공장신설변경 승인신청 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2022. 1. 20. 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-○ 외 3필지의 소유권을 취득하고 인접한 같은 리 ○○○-○ 토지(위 5필지를 통틀어 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자로부터 대지사용승낙을 받아, 2023. 3. 23. 피청구인에게 이 사건 토지 지상의 기존 공장신설 승인과 관련하여 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」(이하 ‘산업집적법’이라 한다) 제13조에 따라 명의변경을 내용으로 하는 공장신설 변경승인 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였다. 피청구인은 2023. 4. 11. 청구인에게 이 사건 토지는 종전 ‘○○시 ○○○○과-15681(2021. 12. 16.)호’에 따라 명의변경이 금지된다는 사유로 공장신설 변경 불승인 통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률】 제13조(공장설립등의 승인) ① 공장건축면적이 500제곱미터 이상인 공장의 신설ㆍ증설 또는 업종변경(이하 “공장설립등”이라 한다)을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수 또는 구청장의 승인을 받아야 하며, 승인을 받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. 다만, 승인을 받은 사항 중 산업통상자원부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 신고하여야 한다. ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항에 따른 공장설립등의 승인을 받은 것으로 본다. 1. 제20조제2항에 따른 승인을 받은 경우 2. 제38조제1항 본문 및 제2항에 따른 입주계약 및 변경계약을 체결한 경우 3. 대통령령으로 정하는 다른 법률에 따라 그 공장설립에 관한 허가ㆍ인가ㆍ면허 등을 받은 경우 ③ 공장건축면적이 500제곱미터 미만인 경우에도 제13조의2에 따른 허가ㆍ신고ㆍ면허ㆍ승인ㆍ해제 또는 용도폐지 등의 의제(擬制)를 받으려는 자는 제1항에 따른 공장설립등의 승인을 받을 수 있다. ④ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제7조의2제3항에 따라 지원센터의 장으로부터 공장설립등에 관한 서류를 송부받은 때에는 서류를 송부받은 날부터 20일(관계 법령에 인ㆍ허가 및 승인 사항이 따로 정하여진 경우에는 그 기간) 이내에 승인 여부 또는 승인 처리 지연 사유를 지원센터의 장에게 통보하여야 한다. 이 경우 그 기한 내에 승인 여부 또는 승인 처리 지연 사유를 통보하지 아니한 경우에는 그 기한이 지난 날의 다음날에 승인한 것으로 본다. ⑤ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제4항에 따라 승인 처리 지연 사유를 통보하는 경우에는 제4항의 승인 처리 기간을 10일 이내에서 연장할 수 있다. ⑥ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제4항에 따라 불승인을 통보하는 경우에는 그 사유를 분명히 밝혀야 하며, 지원센터의 장은 그 사유와 관련된 서류를 열람할 수 있다. ⑦ 시장ㆍ군수ㆍ구청장 또는 관리기관은 공장설립대장을 비치하여 필요한 사항을 적고 이를 관리하여야 한다. 제13조의5(공장설립등의 승인의 취소) 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제13조에 따라 공장설립등의 승인을 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유로 사업시행이 곤란하다고 인정하는 경우에는 그 공장설립등의 승인의 취소 및 해당 토지의 원상회복을 명할 수 있으며, 이 경우 원상회복에 관하여는 「농지법」 제42조 및 「산지관리법」 제39조를 준용한다. 다만, 제3호에 따른 기간을 초과하는 것이 부득이하다고 인정되는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 공장설립등의 승인을 받은 날부터 3년(농지전용허가 또는 신고가 의제된 경우에는 2년)이 지날 때까지 공장을 착공하지 아니하는 경우 2. 토지의 형질변경 허가 등이 취소되어 공장설립등이 불가능하게 된 경우 3. 공장설립등의 승인 및 제14조의3에 따른 제조시설의 설치승인을 받은 후 4년이 지난 날까지 제15조제1항에 따른 완료신고를 하지 아니하거나 공장착공 후 1년 이상 공사를 중단한 경우 4. 공장설립등의 승인을 받은 부지 또는 건축물을 정당한 사유 없이 승인을 받은 내용과 다른 용도로 활용하는 경우 5. 제13조제1항에 따른 공장설립등의 승인기준에 미달하게 된 경우 제15조(공장설립등의 완료신고 등) ① 제13조제1항에 따른 공장설립등의 승인을 받은 자가 공장건설을 완료하거나 제14조의3제1항에 따른 제조시설설치승인을 받은 자(제14조의3제2항에 따라 제조시설설치승인을 받은 것으로 의제되는 자를 포함한다)가 제조시설등의 설치를 완료하였을 때에는 대통령령으로 정하는 기간 내에 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 공장설립등의 완료신고를 하여야 한다. 다만, 입주기업체는 관리기관에 완료신고를 하여야 한다. 제51조의2(청문) 시장ㆍ군수 또는 구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 처분을 하려면 청문을 하여야 한다. 1. 제13조의5에 따른 공장설립등의 승인 취소 및 해당 토지의 원상회복 명령 2. 제14조의4에 따른 제조시설설치승인의 취소 3. 제17조에 따른 공장의 등록취소 4. 제20조제6항에 따라 준용되는 제13조의5에 따른 승인 취소 【산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령】 제19조(공장설립등의 승인절차) ① 공장설립등의 승인 또는 그 변경승인을 받으려는 자는 공장설립승인신청서에 산업통상자원부령으로 정하는 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 제출해야 한다. 이 경우 둘 이상의 시ㆍ군ㆍ구(자치구인 구를 말한다)에 걸치는 부지에 공장설립등을 하려는 때에는 제18조의2에 따른 공장건축면적이 가장 많이 포함된 구역을 관할하는 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 제출해야 한다. ② 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따른 공장설립등의 승인신청 또는 변경승인신청을 받은 경우에는 그 신청이 법ㆍ이 영, 그 밖에 관계 법령에 적합한지를 검토하여 승인 여부를 결정하여야 한다. ③ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제2항에 따라 공장설립등의 승인 또는 변경승인을 한 경우에는 신청인에게 공장설립등의 승인서 또는 변경승인서를 교부하여야 한다. ④ 법 제13조제2항제3호에 따라 공장설립등의 승인을 받은 것으로 보는 다른 법률에 따른 공장설립에 관한 허가ㆍ인가ㆍ면허 등은 다음 각 호와 같다. 1. 「자유무역지역의 지정 및 운영에 관한 법률」 제11조제1항에 따른 입주허가 2. 「중소기업창업 지원법」 제45조에 따른 공장 설립계획의 승인 3. 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제17조, 제17조의2, 제18조, 제18조의2 및 제19조에 따른 실시계획의 승인(같은 법 제16조제3항에 따라 해당 산업단지에 입주할 자가 산업단지개발사업을 시행하는 경우만 해당한다) ⑤ 공장설립승인신청은 공장건설을 위한 건축허가신청 또는 건축신고 전에 하여야 한다. 다만, 법 제13조의2제1항에 따라 공장설립승인으로써 건축허가 또는 건축신고를 의제받으려는 경우에는 그러하지 아니하다. ⑥ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 법 제13조제1항에 따라 공장설립등의 승인을 할 때 필요한 세부적인 기준을 정하여 이를 고시할 수 있다. ⑦ 제1항에 따른 공장설립등의 승인 또는 변경승인의 신청(법 제7조의2제2항 및 제3항에 따라 공장설립지원센터를 통하여 신청된 경우는 제외한다)을 받은 시장ㆍ군수 또는 구청장은 그 신청내용 중에 다른 행정기관의 권한에 속하는 사항이 있는 경우(법 제13조의2제5항 단서에 해당하는 경우는 제외한다)에는 공장설립등의 신청서 또는 변경신청서 사본과 관련 서류를 첨부하여 지체 없이 관계 행정기관의 장에게 협의를 요청하여야 하고, 협의 요청을 받은 관계 행정기관의 장은 10일(관계 행정기관의 권한에 속하는 사항을 규정한 법령에 회신기간이 10일을 초과하는 것으로 규정되어 있는 경우에는 그 법령에 규정된 기간으로 한다. 이하 이 항에서 같다) 이내에 의견을 제출하여야 한다. 이 경우 관계 행정기관의 장이 동의하지 아니할 때에는 그 사유를 명시하여야 하며, 10일 이내에 의견을 제출하지 아니하면 의견이 없는 것으로 본다. 【산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행규칙】 제6조(공장설립등의 승인신청 등) ① 공장설립등에 대한 승인을 받으려는 자는 별지 제5호서식의 공장설립등의 승인신청서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 제출하여야 한다. 1. 별지 제2호의2서식의 사업계획서 2. 제7조의3에 따른 서류(법 제13조의2제1항 각 호에 따른 인ㆍ허가등의 의제를 받으려는 경우만 해당한다) 3. 타인 소유의 토지 및 건축물(기존 건축물이 있는 경우만 해당한다)을 사용하는 경우에는 그 사용권을 증명할 수 있는 서류 ② 제1항에 따른 신청을 받은 시장ㆍ군수 또는 구청장은 「전자정부법」 제36조제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 토지 또는 건물(기존 건축물이 있는 경우만 해당한다)의 등기사항증명서를 확인하여야 한다. ③ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따른 공장설립등의 승인신청을 받으면 그 신청을 받은 날부터 2일 이내에 「민원 처리에 관한 법률 시행령」 제36조에 따른 민원실무심의회를 개최하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 등 토지 관련 법령의 기준ㆍ요건 등을 충족하는지를 종합적으로 검토하여 그 신청을 받은 날부터 20일(공장설립등의 승인신청내용의 전부가 시장ㆍ군수 또는 구청장의 권한에 속하는 경우에는 14일, 제1항제2호에 따른 의제처리가 필요하지 않은 경우에는 7일) 이내에 승인 여부를 결정하고 신청인에게 별지 제5호서식의 공장설립등의 승인서를 발급해야 한다. 제7조(공장설립등의 승인사항의 변경) ① 법 제13조제1항 본문에서 “승인을 받은 사항을 변경하려는 경우”란 다음 각 호의 사항을 변경하려는 경우를 말한다. 1. 공장부지면적의 변경(제6조에 따라 승인을 받은 공장부지면적보다 감소하거나 법 제8조에 따른 기준공장면적률에 적합한 범위에서 같은 공장부지면적이 20퍼센트 이내로 증가하는 경우는 제외한다) 2. 공장건축면적의 변경(제6조에 따라 승인을 받은 공장건축면적의 20퍼센트의 범위에서 증가하거나 법 제8조에 따른 기준공장면적률에 적합한 범위에서 감소하는 경우는 제외한다) 3. 부대시설면적의 변경(법 제8조에 따른 기준공장면적률에 적합한 범위에서의 변경은 제외한다) ② 제6조에 따라 공장설립등의 승인을 받은 자가 제1항 각 호에 해당하는 사항을 변경하려는 경우에는 별지 제5호서식의 공장설립등의 변경승인 신청서에 제6조제1항제2호 및 제3호에 따른 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 제출하여야 한다. 이 경우 시장ㆍ군수 또는 구청장은 「전자정부법」 제36조제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 토지 또는 건물(기존 건축물을 사용하여 공장설립등의 승인을 받으려는 경우만 해당한다)의 등기사항증명서를 확인하여야 한다. ③ 삭제 ④ 공장설립등의 변경승인에 관하여는 제6조제3항을 준용한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 공장신설 변경승인 신청서, 공장설립 승인 취소에 따른 청문결과 알림, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 피청구인은 2008. 1. 7. ○○○○ 대표자 ○○○에게 경기도 ○○시 ○○리 산 ○○-○ 외 2필지에 대하여 공장 신설 승인을 통보하였다. 나) 피청구인은 2021. 10. 28. ○○○○ 대표자 ○○○ 외 2인에게 공장설립 승인 취소 처분 사전통지를 하였다. 다) 피청구인은 2021. 12. 16. ○○○○ 대표자 ○○○ 외 2인에게 2023. 12. 15.까지 공장 신설 미완료시 공장설립 승인 취소 및 명의변경 금지를 내용으로 하는 청문결과를 통지하였다. 라) 청구인은 2022. 1. 20. 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-○ 외 3필지의 소유권을 취득하고 인접한 같은 리 ○○○-○ 토지의 소유자로부터 대지사용승낙을 받아, 2023. 3. 23. 피청구인에게 이 사건 토지 지상의 기존 공장신설 승인과 관련하여 산업집적법 제13조에 따라 명의변경을 내용으로 하는 공장신설 변경승인 신청을 하였다. 마) 피청구인은 2023. 4. 11. 청구인에게 이 사건 토지는 ○○시 ○○○○과-15681(2021. 12. 16.)호의 청문결과에 따라 명의변경이 금지된다는 사유로 공장신설 변경 불승인 통보를 하였다. 2) 이 사건 처분의 적법 여부 청구인은 이 사건 처분이 신뢰보호원칙에 위반되고, 또한 이를 통해 달성하려는 공익에 비해 청구인의 이익을 과도하게 침해하는 것으로 신의성실의 원칙, 비례원칙, 성실의무 등에 반하고, 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이라고 주장한다. 먼저, 신뢰보호원칙을 위반하였다는 주장에 대하여 보자면, 피청구인이 청구인에게 공장신설 명의자 변경에 대한 신뢰할 만한 선행조치 내지 공적인 견해 표명이 있었다고 보기 어려운바, 이 사건 처분이 신뢰보호원칙을 위반하였다고 볼 수 없다. 또한 다음과 같은 사정 ① 청구인이 명의변경을 구하는 이 사건 공장신설 승인은 2008년 1월 ‘○○○○’이 최초 득한 것으로, 이후 현재까지 공장설립이 이루어지지 않고 있는 점, ② 관련 법령인 산업집적법에 의할 때 공장설립 승인 후 4년이 경과하도록 공장설립완료 신고를 하지 않을 경우 지자체장은 이를 이유로 공장설립 승인을 취소할 수 있고, ③ 이 사건 공장신설 승인의 경우에 있어서도 피청구인이 이와 같은 이유로 여러 차례에 걸쳐 ‘○○○○’을 상대로 공장신설 승인의 취소를 경고하여 왔는데 그때마다 ‘○○○○’은 공장설립 의지를 밝히며 취소의 유예를 요청하였고, 2021. 12. 6.에 있어서도 ‘○○○○’의 요청에 따라 취소를 유예하되 다만 2023. 12. 15.까지 공장설립을 완료하지 않으면 기존 공장신설승인을 취소할 것임과 명의자 변경이 금지됨을 명백히 하였던 점, ④ 그럼에도 ‘○○○○’은 청구인과 이 사건 토지에 대한 매매계약을 체결하였고, 청구인은 2022년 1월 등기를 경료한 후 2023년 3월 피청구인에게 이 사건 신청을 하였던 점, ⑤ 공장설립에 있어 필요한 도로 확보 등의 문제도 완전히 해결되지 못하고 있는 점, ⑥ 관련 법령에 의할 때 피청구인에게 이 사건 신청을 수리해야 하는 구체적인 의무가 발생한다고 보기 어려운 점 등을 종합적으로 고려할 때, 이 사건 처분이 신의성실의 원칙, 공평의 원칙 등에 반하거나, 재량권을 일탈 내지 남용하였다고 보기 어렵다. 3. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.