공장신설승인 기부채납조건 무효확인청구

1. 사건개요 청구인은 2008. 3. 20. 피청구인에게 ○○시 ○○면 ○○리 XX-X번지외 10필지(4,822㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)상에, 곡물도정업 공장을 건축하기 위하여 공장신설승인을 신청하였다. 이에 대하여 피청구인은 2008. 5. 6. 도시계획도로와 인접한 이 사건 토지의 일부(978㎡, 이하 ‘기부채납 부지’라 한다)에 대하여 기부채납을 조건(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)으로 공장신설 승인처분하였다. 청구인은 현재까지 기부채납 부지가 공익목적으로 사용되지 아니하고 일반재산으로 남아있으므로, 이 사건 처분이 무효라고 주장한다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 피청구인이 2008년 당시 청구인에게 이 사건 토지의 일부에 대하여 무상귀속을 종용하였고, 이에 응하지 아니할 경우 공장신설 승인을 받을 수 없는 부득이한 상황이었기에, 청구인은 2008. 4.경 피청구인에게 기부채납확인서를 제출한 것이다. 그런데 현재에 이르기까지 피청구인은 기부채납 부지를 공익적인 목적(기반시설)으로 사용하지 아니하고, 일반재산으로 방치하고 있다. 2) 개발행위운영지침은 ‘기반시설(도로) 확보차원의 무상귀속은 공장신설 승인에 따른 개발행위허가(의제)대상인 기속재량행위로서, 개발행위허가기준에 따라 승인조건으로 정할 수 있으나, 기반시설의 기부채납은 필요한 경우에 한하여 요구하도록 되어 있다. 또한 정당한 재산권 행사를 제한하거나 사업 추진에 지장을 초래하는 과도한 기부채납 및 당해 사업과 관련이 없는 기부채납을 지양하고, 기부채납이 필요한 경우 부담비율은 대상지 토지면적을 기준으로 5% 이내에서 협의로 결정하되, 최대 10%를 초과하지 않는다고 되어 있다. 또한 위 지침에 의하면, 기반시설의 기부채납 시 부담기준은 도시계획위원회의 심의 시에도 적용되는 원칙이다. 3) 기반시설인 진입도로 확보는 위 지침상 건축법에 적합하여야 하며, 도시계획도로 또는 시군도, 농어촌도로에 접속하는 것을 원칙으로 하고, 접속하지 아니할 경우의 진입도로 폭은 개발행위 규모에 따른 교통량을 고려하여 적정 폭을 확보하도록 되어 있다. 이 사건 사업부지는 도시계획도로(소로1류)와 접하고 있는 등 추가로 기반시설이 필요하지 아니한바, 이는 무상귀속 토지가 아직까지 기반시설로 활용되지 않고 방치되고 있는 사실로도 충분히 입증되고 있다 할 것이다. 결국 이 사건 처분은 피청구인이 인허가권자라는 우월적 지위에서 청구인에게 무상귀속을 종용하여 강요에 의해 기부채납 받은 것이고, 그 부담기준도 위 지침에서 정한 5~10%를 상회한 20%로서 과도하므로, 이 사건 처분은 위법하다. 나. 피청구인 주장 1) 2014. 12. 1. 개정 개발행위허가운영지침은 이 사건 처분에 적용되지 아니함 청구인이 주장하는 개발행위허가운영지침 제2장제6절(기반시설 기부채납 운영기준)은 허가 당시에는 존재하지 않았다. 당시에는 2005. 5. 6.자 개정 지침이 적용된 것이다. 청구인이 주장하는 사항은 2014. 12. 1.(개정 국토교통부 훈령 제456호) 개정된 사항이기에 허가 당시에 청구인이 주장하는 지침내용은 판단기준이 아니었다. 2) 기부채납은 연접 제한을 피하기 위한 조치로 추정됨 청구인이 허가신청 당시(2008. 3.) 도면[구적도]에 해당 도로부지 기부채납조건으로 기작성해 왔으며, 피청구인은 청구인이 기작성해 온 기부채납부지 관련하여, 기부채납확약서 제출을 요청한 것이다. 허가 신청 당시 「국토계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제55조제4항에 의거 관리지역안에서 연접하여 개발하거나 수차례에 걸쳐 부분적으로 개발하는 경우에는 이를 하나의 개발행위로 보아 그 면적을 산정한다는 법에 의거, 인접한 도로부지를 기부채납하여 연접제한을 피해 개발행위하는 사례들이 있었다. 청구인의 기부채납이 이와 같은 행위인지 정확히 판단하기 어려우나, 청구인이 허가 신청 당시 이미 도로부지를 기부채납할 계획으로 도면 작성한 것으로 보아, 피청구인이 해당 기부채납을 연접 제한을 회피하기 위한 방법으로 판단하여 청구인의 기부채납을 받아들였을 것으로 생각된다. 3) 무상귀속 종용에 대한 근거는 없음 피청구인은 청구인이 허가신청 당시 허가도면(구적도)에 도로부지를 기부채납하는 것으로 표기해와 해당 기부채납 부지에 대한 확약서를 요청한 사항만 있기에 청구인이 주장하는 강압적 무상귀속 종용은 없었던 것으로 판단된다. 결론적으로, 이 사건 처분에 어떠한 위법이 있다고 볼 수 없으므로, 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【구 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률】[시행 2008. 3. 21.] [법률 제9228호, 2008. 12. 26., 일부개정] 제13조 (공장설립등의 승인) ①공장건축면적이 500제곱미터이상인 공장의 신설·증설 또는 업종변경(이하 "工場設立등”이라 한다)을 하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 시장·군수 또는 구청장의 승인을 얻어야 하고, 승인을 얻은 사항을 변경하고자 하는 때에도 또한 같다. 다만, 승인을 얻은 사항중 지식경제부령이 정하는 경미한 사항을 변경하고자 하는 때에는 시장·군수 또는 구청장에게 신고하여야 한다. 제13조의2 (인·허가등의 의제) ①제13조제1항의 규정에 의한 공장설립등의 승인을 함에 있어서 당해공장 및 진입로부지에 대한 다음 각호의 허가·신고·면허·승인·해제 또는 용도폐지 등에 관하여 당해시장·군수 또는 구청장이 제5항 본문의 규정에 의하여 관계행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 당해 인·허가등을 받은 것으로 본다. 5. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조제1항의 규정에 의한 개발행위(토지의 형질변경 또는 토지분할에 한한다)의 허가, 동법 제86조의 규정에 의한 도시계획시설사업의 시행자의 지정, 동법 제88조의 규정에 의한 실시계획의 인가 및 동법 제118조의 규정에 의한 토지거래계약의 허가 제20조 (공장의 신설등의 제한) ①과밀억제지역·성장관리지역 및 자연보전지역안에서는 공장건축면적 500제곱미터이상의 공장(아파트型工場을 포함한다)을 신설·증설 또는 이전하거나 업종을 변경하는 행위를 하여서는 아니된다. 다만, 국민경제의 발전과 지역주민의 생활환경 조성등을 위하여 부득이하다고 인정하여 대통령령이 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. ②제1항 단서의 규정에 의하여 공장을 신설·증설 또는 이전하거나 업종을 변경하고자 하는 자는 지식경제부령이 정하는 바에 따라 시장·군수 또는 구청장의 승인을 얻어야 하고, 승인을 얻은 사항을 변경하고자 하는 때에도 또한 같다. 다만, 승인을 얻은 사항중 지식경제부령이 정하는 경미한 사항을 변경하고자 하는 때에는 시장·군수 또는 구청장에게 신고하여야 한다. ④제13조제3항·제4항, 제13조의2 및 제13조의3의 규정은 제2항의 규정에 의한 승인의 경우에 이를 준용한다. 【구 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령】[시행 2008. 2. 29.] [대통령령 제20678호, 2008. 2. 29., 타법개정] 제19조 (공장설립등의 승인절차) ①공장설립등의 승인 또는 그 변경승인을 얻고자하는 자는 공장설립승인신청서에 지식경제부령이 정하는 서류를 첨부하여 시장·군수 또는 구청장에게 제출하여야 한다. 이 경우 2 이상의 시·군·구(자치구인 구를 말한다)에 걸치는 부지에 공장설립등을 하려는 때에는 제18조의2제1항에 따른 공장건축면적이 가장 많이 포함된 구역을 관할하는 시장·군수 또는 구청장에게 제출하여야 한다. 제27조 (성장관리지역안에서의 행위제한의 완화) 법 제20조제1항 단서의 규정에 의하여 성장관리지역안에서 허용될 수 있는 행위는 다음과 같다. <개정 1999. 8. 9., 2003. 6. 30.> 1. 별표2에 해당하는 공장의 신설·증설 또는 이전 2. 제26조제2호 내지 제8호에 규정된 행위 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】[시행 2008. 3. 28.] [법률 제9043호, 2008. 3. 28., 일부개정] 제58조 (개발행위허가의 기준) ①특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청내용이 다음 각호의 기준에 적합한 경우에 한하여 개발행위허가를 하여야 한다. 5. 당해 개발행위에 따른 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보계획이 적정할 것 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】[시행 2008. 2. 29.] [대통령령 제20722호, 2008. 2. 29., 타법개정] 제55조 (개발행위허가의 규모) ①법 제58조제1항제1호에서 "대통령령이 정하는 개발행위의 규모"라 함은 다음 각호에 해당하는 토지의 형질변경면적을 말한다. 다만, 관리지역 및 농림지역에 대하여는 제2호 및 제3호의 규정에 의한 면적의 범위안에서 당해 특별시·광역시·시 또는 군의 도시계획조례로 따로 정할 수 있다. 1. 도시지역 가. 주거지역·상업지역·자연녹지지역·생산녹지지역 : 1만제곱미터 미만 나. 공업지역 : 3만제곱미터 미만 다. 보전녹지지역 : 5천제곱미터 미만 2. 관리지역 : 3만제곱미터 미만 3. 농림지역 : 3만제곱미터 미만 4. 자연환경보전지역 : 5천제곱미터 미만 ②제1항의 규정을 적용함에 있어서 개발행위허가의 대상인 토지가 2 이상의 용도지역에 걸치는 경우에는 각각의 용도지역에 위치하는 토지부분에 대하여 각각의 용도지역의 개발행위의 규모에 관한 규정을 적용한다. 다만, 개발행위허가의 대상인 토지의 총면적이 당해 토지가 걸쳐 있는 용도지역중 개발행위의 규모가 가장 큰 용도지역의 개발행위의 규모를 초과하여서는 아니된다. 1. 지구단위계획으로 정한 가구 및 획지의 범위안에서 이루어지는 토지의 형질변경으로서 당해 형질변경과 관련된 기반시설이 이미 설치되었거나 형질변경과 기반시설의 설치가 동시에 이루어지는 경우 2. 당해 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제2호의 규정에 의한 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 3. 초지조성, 농지조성, 영림 또는 토석채취를 위한 경우 4. 건축물의 건축, 공작물의 설치 또는 지목의 변경을 수반하지 아니하고 시행하는 토지복원사업 5. 그 밖에 국토해양부령이 정하는 경우 ④제1항 및 제2항의 규정을 적용함에 있어서 녹지지역·관리지역·농림지역 또는 자연환경보전지역안에서 연접하여 개발하거나 수차에 걸쳐 부분적으로 개발하는 경우에는 이를 하나의 개발행위로 보아 그 면적을 산정한다. 다만, 도시계획시설사업의 부지인 경우 또는 제3항제3호의 규정에 의하여 면적제한을 적용받지 아니하는 경우는 면적산정에 포함하지 아니한다. <개정 2004. 1. 20., 2005. 1. 15.> 【○○시 사무위임 조례】 제2조(위임사항) ② 시장이 출장소장에게 위임하는 사무는 별표 2와 같다. [별표 2] 출장소장에게 위임하는 사항 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026797"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 공장신설 승인 신청서, 공장신설승인 보완알림, 기부채납확약서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2008. 3. 20. 피청구인에게 ○○시 ○○면 ○○리 XX-X번지외 10필지(4,822㎡, 관리지역) 상에 ○○정미소’라는 상호의 공장(곡물도정업)을 건축하기 위하여 공장신설승인을 신청하였다. 나) 피청구인은 2008. 3. 27. 청구인에게 기부채납 확약서 제출 등 보완을 요구하였고, 청구인은 2008. 4.경 피청구인에게 기부채납확인서를 제출하였다. 다) 피청구인은 2008. 5. 6. 도시계획도로와 인접한 이 사건 토지의 일부(978㎡)에 대하여 기부채납을 조건으로 공장신설 승인처분하였다. 라) 기부채납 부지는 현재까지 특정한 공익목적으로 사용되지 아니하고 일반재산으로 관리되고 있다. 2) 「구 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」([시행 2008. 3. 21. 법률 제9228호, 2008. 12. 26., 일부개정] 제13조제1항 및 제20조에 의하면, 성장관리지역 등에서 공장건축면적이 500제곱미터이상인 공장의 신설·증설 또는 업종변경을 하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 시장·군수 또는 구청장의 승인을 얻어야 한다. 같은 법 제20조제4항 및 제13조의2 제1항제5호에 의하면, 당해시장·군수 또는 구청장이 공장의 신설 승인을 함에 있어서 당해 공장에 대한 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조제1항의 개발행위의 허가에 관하여 관계행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 당해 인·허가등을 받은 것으로 본다. 3) 청구인은 피청구인이 ①기부채납 부지를 기반시설로 사용하지 아니한 채 일반재산으로 방치하고, ②공장신설승인 당시 피청구인의 우월적 지위를 이용하여 기부채납을 종용·강요하였으며, ③개발행위허가운영지침에 위배한 기부채납의 부담 기준을 적용하여 이건 기부채납 조건이 위법하다고 주장한다. 행정처분이 당연무효라고 하기 위해서는 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며 하자가 중대하고 명백한 것인지 여부를 판별할 때에는 그 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰하여야 한다(대법원 2002. 12. 10. 선고 2001두4566 판결 등 참조). 이와 관련하여 청구인이 2008. 4.경 피청구인에게 “본인은 상기 토지에 공장부지 조성에 따른 도로부지를 조성[국(농림수산부 : 농지전용 및 국유재산허가, 김○○ 소유 : 토지사용승낙]하고자 하며, 공장설립허가 후 5,169㎡ 중 978㎡의 소유권을 ○○시로 무상귀속(기부채납)하겠기에 확약서를 제출”한다는 내용의 기부채납확약서를 작성·교부하고, 이로서 피청구인은 청구인에 대하여 2008. 5. 6.자 공장신설승인을 하면서 부관으로서 “기부채납 도로부지(978㎡)에 대하여 준공 전까지 기부채납하시기 바랍니다”라는 내용으로 도로부지 978㎡를 기부채납한다는 승인조건을 부과한 것으로 보인다. 또한 청구인이 지적하는 개발행위허가운영지침은 이 사건 처분 당시의 규정에 해당하지 아니하고, 가사 이건 기부채납의 부담 범위가 위 지침의 새로운 기준을 상회하더라도 이를 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 위법으로 평가하기 어렵다. 위 사정들을 종합하면 비록 이건 기부채납 부지가 현재까지 특정한 공익목적으로 사용되지 아니한 사정이 있더라도, 이 사건 공장신설승인처분을 하면서 기부채납하도록 한 부담의 내용은 ①그 자체가 법령에 위반되거나 또는 그 이행이 불가능한 것이라 볼 수 없고, ②오히려 청구인이 도로부지를 조성을 위하여 기부채납할 계획을 밝히면서 기부채납확약서를 작성·제출하는 등의 과정을 거쳐 위 공장신설승인 신청에 이른 사정에 비추어 보면 기부채납의 목적에 어긋나는 것으로 보기 어렵고, ③실제 청구인으로서도 기부채납에 동의하여 공장신설승인을 받아 그 승인으로 인하여 이익을 얻을 것으로 보여진다. 나아가 피청구인이 종용 내지 강요하여 청구인으로부터 기부채납확약서를 제출받은 것으로 볼 만한 자료를 찾아 볼 수 없는바, 그렇다면 이 사건 기부채납 부담이 공장신설승인이라는 행정처분의 본질적 효력을 해하거나 또는 그 하자가 중대하고 명백하여 무효로 볼 수 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.