지 아니하는 경우 2. 토지의 형질변경 허가 등이 취소되어 공장설립등이 불가능하게 된 경우 3. 공장설립등의 승인 및 제14조의3에 따른 제조시설의 설치승인을 받은 후 4년이 지난 날까지 제15조제1항에 따른 완료신고를 하지 아니하거나 공장착공 후 1년 이상 공사를 중단한 경우 4. 공장설립등의 승인을 받은 부지 또는 건축물을 정당한 사유 없이 승인을 받은 내용과 다른 용도로 활용하는 경우 5. 제13조제1항에 따른 공장설립등의 승인기준에 미달하게 된 경우 【산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령】 제19조(공장설립등의 승인절차) ① 공장설립등의 승인 또는 그 변경승인을 받으려는 자는 공장설립승인신청서에 산업통상자원부령으로 정하는 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 제출해야 한다. 이 경우 둘 이상의 시ㆍ군ㆍ구(자치구인 구를 말한다)에 걸치는 부지에 공장설립등을 하려는 때에는 제18조의2에 따른 공장건축면적이 가장 많이 포함된 구역을 관할하는 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 제출해야 한다. <개정 2013. 3. 23., 2020. 5. 12.> ② 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따른 공장설립등의 승인신청 또는 변경승인신청을 받은 경우에는 그 신청이 법ㆍ이 영, 그 밖에 관계 법령에 적합한지를 검토하여 승인 여부를 결정하여야 한다. ③ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제2항에 따라 공장설립등의 승인 또는 변경승인을 한 경우에는 신청인에게 공장설립등의 승인서 또는 변경승인서를 교부하여야 한다. ④ 법 제13조제2항제3호에 따라 공장설립등의 승인을 받은 것으로 보는 다른 법률에 따른 공장설립에 관한 허가ㆍ인가ㆍ면허 등은 다음 각 호와 같다. 1. 「자유무역지역의 지정 및 운영에 관한 법률」 제11조제1항에 따른 입주허가 2. 「중소기업창업 지원법」 제33조제1항에 따른 사업계획의 승인 3. 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제17조, 제17조의2, 제18조, 제18조의2 및 제19조에 따른 실시계획의 승인(같은 법 제16조제3항에 따라 해당 산업단지에 입주할 자가 산업단지개발사업을 시행하는 경우만 해당한다) ⑥ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 법 제13조제1항에 따라 공장설립등의 승인을 할 때 필요한 세부적인 기준을 정하여 이를 고시할 수 있다. ⑦ 제1항에 따른 공장설립등의 승인 또는 변경승인의 신청(법 제7조의2제2항 및 제3항에 따라 공장설립지원센터를 통하여 신청된 경우는 제외한다)을 받은 시장ㆍ군수 또는 구청장은 그 신청내용 중에 다른 행정기관의 권한에 속하는 사항이 있는 경우(법 제13조의2제5항 단서에 해당하는 경우는 제외한다)에는 공장설립등의 신청서 또는 변경신청서 사본과 관련 서류를 첨부하여 지체 없이 관계 행정기관의 장에게 협의를 요청하여야 하고, 협의 요청을 받은 관계 행정기관의 장은 10일(관계 행정기관의 권한에 속하는 사항을 규정한 법령에 회신기간이 10일을 초과하는 것으로 규정되어 있는 경우에는 그 법령에 규정된 기간으로 한다. 이하 이 항에서 같다) 이내에 의견을 제출하여야 한다. 이 경우 관계 행정기관의 장이 동의하지 아니할 때에는 그 사유를 명시하여야 하며, 10일 이내에 의견을 제출하지 아니하면 의견이 없는 것으로 본다. 【산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행규칙】 제6조(공장설립등의 승인신청 등) ① 공장설립등에 대한 승인을 받으려는 자는 별지 제5호서식의 공장설립등의 승인신청서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 제출하여야 한다. 1. 별지 제2호의2서식의 사업계획서 2. 제7조의3에 따른 서류(법 제13조의2제1항 각 호에 따른 인ㆍ허가등의 의제를 받으려는 경우만 해당한다) 3. 타인 소유의 토지 및 건축물(기존 건축물이 있는 경우만 해당한다)을 사용하는 경우에는 그 사용권을 증명할 수 있는 서류 제7조의3(공장설립등의 승인신청 서류) ① 법 제13조의2제4항 본문에 따라 공장설립등의 승인신청 시에 제출하여야 하는 서류는 별지 제5호의3서식의 인ㆍ허가 명세서 및 의제를 받으려는 인ㆍ허가등의 해당 법률이 정하는 관련 서류를 말한다. <개정 2014. 11. 6.> ② 법 제13조의2제4항 단서에서 "산업통상자원부령으로 정하는 서류"란 의제를 받으려는 인ㆍ허가등의 해당 법률이 정하는 관련 서류 중 별표 1에 따른 서류를 말한다. <개정 2013. 3. 23., 2014. 11. 6., 2015. 8. 19.> 【산지관리법】 제14조(산지전용허가) ① 산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등의 허가를 받아야 하며, 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 같다. 다만, 농림축산식품부령으로 정하는 사항으로서 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 산림청장등에게 신고로 갈음할 수 있다. <개정 2012. 2. 22., 2013. 3. 23.> ② 산림청장등은 제1항 단서에 따른 변경신고를 받은 날부터 25일 이내에 신고수리 여부를 신고인에게 통지하여야 한다. <신설 2019. 12. 3.> ④ 관계 행정기관의 장이 다른 법률에 따라 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 하기 위하여 산림청장등에게 협의를 요청하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 제18조에 따른 산지전용허가기준에 맞는지를 검토하는 데에 필요한 서류를 산림청장등에게 제출하여야 한다. <개정 2012. 2. 22., 2019. 12. 3.> ⑤ 관계 행정기관의 장은 제4항에 따른 협의를 한 후 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 하였을 때에는 지체 없이 산림청장등에게 통보하여야 한다. <개정 2012. 2. 22., 2019. 12. 3.> 제16조(산지전용허가 등의 효력) ① 제14조제1항에 따른 산지전용허가, 제15조제3항에 따른 산지전용신고의 수리, 제15조의2제1항에 따른 산지일시사용허가 및 제15조의2제6항에 따른 산지일시사용신고의 수리의 효력은 다음 각 호의 요건을 모두 충족할 때까지 발생하지 아니한다. <개정 2016. 12. 2., 2019. 12. 3.> 1. 해당 산지전용 또는 산지일시사용의 목적사업을 시행하기 위하여 다른 법률에 따른 인가ㆍ허가ㆍ승인 등의 행정처분이 필요한 경우에는 그 행정처분을 받을 것 2. 제19조에 따라 대체산림자원조성비를 미리 내야 하는 경우에는 대체산림자원조성비를 납부할 것 3. 제38조에 따른 복구비를 예치하여야 하는 경우에는 복구비를 예치할 것 ② 제1항에 따른 목적사업의 시행에 필요한 행정처분에 대한 거부처분이나 그 행정처분의 취소처분이 확정된 경우에는 제14조제1항에 따른 산지전용허가나 제15조의2제1항에 따른 산지일시사용허가는 취소된 것으로 보고, 제15조제1항에 따른 산지전용신고나 제15조의2제4항에 따른 산지일시사용신고는 수리되지 아니한 것으로 본다. <개정 2019. 12. 3.> 제19조(대체산림자원조성비) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 산지전용과 산지일시사용에 따른 대체산림자원 조성에 드는 비용(이하 "대체산림자원조성비"라 한다)을 미리 내야 한다. <개정 2010. 5. 31.> 1. 제14조에 따라 산지전용허가를 받으려는 자 2. 제15조의2제1항에 따라 산지일시사용허가를 받으려는 자(「광산피해의 방지 및 복구에 관한 법률」에 따른 광해방지사업을 하려는 자는 제외한다) 3. 다른 법률에 따라 산지전용허가 또는 산지일시사용허가가 의제되거나 배제되는 행정처분을 받으려는 자 ② 제1항에 따라 대체산림자원조성비를 내야 하는 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항 각 호에 따른 산지전용허가, 산지일시사용허가 또는 행정처분을 받은 후에 대체산림자원조성비를 낼 수 있다. 다만, 제2호의 경우에는 제1항 각 호에 따른 산지전용허가, 산지일시사용허가 또는 행정처분을 받은 후 그 목적사업을 시작하기 전에 대체산림자원조성비의 100분의 50의 범위에서 농림축산식품부령으로 정하는 금액을 미리 내야 한다. <개정 2010. 5. 31., 2012. 2. 22., 2013. 3. 23., 2015. 3. 27., 2016. 12. 2., 2020. 5. 26.> 1. 대통령령으로 정하는 납부금액의 구분에 따라 일정한 기한까지 대체산림자원조성비를 낼 것을 조건으로 하는 경우. 이 경우 대체산림자원조성비를 내지 아니하면 산지전용 또는 산지일시사용을 할 수 없다. 2. 국가나 지방자치단체가 산지전용허가 등을 받는 경우, 대체산림자원조성비 총 납부금액이 일정 금액 이상인 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에 해당하여 일정한 기한까지 대체산림자원조성비를 분할하여 납부할 것을 조건으로 하는 경우. 이 경우 분할 납부하려는 자는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 그 이행을 담보할 수 있는 이행보증금을 예치하여야 한다. ⑧ 제1항에 따른 대체산림자원조성비는 산지전용 또는 산지일시사용되는 산지의 면적에 부과시점의 단위면적당 금액을 곱한 금액으로 하되, 단위면적당 금액은 산림청장이 결정ㆍ고시한다. 이 경우 산림청장은 제4조에 따라 구분된 산지별 또는 지역별로 단위면적당 금액을 달리할 수 있다. <개정 2010. 5. 31., 2016. 12. 2., 2018. 3. 20.> ⑨ 대체산림자원조성비(제2항 각 호 외의 부분 단서에 따라 미리 내는 대체산림자원조성비는 제외한다)를 내야 하는 자가 납부기한까지 내지 아니하면 국세 체납처분의 예 또는 「지방행정제재ㆍ부과금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수할 수 있다. <개정 2010. 5. 31., 2012. 2. 22., 2013. 8. 6., 2018. 3. 20., 2020. 3. 24.> ⑩ 대체산림자원조성비의 납부 기한, 대체산림자원조성비의 단위면적당 금액의 세부 산정기준(「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 해당 산지의 개별공시지가를 일부 포함한다) 등에 관한 사항은 대통령령으로 정한다. <개정 2010. 5. 31., 2012. 2. 22., 2016. 1. 19., 2017. 4. 18., 2018. 3. 20.> 제20조(산지전용허가의 취소 등) ①산림청장등은 제14조에 따른 산지전용허가 또는 제15조의2제1항에 따른 산지일시사용허가를 받거나 제15조에 따른 산지전용신고 또는 제15조의2제4항에 따른 산지일시사용신고를 한 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 허가를 취소하거나 목적사업의 중지, 시설물의 철거, 산지로의 복구, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. 다만, 제1호에 해당하는 경우에는 그 허가를 취소하거나 목적사업의 중지 등을 명하여야 한다. <개정 2012. 2. 22., 2013. 3. 23., 2019. 12. 3.> 1. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 허가를 받거나 신고를 한 경우 2. 허가의 목적 또는 조건을 위반하거나 허가 또는 신고 없이 사업계획이나 사업규모를 변경하는 경우 3. 제19조에 따른 대체산림자원조성비를 내지 아니하였거나 제38조에 따른 복구비를 예치하지 아니한 경우(제37조제5항에 따른 줄어든 복구비 예치금을 다시 예치하지 아니한 경우를 포함한다) 4. 제37조제3항 각 호의 어느 하나에 해당하는 필요한 조치 명령에 따른 재해 방지 또는 복구를 위한 명령을 이행하지 아니한 경우 5. 허가를 받은 자가 각 호 외의 부분 본문ㆍ단서에 따른 목적사업의 중지 등의 조치명령을 위반한 경우 6. 허가를 받은 자가 허가취소를 요청하거나 신고를 한 자가 신고를 철회하는 경우 ② 산림청장등은 다른 법률에 따라 산지전용허가ㆍ산지일시사용허가 또는 산지전용신고ㆍ산지일시사용신고가 의제되는 행정처분을 받은 자가 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 산지전용 또는 산지일시사용의 중지를 명할 수 있다. <신설 2012. 2. 22.> ③ 산림청장등은 제2항에도 불구하고 다른 법률에 따라 산지전용허가ㆍ산지일시사용허가 또는 산지전용신고ㆍ산지일시사용신고가 의제되는 행정처분을 받은 자가 제1항제3호에 해당하는 경우에는 관계 행정기관의 장에게 그 목적사업에 관련된 승인ㆍ허가 등의 취소를 요청할 수 있다. <신설 2018. 3. 20.> 제37조(재해의 방지 등) ① 산림청장등은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가 등에 따라 산지전용, 산지일시사용, 토석채취 또는 복구를 하고 있는 산지에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 토사유출, 산사태 또는 인근지역의 피해 등 재해 방지나 산지경관 유지 등에 필요한 조사ㆍ점검ㆍ검사 등을 할 수 있다. <개정 2012. 2. 22., 2018. 3. 20.> 1. 제14조에 따른 산지전용허가 8. 다른 법률에 따라 제1호부터 제5호까지의 허가 또는 신고가 의제되거나 배제되는 행정처분 제38조(복구비의 예치 등) ① 제37조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가 등의 처분을 받거나 신고 등을 하려는 자는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 미리 토사유출의 방지조치, 산사태 또는 인근 지역의 피해 등 재해의 방지나 산지경관 유지에 필요한 조치 또는 복구에 필요한 비용(이하 "복구비"라 한다)을 산림청장등에게 예치하여야 한다. 다만, 산지전용을 하려는 면적이 660제곱미터 미만인 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2012.2.22, 2013.3.23, 2018.3.20> ② 산림청장등은 제1항 본문에도 불구하고 제37조제1항제8호에 따른 행정처분을 받으려는 자로 하여금 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 그 처분을 받고 실제로 산지전용, 산지일시사용 또는 토석채취를 하려는 경우에 산림청장등에게 복구비를 예치하게 할 수 있다. <개정 2012.2.22, 2013.3.23> 제49조(청문) 산림청장등은 다음 각 호의 어느 하나의 처분을 하려는 경우에는 청문을 하여야 한다. <개정 2012. 2. 22., 2016. 12. 2., 2017. 4. 18.> 1. 제20조에 따라 산지전용허가 또는 산지일시사용허가를 취소하거나 목적사업의 중지를 명하려는 경우 제52조(권한의 위임 등) ① 이 법에 따른 산림청장의 권한은 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 일부를 그 소속기관의 장, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 위임할 수 있다. 【산지관리법 시행령】 제24조(대체산림자원조성비의 납부기한ㆍ산정기준 등) ①산림청장등은 법 제19조제8항 및 제10항에 따라 대체산림자원조성비의 부과금액이 확정된 경우에는 납부금액ㆍ납부기한ㆍ납부장소 등을 명시하여 대체산림자원조성비를 납부하여야 하는 자에게 납부고지하여야 한다. <개정 2012. 8. 22., 2018. 10. 30.> ②산림청장등은 제1항에 따라 납부고지를 하는 경우에는 납부고지서 발행일부터 20일 이상 90일 이내의 납부기간을 정하여 고지하여야 한다. 다만, 대체산림자원조성비를 납부하여야 할 자가 부득이한 사유로 인하여 그 기간의 연장을 신청한 경우에는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 한 차례만 처음 고지한 납부기간의 범위에서 그 기간을 연장할 수 있다. <개정 2008. 2. 29., 2012. 8. 22., 2013. 3. 23.> 제52조(권한의 위임 등) ⑤ 산림청장은 법 제52조제1항에 따라 산림청장의 소관이 아닌 국유림, 공유림 또는 사유림의 산지에 대한 다음 각 호의 권한을 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 위임한다. <신설 2013. 12. 17.> 1. 법 제19조 및 제19조의2에 따른 대체산림자원조성비의 부과ㆍ징수ㆍ감면 및 환급 2. 법 제37조에 따른 조사ㆍ점검ㆍ검사, 복구에 필요한 조치명령, 복구대행 및 대집행, 비용충당 및 예치금의 예치 3. 법 제38조에 따른 복구비의 예치 10. 법 제44조제1항 및 제2항에 따른 시설물의 철거 또는 산지의 복구 명령, 복구 대집행 및 비용충당(법 제44조제3항에 따라 준용되는 권한을 포함한다) 11. 법 제44조의2제1항 및 제3항에 따른 불법전용산지의 조사 및 그 조사결과에 따른 필요한 조치의 명령 15. 위임된 사항에 관한 법 제49조에 따른 청문 【산지관리법 시행규칙】 제40조(복구비의 예치시기ㆍ절차 등) ①관할청은 법 제38조제1항 본문 및 같은 조 제5항에 따라 복구비를 예치하게 할 때에는 미리 별지 제38호서식의 복구비예치통지서를 송부하여야 한다. <개정 2004. 1. 13., 2009. 4. 20., 2011. 1. 5.> ②제1항의 규정에 의한 복구비예치통지서를 받은 자는 그 통지서를 받은 날부터 30일 이내에 복구비를 예치하여야 한다. 이 경우 예치된 복구비는 세입ㆍ세출외로 구분하여 회계처리한다. <개정 2014. 9. 25.> ③관할청은 제1항에 따라 복구비를 예치하게 할 때에는 「정부보관금 취급규칙」 제4조에 따라 현금으로 예치하거나 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지급보증서 등을 예치하게 하여야 한다. <개정 2004. 1. 13., 2005. 8. 24., 2007. 1. 10., 2009. 4. 20., 2011. 1. 5.> 1. 제19조제4항제1호부터 제3호까지의 규정에 따른 지급보증서ㆍ증권ㆍ보증보험증권 2. 제19조제4항제4호의 규정에 의한 보증서(산지전용등의 복구를 보증함이 명시된 보증서만 해당한다) 3. 제19조제4항제5호의 규정에 의한 정기예금증서(복구를 하여야 하는 자와 세입ㆍ세출외현금출납공무원의 공동명의로 된 예금증서에 한한다) 4. 「골재채취법」 제38조에 따른 골재협회가 발행한 보증서(산지전용등의 복구를 보증함이 명시된 보증서만 해당한다) 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 공장신설승인서 및 교부 통지서, 임야대장, 토지사용승낙서, 민원신청서(종중 토지 허가에 따른 원상복구 요청), 개발행위허가지(공장신설승인)에 대한 토지소유권(사용권) 확보 서류 제출 요청서, 개발행위허가지(공장신설승인)에 대한 토지소유권(사용권) 확보서류 제출 요청서, 산지전용(허가) 협의에 따른 산지전용부담금 납부(예치) 촉구서, 청문조서, 의견제출서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2018. 12. 20. 피청구인에게 ○○시 □□면 ◇◇리 산36번지, 산37-1번지, 산37-4번지 등 임야 22,060㎡에 골판지상자 제조공장 신설 승인을 신청하였는데, 위 ◇◇리 산36번지 토지의 소유자는 최○규이고, 산37-1과 산37-4번지 토지소유자는 여○○씨종사랑공파종중인바, 청구인은 위 각 소유자에게 토지사용승낙을 받아 토지사용승낙서를 제출하였다. 나) 이에, 피청구인은 2019. 5. 28. 관련부서 협의를 거쳐 청구인에게 공장신설을 승인하였고, 공장신설승인을 하면서 이 사건 임야에 산지전용허가가 의제되어 산지복구예치금 684,948,990원을 부과하고 예치금 부과통보일로부터 30일 이내에 예치하도록 통보하였으며, 대체산림자원조성비 135,377,870원을 부과하여 납부하도록 통보하였다. 다) 이 사건 임야 중 ◇◇리 산37-1번지와 산37-4번지 토지소유자는 2019. 8. 7. 피청구인에게 민원신청서를 제출하여 청구인과 위 토지에 대해 체결한 토지 매매계약이 해지되어 청구인에게 한 토지사용승낙이 철회되었음을 통지하였다. 라) 이에, 피청구인은 2019. 8. 12. 청구인에게 ◇◇리 산37-1번지와 산37-4번지 토지소유자가 청구인과의 위 토지 매매계약이 해지된 것을 사유로 토지의 원상복구 요청서를 제출하였음을 알리고, 같은 해 8. 30.까지 위 토지에 대한 소유권(사용권) 확보 증명서류를 제출하도록 요청하였다. 마) 또한, 피청구인은 2019. 10. 1. 청구인에게 이 사건 임야에 부과한 대체산림자원조성비와 산지복구예치금이 납부되지 아니하여 같은 해 10. 15.까지 납부하도록 촉구하였다. 바) 피청구인은 2019. 12. 27. 이 사건 임야의 사용권 미확보와 산지복구예치금 및 대체산림자원조성비 미납을 사유로 청구인에게 청문을 실시하였고, 청문에 참석한 청구인의 대리인 고○배는 청구인이 이 사건 임야에 대해 사용권을 보유하고 있고, 산지복구예치금 및 대체산림자원조성비 미납 사실은 인정한다는 내용으로 진술하였으며, 2020. 1. 2. 이 사건 임야에 대한 토지사용권 보유 및 산지복구예치금 등의 미납에 대해 의견제출서를 추가로 제출하였다. 사) 피청구인은 2020. 1. 7. 청구인에게 산업집적법 제13조의5제5호에 따라 공장설립승인등의 승인기준에 미달한 것을 사유로 공장설립승인을 취소하였다. 2) 산업집적법 제13조제1항 및 제13조의2제1항제2호, 같은 법 시행령 제19조제1항·제2항, 같은 법 시행규칙 제6조제1항, 제7조의3을 종합하여 보면 공장건축면적이 500제곱미터 이상인 공장의 신설ㆍ증설 또는 업종변경(이하 "공장설립등"이라 한다)을 하려는 자는 공장설립승인신청서에 사업계획서, 의제를 받으려는 인ㆍ허가등의 해당 법률이 정하는 관련 서류, 타인 소유의 토지 및 건축물(기존 건축물이 있는 경우만 해당한다)을 사용하는 경우에는 그 사용권을 증명할 수 있는 서류 등을 첨부하여 시장·군수 또는 구청장에게 제출하여 시장·군수 또는 구청장의 승인을 받아야 하고, 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따른 공장설립등의 승인신청 또는 변경승인신청을 받은 경우에는 그 신청이 법ㆍ이 영, 그 밖에 관계 법령에 적합한지를 검토하여 승인 여부를 결정하여야 하며, 제13조제1항에 따른 공장설립등의 승인을 할 때 해당 공장 및 진입로 부지에 대해 「산지관리법」 제14조ㆍ제15조에 따른 산지전용허가 및 산지전용신고에 관하여 해당 시장ㆍ군수 또는 구청장이 제5항 본문에 따라 관계 행정기관의 장과 협의한 사항(제5항 단서에 따라 협의가 생략되는 경우를 포함한다)에 대하여는 해당 인ㆍ허가등을 받은 것으로 본다. 산업집적법 제13조의5제5호에 따라 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제13조에 따라 공장설립등의 승인을 받은 자가 제13조제1항에 따른 공장설립등의 승인기준에 미달하게 되어 사업시행이 곤란하다고 인정하는 경우에는 그 공장설립등의 승인의 취소 및 해당 토지의 원상회복을 명할 수 있으며, 이 경우 원상회복에 관하여는 「농지법」 제42조 및 「산지관리법」 제39조를 준용한다. 한편, 「산지관리법」 제37조제1항제8호 및 제38조에 따르면 다른 법률에 따라 제1호부터 제5호까지의 허가 또는 신고가 의제되거나 배제되는 행정처분을 받으려는 자는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 미리 토사유출의 방지조치, 산사태 또는 인근 지역의 피해 등 재해의 방지나 산지경관 유지에 필요한 조치 또는 복구에 필요한 비용(이하 "복구비"라 한다)을 산림청장등에게 예치하여야 하고, 산림청장등은 제1항 본문에도 불구하고 제37조제1항제8호에 따른 행정처분을 받으려는 자로 하여금 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 그 처분을 받고 실제로 산지전용, 산지일시사용 또는 토석채취를 하려는 경우에 산림청장등에게 복구비를 예치하게 할 수 있으며, 위 제38조제2항의 위임에 따라 같은 법 시행규칙 제40조에서는 관할청은 법 제38조제1항 본문 및 같은 조 제5항에 따라 복구비를 예치하게 할 때에는 미리 별지 제38호서식의 복구비예치통지서를 송부하여야 하고, 관할청은 법 제38조제1항 본문 및 같은 조 제5항에 따라 복구비를 예치하게 할 때에는 미리 별지 제38호서식의 복구비예치통지서를 송부하여야 한다고 규정하고 있다. 「산지관리법」 제16조 및 제20조에 따르면 제14조제1항에 따른 산지전용허가에 따른 효력은 해당 산지전용 또는 산지일시사용의 목적사업을 시행하기 위하여 다른 법률에 따른 인가ㆍ허가ㆍ승인 등의 행정처분이 필요한 경우에는 그 행정처분을 받을 것, 제19조에 따라 대체산림자원조성비를 미리 내야 하는 경우에는 대체산림자원조성비를 납부할 것, 제38조에 따른 복구비를 예치하여야 하는 경우에는 복구비를 예치할 것 등의 요건을 모두 충족할 때까지 발생하지 아니하고, 제1항에 따른 목적사업의 시행에 필요한 행정처분에 대한 거부처분이나 그 행정처분의 취소처분이 확정된 경우에는 제14조제1항에 따른 산지전용허가는 취소된 것으로 보며, 산림청장등은 제14조에 따른 산지전용허가를 받은 자가 허가의 목적 또는 조건을 위반하거나 허가 또는 신고 없이 사업계획이나 사업규모를 변경하는 경우, 제19조에 따른 대체산림자원조성비를 내지 아니하였거나 제38조에 따른 복구비를 예치하지 아니한 경우(제37조제5항에 따른 줄어든 복구비 예치금을 다시 예치하지 아니한 경우를 포함한다) 등 어느 하나에 해당하는 경우에는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 허가를 취소하거나 목적사업의 중지, 시설물의 철거, 산지로의 복구, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있고, 다른 법률에 따라 산지전용허가ㆍ산지일시사용허가 또는 산지전용신고ㆍ산지일시사용신고가 의제되는 행정처분을 받은 자가 제1항제3호에 해당하는 경우에는 관계 행정기관의 장에게 그 목적사업에 관련된 승인ㆍ허가 등의 취소를 요청할 수 있다. 「산지관리법」 제52조제1항 및 같은 법 시행령 제52조제5항에 따라 산림청장의 소관이 아닌 국유림, 공유림 또는 사유림의 산지에 대해 법 제19조 및 제19조의2에 따른 대체산림자원조성비의 부과ㆍ징수ㆍ감면 및 환급, 법 제38조에 따른 복구비의 예치, 법 제44조의2제1항 및 제3항에 따른 불법전용산지의 조사 및 그 조사결과에 따른 필요한 조치의 명령 등의 권한이 시장·군수에게 위임되었다. 3) 청구인은 이 사건 처분이 구체적 처분의 사유를 기재하지 아니하여 「행정절차법」 제23조제1항을 위반한 위법이 있다고 주장한다. 살피건대, 「행정절차법」 제23조제1항은 행정청이 처분을 하는 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하도록 규정하고 있는바, 이는 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 데 그 취지가 있는 것이므로, 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르기까지의 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구체절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었던 것으로 인정되는 경우에는, 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않았다고 하더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법한 것으로 된다고 할 수는 없다(대법원 2009. 12. 10. 선고 2007두20348 판결). ①청구인은 2019. 5. 28. 피청구인으로부터 공장신설승인을 받으면서 의제처리되는 허가 및 승인조건을 정한 바 있으며, 그 승인조건 중 하나로 산지복구예치금 684,948,990원 및 대체산림자원조성비 135,377,870원을 납부하기로 하였고, 피청구인이 같은 날 청구인에게 공장신설승인서를 교부하면서 “승인조건을 이행하지 않으면 공장설립승인이 취소될 수 있는 점”을 고지하였던 점, ②청구인은 2019. 10. 1. 피청구인으로부터 산지복구예치금 684,948,990원 및 대체산림자원조성비 135,377,870원의 납부를 촉구 받는 등 승인조건의 이행을 요구받았던 점, ③청구인은 2017. 7. 6.부터 여○○씨종사랑공파종중 소유의 ○○시 □□면 ◇◇리 산37-1번지 등 토지에 관한 사용·소유권을 취득하기 위하여 2019년경까지 협의하여 왔으나, 결과적으로 위 종중으로부터 토지사용·소유권 취득하지 못하였으며, 이로 인하여 피청구인이 2019. 8. 12. 청구인에 공장신설승인이 이루어진 개발행위허가지에 관한 토지소유권 확보 서류를 요청하였던 점, ④청구인은 2019. 12. 27. 이 사건 처분에 관한 청문절차에서 대리인 고○배를 통하여 이 사건 처분 사유가 ‘토지사용권 미확보’ 및 ‘산지복구예치금 등의 미납부’임을 확인하였으며, 2020. 1. 2. 피청구인에 위 두 가지에 관한 의견을 제출하였던 점, ⑤이 사건 처분서에 산업집적법 제13조제1항에 따른 공장설립 등의 승인기준에 미달함을 이유로 이 사건 처분을 한다고 기재되어 있는 점 등이 확인된다. 위와 같은 사정들에 비추어 보면, 청구인은 이 사건 처분이 토지 사용·소유권 취득, 부담금 및 제세공과금 납부와 같은 공장신설 승인조건을 이행하지 못하였기 때문에 이루어졌음을 충분히 예측할 수 있었던 것으로 보여지고, 청구인이 이 사건 처분에 불복하여 행정구제절차로 나아감에 별다른 지장도 존재하지 않았던 것으로 생각되는바, 이 사건 처분에 「행정절차법」 제23조제1항을 위반한 위법이 있다는 청구인의 주장은 이유 없다. 4) 나아가 청구인은 청구인이 7억 원의 거액을 들여 공장부지 조성공사를 진행해왔고, 공장설립승인으로부터 1년이 되지 않았음에도 공장설립승인을 취소한 이 사건 처분에는 피청구인이 그 재량권 행사의 범위를 일탈·남용한 위법이 있다고 주장한다. ①청구인이 주장하는 7억 원의 비용이 공장시설승인을 위하여 소요한 비용임이 구체적으로 확인되지 아니한 점, ②「산지관리법 시행규칙」 제40조제2항에 따르는 산지복구예치금은 공장설립승인을 통한 예치금 납입 통지가 있은 때로부터 30일 이내에 예치가 이루어져야 하는 것이고, 「산지관리법 시행령」 제24조제2항의 대체산림자원조성비는 그 납부고지서 발행일로부터 고지된 20일 이상 90일 이내의 납부기간 내에 납부하여야 하는데, 청구인은 공장설립승인이 이루어진 2019. 5. 28.부터 이 사건 처분 시까지의 7개월 이상의 기간 동안 이를 납부하지 아니한 점, ③청구인과 여○○씨종사랑공파종중 간 토지매매계약이 2019. 2. 25. 해제되어 청구인은 2019. 3. 11. 위 종중으로부터 토지사용승낙을 받고자 하였으나, 결국 청구인은 토지 사용·소유권을 모두 취득하지 못하였고 달리 청구인이 위 종중으로부터 토지 사용권을 재확보할 수 있을 것임이 예측되는 사정 또한 없는 점 등을 고려하면, 이 사건 처분은 산업집적법 제13조제1항에서의 공장설립 승인기준에 미달하는 경우로서 같은 법 제13조의5 본문에 의하여 공장설립 승인 취소 사유가 인정되는 경우에 해당하는 것으로 보이는바, 피청구인이 이 사건 처분을 한 것은 재량권의 한계를 일탈·남용하였다고 볼 수 없어 청구인의 주장은 이유 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.