공장신설변경승인 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2014. 8. 13. 피청구인으로부터 ○○시 ○○면 ○리 ○○○-○○번지, ○○○-○○번지 및 ○○리 산○○-○번지, 산○○-○번지, 산○○-○번지, ○○○-○○번지, ○○○-○번지 등 7필지(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)에 대한 전기회로 개폐·보호 및 접속장치 제조업 공장 신설승인을 받은 자로서, 2015. 3. 31. 피청구인에게 이 사건 공장의 업종을 레미콘 제조업으로 변경하고, 공장건축면적 및 부대시설면적을 증감하는 내용의 공장신설변경승인 신청(이하 ‘이 사건 변경승인신청’이라 한다)을 하였으나, 피청구인은 2015. 4. 15. 이 사건 토지가 「산업입지의 개발에 관한 통합지침」(이하 ‘통합지침’이라 한다) 제35조와 제36조에 규정된 개별공장입지기준에 적합하지 아니하다는 사유로 공장신설변경승인 거부처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 공장신설변경신청에 대한 승인여부는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 및 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 등에 따라야 할 것인바, 해당 법령에는 이러한 승인을 완전 자유재량행위로 규정하고 있다고 볼 수 있는 조항이 없으므로, 공장신설변경승인은 기속행위 또는 기속재량행위라고 하겠으며, 법규상의 근거 없이 자의적인 해석을 하여 불승인하는 것은 위법·부당하다 하겠다. 2) 피청구인은 이 사건 신청지에서 1km 이상 떨어진 지역의 취락지역이 이 사건 공장 운영과 관련하여 환경영향상 어떠한 피해발생이 가능하다는 것인지 납득할 수 없으므로, 1km 이내로 한정하여 살펴보면, 이 사건 신청지에서 직선거리 기준 500m 내에는 민가가 없으며, 520m, 650m, 850m, 1km 지역에 각 1개의 취락지역이 위치해 있다. 3) 이 사건 신청지는 국도 ○○번에서 갈라진 소로와 닿아 있는 임야 지역이고, 해당 공장부지의 우측에는 다른 공장과 임야가, 앞쪽과 좌측에는 다른 공장이 위치해 있으며, 뒤쪽은 구릉지역이나 공장설립이 승인된다면 이곳을 성토하여 옹벽을 축조할 예정이어서 공장 뒤쪽의 농지와는 통로 등이 없어져 연결이 되지 않을 것이다. 이처럼 이 사건 신청지는 고립성이 있어 1km 이내 취락지역에서 육안으로는 보이지도 않으며, 530미터 정도의 직선거리에 위치한 ○○리의 취락지역까지 소음이나 진동이 전달될 가능성이 전혀 없음에도 피청구인은 이 사건 공장 가동시의 소음 정도(데시벨)나 진동에 대한 수치 측정도 없이 막연하게 주변환경 침해를 들어 이 사건 거부처분을 한 것이다. 4) 이 사건 레미콘 공장은 소규모이어서 특별히 교통수요가 대량 증가되지 않을 뿐 아니라 공장의 진출입로 주변에 민가나 학교 등이 없어 레미콘 차량의 통행으로 인근 주민들에게 피해를 줄 가능성이 없으며, 레미콘 공장에서 폐기물이 발생하는 것도 아니고, 비록 공공하수도는 설치되어 있지 않지만, 지하수를 공업용수로 이용하지도 않고, 상수도를 인입하여 공업용수로 사용 후 전액 회수하여 재활용할 예정이며, 공장부지의 콘크리트 바닥 등에 청소용 등으로 사용된 물은 정화조시설을 통해 정화시킨 후 배출할 예정이어서, 배출수가 농배수로로 유입되어 농작물에 피해를 주는 경우 또한 없을 것이므로, 이 사건 공장은 통합지침 제35조 각 항 어디에도 해당되지 않는다. 5) 이 사건 공장부지 인근의 타 레미콘공장 중 ○○레미콘과 ○○○○의 경우 각각 100m, 150m 이내에 취락지역이 있고, ○○○○레미콘의 경우에는 중학교와 노인요양원이 각각 70m, 80m 거리에 있는 반면, 이 사건 공장부지의 경우 200m 이내에 집단취락지역은 없고 일부 주택만이 위치해 있으므로, 이 사건 처분은 평등원칙 및 비례원칙에도 어긋난다. 또한, 통합지침 제36조제2항에는 ‘집단취락과 인접한 지역’에 대해 개별공장입지의 지정승인을 하지 아니할 수는 있으나, ‘인접한’의 경계가 모호하고, 타 3개 공장에 비추어 이 사건 공장부지가 이에 해당한다고 보기도 어려운바, 개별주택 7세대 또는 개별 상가 수개를 사유로 개별공장입지의 지정승인을 하지 않을 수 있는 규정은 없다. 6) 이 사건 공장부지에서 200m 이내에 상가 5개소가 있는 것은 사실이나 대규모 집단상가도 아닌 산재해 있는 개별 상가(식당)에 직접 피해를 줄 일은 없다. 또한, 200m 내지 300m 인근에 화훼재배농가와 한우목장이 존재하는 것은 사실이나, 이 사건 공장은 ‘오픈형’이 아니라 ○○에서는 최초로 건물 내에서 모든 공정이 이루어지는 ‘완전밀폐형’시설(건설비 1.5배)로 설계되어서 비산먼지 등을 원천적으로 차단하였고, 달리 해당 농가와 목장에 환경상 피해를 유발하지 않으며, 통합지침에는 농업시설이 있다는 사유로 개별공장입지의 지정승인을 하지 않을 수 있는 규정 또한 없다. 7) 이 사건 공장 출입을 위한 주도로인 시도 제9호는 노폭이 5.5m~5.7m로(○○번 국도와 연결된 부분은 다소 도로폭이 넓고, 농촌지역으로 이어지는 안쪽으로는 통행이 불필요함) 폭 2.5m인 레미콘 차량의 교행에는 문제가 없고, 일일 1,601대의 교통량이라면 1분에 1대 정도이고, 피청구인의 산출방법에 따라 이 사건 레미콘 공장의 가동으로 추가 발생할 교통량까지 감안하더라도, 1시간 80대(1분에 1.3대) 정도가 되므로, 결국 이 사건 공장이 ‘과도한’ 교통수요를 유발한다거나 인근 농작물 등에 환경오염 피해를 초래할 것이라는 피청구인의 주장은 객관적으로 검증된 바 없는 일반적인 견해일 뿐이다. 8) 이 사건 신청지에 접해 있는 상가 및 주택이 전혀 없으며, 이 사건 승인신청시 3m 높이의 방음벽을 설치하고, 골재를 야적하지 않을 것이며, 밀폐하우스에 여과집진기까지 설치할 계획임을 밝혔으며, 앞서 밝힌 대로 공업용수 100% 재활용 및 지하수 불사용을 계획하고 있는바, 공해물질 배출로 인한 주거생활의 침해 및 농작물 피해 우려 또한 없다고 하겠다. 9) 차량으로 인한 비산먼지, 매연, 소음 등으로 인한 인근 환경오염 우려는 레미콘공장뿐 아니라 모든 공장에 해당되며, 예전에도 법규의 명칭만 달랐을 뿐, 레미콘공장의 인허가에 대해 규제를 가한 것은 대동소이하였고, 다른 3개의 레미콘 공장으로 인해 주민 거주 및 농업경영에 피해가 있었다면 피청구인이 이전명령을 했을 것이므로, 타 공장의 입지여건에 비해 훨씬 우위에 있는 청구인의 레미콘 공장에 대한 설립불허처분은 형평에 어긋나 부당하다. 10) 비산먼지는 골재에서 발생하는 것이지 배처플랜트에서 발생하는 것이 아니므로, 배처플랜트와는 무관하며, 건축허가 시점에서 배처플랜트도 밀폐형으로 할 예정이다. 11) 이 사건과 유사한 사건에서 아무런 객관적인 자료 없이 레미콘공장신설을 불허한 것은 위법하다고 한 판례(서울고법 93구21332)를 참고해 주기 바라며, 이 사건 공장건설과정 및 공장운영과정에서 고용창출에 기여할 것인바, 제반 법률적·경제적 사정을 살펴 이 사건 처분이 위법·부당함을 밝혀 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 공장부지로부터 1km 내에는 11개 리에 318세대 636명이 거주하고 있으며(약 1.2km 반경 내에는 6개의 집단취락지역이 있음), 570m 거리에는 ○○리에 집단취락이 형성되어 있고, 특히 200m 내에는 7세대 21명이 거주하고 있을 뿐 아니라, 음식점 5개소와 상가 등이 현재 영업 중이고, 대단위 화훼재배(약 3,000평)농가와 한우 목장 등이 있다. 또한 공장부지에 바로 접하여 주택 및 식당이 영업 중이므로, 해당 부지는 개별공장입지기준에 적합하지 않은 지역이다. 또한, 기 영업중인 ○○레미콘, ○○○○, ○○○○레미콘 등은 공장설립승인이 난 지 24년~32년 이상 된 공장으로, 현재 시점에서 비교하는 것은 적정하지 않으며, 현재 대다수의 레미콘공장들 관련 주거생활 및 환경피해 민원이 수시로 제기되고 있는 실정이다. 2) 이 사건 공장부지는 공공하수도가 설치되지 않은 지역으로서 비산먼지 저감을 위한 물뿌림으로 인한 오수 및 폐수가 인근 농배수로로 유입되도록 계획되어 있어 농작물 피해까지 예상된다. 또한, 「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률 시행규칙」 제6조에 의거 재이용하는 물도 폐수에 포함되며, 1일 최대 폐수량을 산정하여 방지시설을 갖추게 되어 있는데, 레미콘 차량(25톤 이상)도 폐수배출시설에 포함된다. 3) 청구인은 이 사건 공장이 완전밀폐형이라고 주장하나, 사업장 전체가 밀폐는 아니고 레미콘을 차량에 적재하는 공정만 밀폐이며, 기계시설설비배치도 상으로 배처플랜트는 외부에 노출되어 있고, 대형차량 운행으로 인한 비산먼지 피해가 발생할 수 있는 등 인근의 지대가 낮은 농지 및 농가, 한우목장 등에 충분히 피해를 줄 것으로 판단되므로, 통합지침에 규정되어 있지 아니한 사유로 이 사건 처분을 한 것이 아니다. 또한, 청구인이 이 사건 심판청구시 제출한 ‘조감도’는 이 사건 변경승인신청 시 제출된 것이 아니고, 건축물 및 시설 배치가 기계시설배치계획도 상의 그것과 상이하여, 청구인이 정확하게 어떤 구조의 밀폐하우스 시설을 설치한다는 것인지 알 수 없으며, 사업장 전부가 밀폐하우스라고 볼 수도 없으므로, 레미콘차량 운행시 사업장 및 외부도로에서 비산먼지가 발생할 것이며, 특히, 이를 막기 위해 물을 뿌리면 이로 인한 폐수는 정화조를 통하지 않고 기존 농지의 배수로로 유입되도록 설계되어 있어 주변 농경지에 피해를 줄 것이다. 4) 이 사건 신청지는 후방의 임야를 제외한 나머지 3면이 개방되어 있을 뿐 아니라, ○○번 국도에서 138m 거리에 있고, 시도 제9호(도로폭 5.5m~5.7m)에 접해 있으며, 신청지 주변은 농지로 농로를 이용하는 농기계가 빈번하게 운행하는 등 교통량이 많은 도로변에 입지하고 있어 사업장이 고립되어 있다고 볼 수 없으므로, 사업장에 인접한 200m 이내의 식당 등 상가들이 교통 및 환경상 피해를 입게 될 것은 경험칙상 예상할 수 있다 할 것이다. 또한, 공장 출입을 위한 주도로인 시도 제9호는 실제 측정결과 노폭이 5.5m~5.7m로 대형차량(레미콘 차량폭 2.5m) 교행이 어려워 매우 저속으로 교차해야하는 실정인데, 일일 1,601대(2014년 교통량조사)의 차량이 이용하고 있으며, 주변 농가의 농기계 운행 및 길음1리, ○○○리 마을 진입로와 다중시설인 어린이 풀장의 진입로로도 이용되는 도로이며, 사업계획성에 의하면 레미콘 공장이 가동될 경우 1일 평균 580㎡의 레미콘을 생산하는 것으로 되어 있으며, 이를 소비하기 위해서는 레미콘 차량 등이 최소 1일 291회 이상(레미콘 차량 193회, 시멘트 차량 13회, 모래·자갈 덤프차량 85회) 운행이 필요할 것으로 판단되는바, 교통량 증가가 없다거나 인근 주민과 등학교 학생들에게 유해할 상황이 없을 것이라는 청구인의 주장은 맞지 않으므로, 통합지침 제35조제1항제5호에 개별공장입지의 지정시 검토사항으로 교통수요 유발에 대한 대책이 규정되어 있으므로, 이 사건 처분이 근거 없는 처분이라 할 수도 없다. 5) 이 사건 레미콘 공장의 조업시간대와 겹치는 낮 통행비율이 81.5%(07:00~19:00 통행량 : 1,305대)에 이르고, 청구인은 시간당 차량 통행량을 계산함에 있어서 24시간을 기준으로 하였으나, 레미콘 공장의 통상적인 조업시간대인 08시~18시의 교통량이 일반차량 110대/h에서 레미콘차량 29대를 추가하면 총 139대/h 증가하여 최소 26% 이상 교통량이 증가하게 될 것이다. 특히, 교통량 표에서 보는바와 같이, 위 시간대에 시도9호선의 레미콘차량 이상의 대형차량(차종 5~12) 통행량은 7대/h로 많지 않은 편이지만, 본 사업장의 레미콘차량 291대(29/h)의 통행이 더해지면 시간당 대형차량의 통행량이 36대/h로 급증하여 과도한 교통수요 유발 및 비산먼지, 매연, 소음 등이 증가할 것이 충분히 예측된다. 6) 청구인은 2014. 11. 14. 공장업종을 레미콘제조업으로 변경하고자 하는 신청서를 피청구인에게 제출한 바 있는데, 위와 같은 환경상 피해가 예상되어 피청구인에게 다수인민원이 제기되었고, 이에 피청구인은 주민들의 공익을 고려하였을 때 공장 입지사항을 종합적으로 검토하여 승인하는 것이 타당하다고 판단하여 이 사건 거부처분을 한 것이다. 7) 청구인이 유사 판례라고 제시한 서울고법 판결(93구21332)은 해당 레미콘 공장의 입지가 당시 인천광역시 남단 변두리 지역으로서 주위에는 공장들이 위치하고 있을 뿐, 일반주택이나 농경지가 없는 전용공업지역인데도, 법령상 아무 근거가 없는 교통 혼잡, 민원 우려, 환경 오염 등을 사유로 하여 불허한 것은 위법하다는 것인데 반해, 이 사건 사업장은 ○○번 국도에서 약 140미터 거리의 진입로 부분에 여러 마을이 위치하고 있어 고립되어 있지 않고, 주변에 일반주택 및 농경지가 다수 존재하는 지역이므로, 상기 판례를 이사건 처분에 직접 적용하기는 어렵다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률】[시행 2015.3.31.] [법률 제12929호, 2014.12.30., 일부개정] 제13조(공장설립등의 승인) ① 공장건축면적이 500제곱미터 이상인 공장의 신설·증설 또는 업종변경(이하 "공장설립등"이라 한다)을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장·군수 또는 구청장의 승인을 받아야 하며, 승인을 받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. 다만, 승인을 받은 사항 중 산업통상자원부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 시장·군수 또는 구청장에게 신고하여야 한다. <개정 2013.3.23.> 【산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령】[시행 2015.1.1.] [대통령령 제25840호, 2014.12.9., 타법개정] 제18조의2(공장의 설립등) ① 법 제13조제1항에서 "공장건축면적"이란 제조시설로 사용되는 기계 또는 장치를 설치하기 위한 건축물 각 층의 바닥면적과 제조시설로 사용되는 옥외공작물의 수평투영면적을 합산한 면적을 말한다. ④ 법 제13조제1항에 "업종변경"이란 법 제13조에 따라 공장설립등의 승인을 받은 공장 또는 법 제16조에 따라 등록된 공장의 업종을 다른 업종(법 제8조에 따른 공장입지의 기준에 따른 업종을 말한다. 이하 같다)으로 변경하거나 해당 공장에 다른 업종을 추가하는 것을 말한다. [전문개정 2009.8.5.] 제19조(공장설립등의 승인절차) ① 공장설립등의 승인 또는 그 변경승인을 받으려는 자는 공장설립승인신청서에 산업통상자원부령으로 정하는 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 제출하여야 한다. 이 경우 둘 이상의 시ㆍ군ㆍ구(자치구인 구를 말한다)에 걸치는 부지에 공장설립등을 하려는 때에는 제18조의2제1항에 따른 공장건축면적이 가장 많이 포함된 구역을 관할하는 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 제출하여야 한다. <개정 2013.3.23.> ② 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따른 공장설립등의 승인신청 또는 변경승인신청을 받은 경우에는 그 신청이 법ㆍ이 영, 그 밖에 관계 법령에 적합한지를 검토하여 승인 여부를 결정하여야 한다. ③ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제2항에 따라 공장설립등의 승인 또는 변경승인을 한 경우에는 신청인에게 공장설립등의 승인서 또는 변경승인서를 교부하여야 한다. ④ 법 제13조제2항제3호에 따라 공장설립등의 승인을 받은 것으로 보는 다른 법률에 따른 공장설립에 관한 허가ㆍ인가ㆍ면허 등은 다음 각 호와 같다. 1. 「자유무역지역의 지정 및 운영에 관한 법률」 제11조제1항에 따른 입주허가 2. 「중소기업창업 지원법」 제33조제1항에 따른 사업계획의 승인 3. 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제17조, 제17조의2, 제18조, 제18조의2 및 제19조에 따른 실시계획의 승인(같은 법 제16조제3항에 따라 해당 산업단지에 입주할 자가 산업단지개발사업을 시행하는 경우만 해당한다) ⑤ 공장설립승인신청은 공장건설을 위한 건축허가신청 또는 건축신고 전에 하여야 한다. 다만, 법 제13조의2제1항에 따라 공장설립승인으로써 건축허가 또는 건축신고를 의제받으려는 경우에는 그러하지 아니하다. ⑥ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 법 제13조제1항에 따라 공장설립등의 승인을 할 때 필요한 세부적인 기준을 정하여 이를 고시할 수 있다. ⑦ 제1항에 따른 공장설립등의 승인 또는 변경승인의 신청(법 제7조의2제2항 및 제3항에 따라 공장설립지원센터를 통하여 신청된 경우는 제외한다)을 받은 시장ㆍ군수 또는 구청장은 그 신청내용 중에 다른 행정기관의 권한에 속하는 사항이 있는 경우(법 제13조의2제5항 단서에 해당하는 경우는 제외한다)에는 공장설립등의 신청서 또는 변경신청서 사본과 관련 서류를 첨부하여 지체 없이 관계 행정기관의 장에게 협의를 요청하여야 하고, 협의 요청을 받은 관계 행정기관의 장은 10일(관계 행정기관의 권한에 속하는 사항을 규정한 법령에 회신기간이 10일을 초과하는 것으로 규정되어 있는 경우에는 그 법령에 규정된 기간으로 한다. 이하 이 항에서 같다) 이내에 의견을 제출하여야 한다. 이 경우 관계 행정기관의 장이 동의하지 아니할 때에는 그 사유를 명시하여야 하며, 10일 이내에 의견을 제출하지 아니하면 의견이 없는 것으로 본다. [전문개정 2009.8.5.] 【산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행규칙】[시행 2014.12.31] [산업통상자원부령 제108호] 제6조(공장설립등의 승인신청 등) ① 공장설립등에 대한 승인을 받으려는 자는 별지 제5호서식의 공장설립등의 승인신청서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 제출하여야 한다. 1. 별지 제2호의2서식의 사업계획서 2. 제7조의3에 따른 서류(법 제13조의2제1항 각 호에 따른 인ㆍ허가등의 의제를 받으려는 경우만 해당한다) 3. 타인 소유의 토지 및 건축물(기존 건축물이 있는 경우만 해당한다)을 사용하는 경우에는 그 사용권을 증명할 수 있는 서류 ② 제1항에 따른 신청을 받은 시장ㆍ군수 또는 구청장은 「전자정부법」 제36조제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 토지 또는 건물(기존 건축물이 있는 경우만 해당한다)의 등기사항증명서를 확인하여야 한다. <개정 2011.7.1., 2012.10.5> ③ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따른 공장설립등의 승인신청을 받으면 그 신청을 받은 날부터 2일 이내에 「민원사무처리에 관한 법률 시행령」 제36조에 따른 실무종합심의회를 개최하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 등 토지 관련 법령의 기준ㆍ요건 등을 충족하는지를 종합적으로 검토하여 그 신청을 받은 날부터 20일(공장설립등의 승인신청내용의 전부가 시장ㆍ군수 또는 구청장의 권한에 속하는 경우에는 14일, 제1항제2호에 따른 의제처리가 필요하지 아니한 경우에는 7일) 이내에 승인 여부를 결정하고 신청인에게 별지 제5호서식의 공장설립등의 승인서를 발급하여야 한다. ④ 제1항에 따라 이전승인신청을 받은 시장ㆍ군수 또는 구청장은 이전하기 전 지역의 공장소재지를 관할하는 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 기존 공장의 정상등록 여부를 확인한 후 이전승인을 하여야 한다. 산업단지의 관리기관이 법 제20조제7항에 따라 이전승인이 의제되는 입주계약을 체결하는 경우에도 또한 같다. [전문개정 2009.8.7] 제7조(공장설립등의 승인사항의 변경) ① 법 제13조제1항 본문에서 "승인을 받은 사항을 변경하려는 경우"란 다음 각 호의 사항을 변경하려는 경우를 말한다. <개정 2009.8.7.> 1. 공장부지면적의 변경(제6조에 따라 승인을 받은 공장부지면적보다 감소하거나 법 제8조에 따른 기준공장면적률에 적합한 범위에서 같은 공장부지면적이 20퍼센트 이내로 증가하는 경우는 제외한다) 2. 공장건축면적의 변경(제6조에 따라 승인을 받은 공장건축면적의 20퍼센트의 범위에서 증가하거나 법 제8조에 따른 기준공장면적률에 적합한 범위에서 감소하는 경우는 제외한다) 3. 부대시설면적의 변경(법 제8조에 따른 기준공장면적률에 적합한 범위에서의 변경은 제외한다) ② 제6조에 따라 공장설립등의 승인을 받은 자가 제1항 각 호에 해당하는 사항을 변경하려는 경우에는 별지 제5호서식의 공장설립등의 변경승인 신청서에 제6조제1항제2호 및 제3호에 따른 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 제출하여야 한다. 이 경우 시장ㆍ군수 또는 구청장은 「전자정부법」 제36조제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 토지 또는 건물(기존 건축물을 사용하여 공장설립등의 승인을 받으려는 경우만 해당한다)의 등기사항증명서를 확인하여야 한다. <개정 2009.8.7., 2012.10.5> ③ 삭제 <2003.7.19.> ④ 공장설립등의 변경승인에 관하여는 제6조제3항을 준용한다. <개정 2009.8.7.> 제7조의3(공장설립승인의 신청서류) ① 법 제13조의2제4항 본문에 따라 공장설립등의 승인신청 시에 제출하여야 하는 서류는 별지 제5호의3서식의 인·허가 명세서 및 의제를 받으려는 인·허가등의 해당 법률이 정하는 관련 서류를 말한다. <개정 2014.11.6.> ② 법 제13조의2제4항 단서에서 "산업통상자원부령으로 정하는 서류"란 의제를 받으려는 인·허가등의 해당 법률이 정하는 관련 서류 중 공장설립등의 승인 후에 제출하도록 정해진 서류를 말한다. 【산업입지 및 개발에 관한 법률 】[시행 2015.6.4.] [법률 제12738호, 2014.6.3., 타법개정] 제40조(입지지정 및 개발에 관한 기준) ① 국토교통부장관은 산업단지 외의 지역에서의 공장설립을 위한 입지 지정과 지정 승인된 입지의 개발에 관한 기준을 작성·고시할 수 있다. <개정 2013.3.23.> ② 제1항에 따른 기준을 작성하려면 산업통상자원부장관 및 관계 중앙행정기관의 장과 협의한 후 심의회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경은 그러하지 아니하다. <개정 2013.3.23.> ③ 제1항에 따른 기준을 작성하기 위하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【(국토교통부) 산업입지의 개발에 관한 통합지침】[시행 2015.3.18.] [국토교통부고시 제20○○-○55호] 제1조(목적) 이 지침은「산업입지 및 개발에 관한 법률」(이하 "「산업입지법」"이라 한다) 제5조에 따른 산업입지의 개발에 관한 기본적인 지침과 같은 법 제40조에 따른 공장설립을 위한 입지지정 및 입지의 개발에 관한 세부적인 기준을 규정하고, 「환경정책기본법」 제12조 및 제13조에 따른 산업단지 및 주변지역의 환경보전에 관한 사항을 규정함을 목적으로 한다. 제35조(입지지정업무의 처리) ① 시장·군수는 개별공장입지의 지정신청을 받은 경우에는 다음 각 호의 사항을 종합적으로 검토하여 승인여부를 결정하여야 한다. 1. 「국토계획법」에 따른 용도지역의 적정여부 2. 사업계획의 내용 및 입지규모의 적정여부 3. 환경보전 및 문화재보존에 미치는 영향 4. 군사시설보호 및 군작전에 미치는 영향 5. 발생폐기물의 처리계획 및 교통수요 유발에 대한 대책 6. 공장방류수의 공공수역방류로 인하여 농업용 등 용수사용에 지장이 있는지 여부 7. 국토종합계획, 산업집적활성화기본계획, 지역개발계획, 광역도시계획·도시·군관리계획 등 관련계획 및 다른 산업단지개발계획과의 관계 8. 지하수를 공업용수로 이용하는 경우 지하수 부존량 및 수질오염에 미치는 영향 9. 「한강수계상수원 수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률」, 「낙동강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」, 「금강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」, 「영산강·섬진강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」에서 정하는 오염총량관리기본계획 및 시행계획과의 부합성 여부 10.「환경영향평가법」에 따른 전략환경영향평가 대상여부 및 대상인 경우 협의결과 ② 시·도지사 또는 시장·군수는 개별공장입지의 지정승인을 위하여 용도지역을 변경하여야 하는 경우에는 다음 각 호의 기준에 따라 처리하여야 한다. 1. 관할구역내의 기 개발된 산업단지나 계획중인 산업단지 또는 공장설립이 가능한 용도지역으로 입지할 수 있도록 유도 2. 제36조 부터 제38조까지에 따른 개별공장입지 허용기준에 적합한 경우에는 「국토계획법」 등 개별법에서 정해진 공장설립 기준에 적합하도록 용도지역을 변경한 후에 개별공장입지를 지정 ③ 시장·군수는 개별공장입지의 지정승인을 위하여 관계기관에 협의요청을 하는 경우에는 「국토계획법」에 따른 도시·군관리계획 변경에 관한 협의를 함께 요청하여야 한다. 이 경우 「국토계획법 시행령」제5조에 따른 관계서류를 첨부하여야 한다. 제36조(개별공장입지의 선정기준) ① 시장·군수는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역에 대하여는 개별공장입지의 지정승인을 하여서는 아니된다. 1.「국토계획법」에 의한 자연환경보전지역 2.「자연환경보전법」에 의한 생태·경관보전지역 및 생태·자연도 1등급 권역 3.「문화재보호법」에 의한 문화재 및 문화재보호구역 4.「도로법」에 의한 접도구역 5.「수도법」제7조에 따른 상수원보호구역 및 같은 법 제7조의2에 따라 상수원보호구역외의 지역에서 공장설립이 제한되는 지역 6. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 법률에 의한 수변구역. 다만, 해당 수변구역에서 입지하는 시설이 「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」에 의한 폐수배출시설인 경우에 한한다. 가. 「한강수계상수원 수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률」 나. 「낙동강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」 다. 「금강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」 라. 「영산강·섬진강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」 7.「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」에 의한 요존국유림, 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」에 의한 보안림·산림유전자원보호림·채종림·시험림,「산지관리법」에 따른 산지전용 제한지역, 「임업 및 산촌진흥 촉진에 관한 법률」에 의한 임업진흥권역. 다만, 임업진흥권역인 경우에는 임업진흥권역에 상응하는 면적을 대체지정하는 조건으로 하는 경우에는 그러하지 아니하며, 편입면적이 1헥타르 미만인 경우에는 대체지정을 하지 않고도 개별공장 입지가 가능하다. 8.「군사기지 및 군사시설 보호법」에 의한 군사기지 및 군사시설보호구역 9. 「농어촌정비법」제22조에 따른 저수지 상류지역에서의 공장설립 제한 지역 ②시장·군수는 다음 각 호에 해당하는 지역에 대하여는 개별공장입지의 지정승인을 하지 아니할 수 있다. 1. 기존의 집단취락과 인접한 지역 2. 광역상수도 관로매설지역 및 농업용 배수시설이 설치된 지역으로서 당해 시설의 이설이 필요한 지역 3. 농업용담수호의 수질오염이 우려되는 지역 ③ < 삭제 > 【수질 및 수생태계 보전에 관한 법률 】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 10. "폐수배출시설"이란 수질오염물질을 배출하는 시설물, 기계, 기구, 그 밖의 물체로서 환경부령으로 정하는 것을 말한다. 다만, 「해양환경관리법」 제2조제16호 및 제17호에 따른 선박 및 해양시설은 제외한다. 【수질 및 수생태계 보전에 관한 법률 시행규칙】 제6조(폐수배출시설) 법 제2조제10호에 따른 폐수배출시설은 폐수를 배출하는 공정단위별 시설로서 별표 4와 같다 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159269499"></img> 나. 판단 1) 인정사실 이 사건 심판청구서 및 답변서, 공장신설변경승인신청서 및 첨부자료, 2014년 도로교통량 조사결과서, 이 사건 처분서 등에 따르면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가) 청구인은 2014. 8. 13. 피청구인으로부터 이 사건 신청지에 대한 전기회로 개폐·보호 및 접속장치 제조업 공장 신설승인(공장용지 면적 9,903㎡)을 받은 자로서, 2015. 3. 31. 피청구인에게 이 사건 공장의 업종을 레미콘 제조업으로 변경하고, 공장건축면적 및 부대시설면적을 증감하는 내용의 공장신설변경승인 신청서를 제출하였는데, 신청서 및 이에 첨부된 환경성 검토서에 따르면 이 사건 공장의 규모는 아래와 같으며, 일간 시멘트 사용량은 200톤, 모래 사용량은 400톤이다. ① 공장부지면적 : 9,903.00㎡ ② 제조시설면적 : 3,812.48㎡ ③ 부대시설면적 : 148.00㎡ ④ 종업원수 : 10명 나) 피청구인은 2015. 4. 15. 이 사건 토지가 제35조와 제36조에 규정된 개별공장입지기준에 적합하지 아니하다는 사유로 공장신설변경승인 거부처분을 하였는데, 해당 처분서의 불가사유에는 “본 신청지의 1.5km 내에 6개 마을의 집단취락지역에 1,100여 주민이 거주하고 있으며, 특히 공장 신청지와 접하여 주택 및 상가가 소재하고 있어 공장을 가동할 경우 본 공장은 공해공장으로 소음, 진동, 분진, 대기 및 폐수 등 공해를 배출하여 주거생활을 침해할 우려가 있고, 또한 주변이 농경지로서 농작물 등에 피해가 우려된다는 주민들의 집단 민원을 제기하는 등 공장의 입지가 기존의 취락과 인접하고 주변 환경 저해가 우려되는 등 「산업입지의 개발에 관한 통합지침」 제35조와 제36조(개별공장입지의 선정기준)에 적합하지 아니하여 공장 신설(변경)승인 신청을 불가 처리합니다.”라고 명시되어 있다. 다) 청구인이 공장신설변경승인 신청시 첨부한 환경피해방지계획도에는 이 사건 공장부지 중 골재장, 배처플랜트, 사무동을 제외한 부분의 바닥을 20cm 두께로 콘크리트 포장을 하고, 정화조(1개)를 설치하며, 부지 둘레에 3미터 높이의 방음벽을 설치하는 것으로 나와 있으며, 기계시설배치계획도에는 벨트 컨베이어와 여과집진기 등에는 ‘밀폐HOUSE’를 설치하는 것으로 명시되어 있으나, 배처플랜트와 믹서, 사일로에는 ‘밀폐HOUSE’를 설치하지 않는 것으로 나와 있다. 라) 이 사건 공장부지는 ○○번 국도에서 시도 제9호로 약 140미터 진입하면 있는데, 시도 제9호의 최대 폭은 약 5.7미터이며, 2014년 일일 교통량은 1,601대이다. 마) 이 사건 공장부지의 전면은 시도 제9호와 접해 있으며, 후면은 임야 및 농지와 접해 있는데, 해당 부지의 우수(雨水)는 후면 농지의 배수로로 유입된다. 2) 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」(이하 ‘산업집적법’이라 한다) 제13조제1항에 따르면 공장건축면적이 500제곱미터 이상인 공장의 신설·증설 또는 업종변경을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장·군수 또는 구청장의 승인을 받아야 하며, 승인을 받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. 또한, 「산업입지 및 개발에 관한 법률」(이하 ‘산업입지법’이라 한다) 제40조제1항에 따르면, 국토교통부장관은 산업단지 외의 지역에서의 공장설립을 위한 입지 지정과 지정 승인된 입지의 개발에 관한 기준을 작성·고시할 수 있는데, 이에 따라 고시된 통합지침 제35조제1항제3호 및 제5호와 제6호에 따르면, 시장·군수는 개별공장입지의 지정신청을 받은 경우에는 환경보전 및 문화재보존에 미치는 영향(제3호), 발생폐기물의 처리계획 및 교통수요 유발에 대한 대책(제5호), 공장방류수의 공공수역방류로 인하여 농업용 등 용수사용에 지장이 있는지 여부(제6호)를 종합적으로 검토하여 승인여부를 결정하여야 하며, 같은 지침 제36조제2항제1호에 따르면, 시장·군수는 기존의 집단취락과 인접한 지역에 대하여는 개별공장입지의 지정승인을 하지 아니할 수 있다. 한편, 「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」 제2조제10호 및 같은 법 시행규칙 제6조 [별표4]에 따르면, 레미콘차량은 폐수배출시설에 포함된다. 3) 청구인은 이 사건 처분은 산업집적법 및 산업입지법상 기속행위 또는 기속재량행위이고, 피청구인이 이 사건 처분의 사유로 한 환경상 침해는 그 발생 가능성이 불분명하므로, 명확한 법적 근거가 없는 이 사건 처분은 비례의 원칙에 반하는 위법·부당하다고 주장하여 살펴본다. 가) 먼저, 청구인은 공장신설변경신청에 대한 승인여부는 산업집적법 및 산업입지법에는 이러한 승인을 완전 자유재량행위로 규정하고 있다고 볼 수 있는 조항이 없어 기속행위 또는 기속재량행위임에도 피청구인이 법규상의 근거 없이 자의적인 해석을 하여 불승인하는 것은 위법·부당하다고 주장에 대해서 보면, 산업집적법 제13조제1항에서 공장건축면적이 500제곱미터 이상인 공장의 신설·증설 또는 업종변경을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장·군수 또는 구청장의 승인을 받도록 규정하고, 산업입지법 제40조제1항에서 국토교통부장관은 산업단지 외의 지역에서의 공장설립을 위한 입지 지정과 지정 승인된 입지의 개발에 관한 기준을 작성·고시할 수 있도록 규정하고 있으며, 이에 따라 국토교통부장관이 고시한 통합지침 제35조제1항에서 개별공장입지지정신청의 경우 국토계획법에 따른 용도지역의 적정여부, 사업계획의 내용 및 입지규모의 적정여부, 환경보전 및 문화재보존에 미치는 영향, 발생폐기물의 처리계획 및 교통수요 유발에 대한 대책, 공장방류수의 공공수역방류로 인하여 농업용 등 용수사용에 지장이 있는지 여부 등을 고려하여 결정하도록 규정하고 있는바, 이러한 규정들을 종합하여 보면 공장설립승인여부는 재량행위로 판단되므로, 이 사건 처분이 기속행위 내지 기속재량행위라는 청구인의 주장은 이유 없다. 나) 또한, 청구인은 피청구인의 이 사건 처분이 비례의 원칙에 반하는 위법한 처분이라고 하나, 이 사건 변경승인신청서에 첨부된 기계시설배치계획도에는 핵심 콘크리트 제조설비인 배처플랜트 및 믹서에는 ‘밀폐HOUSE’를 설치하지 않는 것으로 되어 있는 점, 이 사건 공장의 진출입로(시도 제9호)의 폭이 6m 미만이어서 레미콘과 같은 대형차량의 원활한 교행이 어렵고, 제출된 2014년 교통량표에서 보는바와 같이 일일 1,601대의 차량이 통행되고 있는 도로에 이 사건 공장이 입지하는 경우 대형차량의 통행량이 급증하여 과도한 교통수요 유발 및 비산먼지, 매연, 소음 등의 증가가 예상되는 점, 레미콘공장은 「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」 제2조 소정의 폐수배출시설에 포함되는바, 이 사건 공장부지의 용수 또는 우수(雨水)가 정화시설을 거치지 아니하고 인접 농경지 배수로로 유입될 경우 농작물 피해가 우려되는 점, 이 사건 공장이 설립됨으로 인해 인근 주민들이 입을 환경피해가 결코 작다고 보이지는 않는 점 등을 고려하면, 이 사건 처분으로 청구인이 입게 될 경제적인 손실 등을 고려하더라도, 이 사건 공장의 가동으로 인해 예상되는 환경상 침해 및 교통수요 유발 등의 침해되는 공익이 적다고 할 수 없다고 판단되므로, 피청구인이 한 이 사건 처분이 비례의 원칙에 반한다는 청구인의 주장 또한 이유 없다고 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.