공장신설승인신청 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2015. 6. 26. 피청구인으로부터 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○, ○○○-○, ○○○-○번지 총 2,799.00㎡에서 기타 육류 가공 및 저장처리업, 기타 과실 채소가공 및 저장처리업 공장을 설치하기 위한 공장신설승인을 받은 자로, 2017. 4. 17. 위 공장신설승인에 대한 취소원을 제출하여 위 승인이 취소되었다. 청구인은 2017. 4. 24. 기존 공장부지 면적을 2,499㎡로 일부 축소하여 공장신설승인 재신청을 하였고, 피청구인은 최종 방류계획이 포함된 도시계획 심의 관련 도면 등 자료제출을 보완할 것을 3회 통보하였으나 청구인이 이에 응하지 아니하자 2017. 10. 25. 피청구인에게 최종방류계획이 포함된 도시계획심의 관련 도면 등 자료제출을 미이행 하였다는 이유로 청구인의 신청을 반려(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2015. 2.경 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○ 일대에서 기타 육류 가공 및 저장처리업, 기타 과실 채소 가공 및 저장처리업을 운용하기 위하여 공장설립승인신청을 하였고, 피청구인은 위 신청을 승인한 바 있다. 당시 청구인은 사정이 생겨 바로 공장 착공을 하지 못하였고, 1년이 조금 넘는 시간이 지나게 되었다. 이후 청구인은 1차 신청을 철회한 후 공장설립부지 범위를 축소시키고, 지하층을 신설하는 방식으로 2017. 4. 24. 재차 공장신설승인신청을 하였다. 그런데 피청구인은 수차례에 걸쳐 막대한 양의 보완서류를 요구하였다. 청구인은 이를 대부분 충실히 이행하였으나, 2017. 10.경 최종방류계획이 포함된 도시계획심의 관련 도면 등 자료의 보완만을 하지 못하였다. 청구인 측 토목사무소는 위 최종 방류계획이 포함된 도면을 작성하여 제출할 계획이었고, 이는 기술적으로 그리 어려운 일은 아니었는데 청구인측이 이를 제출하는 과정에서 피청구인 담당자와 수차례 면담한 결과 뜻밖의 이야기를 듣게 되었다. 즉 최종방류계획이 포함된 도면이 실제로 필요한 것은 아니며, 공장신설로 인한 민원이 예상되므로 설령 도면을 제출하더라도 여전히 공장설립승인을 해 줄 수 없다는 것이었다. 그러면서 담당공무원은 민원 발생을 방지하기 위하여 공장설립과 관련된 주변 사람들의 동의서를 받아 올 것을 구두로 요구하였다. 이에 청구인은 최종방류계획이 포함된 도시계획심의 관련 도면을 제출한다고 하더라도 여전히 승인이 반려될 것을 피할 수 없다고 생각하여 위 서류의 제출을 포기하고 말았고, 피청구인은 2017. 10. 26. 청구인이 서류 보완을 하지 않았음을 이유로 이 사건 처분을 하였다. 만일 피청구인의 실제 의사가 위 도면을 제시하라는 것이고, 도면 제출의 실익이 있다면 청구인은 지금이라도 도면을 제출할 의사와 능력이 있다. 2) 피청구인은 청구인의 1차 신청 당시에는 2차 신청과 거의 유사한 내용의 공장신설승인신청을 승인한 바 있고, 이는 행정청의 공적 견해 표명에 해당함에 별 다른 의문이 없다고 할 것이다. 따라서 청구인으로서는 적어도 1차 신청과 동일성이 인정되는 범위 내에서의 공장신설은 적법하게 허용되었다는 신뢰를 가지게 되었다. 그런데 피청구인은 1차 신청과 근본적으로 다르지 아니한 2차 신청에 대하여 종전에 없던 보완사항을 내세워 이 사건 처분을 하였는바, 이는 청구인의 정당한 신뢰를 해치는 것으로서 신뢰보호의 원칙에 위반된다. 3) 공장의 설립과 관련하여 피청구인은 청구인에게 보완사항을 요구할 수 있으나, 그 보완사항은 보완요구의 목적에 맞는 정당한 것이어야 하며, 필요한 최소한도에 그쳐야 할 것이고, 청구인의 이행이 사실상 불가능한 과다한 것이어서는 안 될 것이다. 그런데 문제가 된 최종방류계획이 포함된 도면은 1차 신청당시에는 큰 쟁점이 아니었던 것으로, 2차 신청 시에 갑자기 관련 서류를 요구하는 것은 합리성을 찾기 어렵다. 아울러 피청구인은 구두상담 시 주변 주민들의 동의서를 받아오라고 하였는데, 민원 발생을 예방하여야 하는 것은 원칙적으로 피청구인의 책무라고 할 것이며, 청구인이 직접 나서서 주변 주민들의 민원을 본질적으로 해소시킬 의무까지는 없는 것이다. 무엇보다 피청구인은 별다른 법령 제시 없이 청구인에게 동의서를 요구하였던 것으로, 이는 위법 부당한 보완요구이므로 이 사건 처분 역시 위법·부당을 면하기 어려울 것인바, 이 사건 처분을 취소하여 주시기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 1차 공장신설승인 후 청구인의 사정에 의하여 철회한 후 2017. 4. 24. 재차 2차 신청을 한 것은 연속성·동일성 있는 행위라고 주장하고 있으나, 청구인은 이 사건 토지에 2015. 5. 16. 공장신설승인을 득한 후 직접 허가권을 자진 취소하였으며, 이로 인하여 청구인의 공장신설승인에 대한 권리·의무에 대한 효력이 완전히 상실되었다. 이후 청구인은 새로이 공장신설승인을 신청하였으므로 기 신청 및 승인된 사실과는 전혀 무관하며, 피청구인은 신청일 현재의 관련 법령기준·요건 등에 적합한지 검토 후 승인여부를 결정하여야 한다. 2) 청구인에게 보완을 요구한 이유는 1차 신청 시에는 청구인이 상류지역에서 발생하는 우수를 사건 토지 인근 기존에 형성된 배수로(토사측구)를 통하여 처리가 가능함에 따라 물의 배수에 문제가 없었다. 그러나 2년여가 지난 시점에서 재신청시 사건 토지 주변 여건이 달라졌음에도 최초 신청과 동일하게 상류지역에서 발생하는 우수를 기존 배수로로 이용하여 처리하겠다는 도면을 제출하였다. 현장 확인 결과 청구인이 제출한 도면에 표기된 기존 배수로(토사측구)가 존재하지 않아 실무종합심의에 따른 보완사항과 함께 배수계획 관련 재수립 보완을 요구하자, 한차례 보완기간 연장 신청 후 2017. 6. 14. 현재 여건을 반영한 최종도면을 제출하였다. 3) 청구인이 제출한 최종 도면을 검토한 결과, 최초 신청시 청구인은 상류지역에서 발생하는 우수를 사건 토지 인근 기존에 형성된 배수로를 통하여 처리가 가능하여 물의 배수에 문제가 없었으나, 2년여가 지난 후 재신청시 청구인이 제출한 최종제출도면과 현장 확인 결과 기존에 형성된 배수로가 없어져 물의 배수가 불가능하였다. 이에 피청구인은 국토계획법 제58조 제1항에 의거 개발행위허가기준은 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이루어야 하고, 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것으로 규정하고 있다. 이를 근거로 청구인에게 최종방류계획 수립에 관한 보완을 요구한 사실은 신뢰보호원칙에 위배된다고 할 수 없을 뿐만 아니라, 법령에 근거한 보완요구이므로 위법·부당한 것이라고 할 수 없는바, 이 사건 청구를 기각하여 주시기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률】 제13조(공장설립등의 승인) ① 공장건축면적이 500제곱미터 이상인 공장의 신설·증설 또는 업종변경(이하 "공장설립등"이라 한다)을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장·군수 또는 구청장의 승인을 받아야 하며, 승인을 받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. 다만, 승인을 받은 사항 중 산업통상자원부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 시장·군수 또는 구청장에게 신고하여야 한다. <개정 2013.3.23.> 제13조의2(인가·허가 등의 의제) ① 제13조제1항에 따른 공장설립등의 승인을 할 때 해당 공장 및 진입로 부지에 대한 다음 각 호의 허가·신고·면허·승인·해제 또는 용도폐지 등(이하 "인·허가등"이라 한다)에 관하여 해당 시장·군수 또는 구청장이 제5항 본문에 따라 관계 행정기관의 장과 협의한 사항(제5항 단서에 따라 협의가 생략되는 경우를 포함한다)에 대하여는 해당 인·허가등을 받은 것으로 본다. <개정 2009.6.9., 2010.4.12., 2010.4.15., 2010.5.31., 2011.4.14., 2011.7.21., 2014.1.14., 2016.1.19., 2016.12.27.> 5. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조제1항에 따른 개발행위(토지의 형질 변경 또는 토지 분할만 해당한다)의 허가, 같은 법 제86조에 따른 도시·군계획시설사업의 시행자의 지정 및 같은 법 제88조에 따른 실시계획의 인가 ④ 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 인·허가등 또는 허가·신고의 의제를 받으려는 자(제1항제15호에 따라 건축허가 또는 건축신고의 의제와 함께 제14조제1항 각 호의 허가등의 의제를 받으려는 자를 포함한다)는 공장설립등의 승인신청 시에 산업통상자원부령으로 정하는 관련 서류를 함께 제출하여야 한다. 다만, 산업통상자원부령으로 정하는 서류는 제14조에 따른 건축허가신청 시(제1항제15호에 따라 건축허가 또는 건축신고의 의제를 받으려는 경우에는 공사착공 시)까지 사후에 제출할 수 있다. <개정 2013.3.23.> 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제58조(개발행위허가의 기준 등) ① 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. <개정 2011.4.14., 2013.7.16.> 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 2. 도시·군관리계획 및 제4항에 따른 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시·군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제56조(개발행위허가의 기준) ①법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. <개정 2009.8.5.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271597"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 공장설립승인신청서, 각 보완요구서, 공장설립승인서, 공장설립승인 취소원, 각 피해방지계획도에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 피청구인은 2015. 6. 26. 청구인에게 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○, ○○○-○, ○○○-○번지 총 2,799.00㎡에서 기타 육류 가공 및 저장처리업, 기타 과실 채소가공 및 저장처리업 공장을 설치하기 위한 공장신설승인을 하였다. 나) 청구인은 2017. 4. 17. 위 공장신설승인에 대한 취소원을 제출하였고, 이에 따라 피청구인은 같은 달 18. 위 승인을 취소하였다. 다) 청구인은 2017. 4. 24. 공장신설승인 재신청을 하였고, 피청구인은 같은 해 6. 15., 같은 해 9. 29. 및 같은 해 10. 24. 최종 방류계획이 포함된 도시계획 심의관련 도면 등 자료제출을 보완할 것을 각 통보하였고, 청구인이 이에 응하지 아니하자 2017. 10. 25. 피청구인에게 최종방류계획이 포함된 도시계획심의 관련 도면 등 자료제출을 미이행하였다는 이유로 청구인의 신청을 반려하였다. 라) 청구인이 2015. 2. 10.경 1차 공장신설승인신청시 제출한 피해방지계획도면에는 ○○리 ○○○-○ 토지와 같은 리 ○○○ 토지 경계부분에서 ○○○ 토지로 흐르는 기존 배수로가 있는 것으로 표시되어 있는데, 이 사건 신청시 최종 제출도면에 의하면 같은 부분에 기존 배수로가 표시되어 있지 아니하다. 2) 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조 제1항, 제13조의2 제1항 제5호에 의하면, 공장건축면적이 500제곱미터 이상인 공장의 신설·증설 또는 업종변경(이하 "공장설립등"이라 한다)을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장·군수 또는 구청장의 승인을 받아야 하며, 공장설립등의 승인을 할 때 해당 공장 및 진입로 부지에 대한 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조제1항에 따른 개발행위(토지의 형질 변경 또는 토지 분할만 해당한다)의 허가에 관하여 해당 시장·군수 또는 구청장이 제5항 본문에 따라 관계 행정기관의 장과 협의한 사항(제5항 단서에 따라 협의가 생략되는 경우를 포함한다)에 대하여는 해당 인·허가등을 받은 것으로 본다. 한편 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제58조 제1항에 의하면, 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 등의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. 3) 청구인은, 피청구인이 청구인의 1차 공장설립승인신청에 대해서 이를 승인함으로써 청구인으로 하여금 1차 공장설립승인신청과 동일성이 인정되는 범위 내에서의 재신청이 있을 경우 승인이 될 것이라는 신뢰를 갖게 하였음에도 불구하고, 1차 공장설립승인신청과 그 내용이 거의 유사한 2차 공장설립승인신청에 대해서 종전에 없었던 보완사항을 내세워 그 신청을 반려한 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙에 반하고, 또 피청구인이 청구인에게 최종방류계획이 포함된 도면의 제출을 보완사항으로 요구한 것은 합리성이 없으며, 피청구인이 민원 발생을 방지하기 위하여 청구인으로 하여금 공장 부지 주변 사람들의 동의서를 받아오라고 하는 것은 법령의 근거가 없는 부당한 보완요구이어서 이 사건 처분은 위법하다고 주장한다. 먼저 피청구인의 2017. 7. 25.자 보완요청서와 2017. 10. 10.자 2차 보완요청서, 2017. 10. 25.자 반려통보서 각 기재에 의하면, 피청구인은 청구인에게 보완사항으로 ‘최종방류계획이 포함된 도시계획심의 관련 도면’의 제출을 요구하였으나 청구인이 위 보완사항을 정해진 기간까지 이행하지 아니하자 결국 청구인의 공장설립승인신청을 반려하는 이 사건 처분을 한 것으로 보일 뿐이고, ‘민원 발생을 방지하기 위한 용도의 주변 사람들의 동의서 제출’을 보완사항으로 요구하거나 위 보완사항의 미이행을 이유로 이 사건 처분을 한 것은 아닌 것으로 보인다. 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」제13조의2 제1항은 “제13조제1항에 따른 공장설립등의 승인을 할 때 해당 공장 및 진입로 부지에 대한 다음 각 호의 허가ㆍ신고ㆍ면허ㆍ승인ㆍ해제 또는 용도폐지 등에 관하여 해당 시장ㆍ군수 또는 구청장이 제5항 본문에 따라 관계 행정기관의 장과 협의한 사항(제5항 단서에 따라 협의가 생략되는 경우를 포함한다)에 대하여는 해당 인ㆍ허가 등을 받은 것으로 본다.”라고 규정하면서 제5호로 ‘「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조제1항에 따른 개발행위(토지의 형질 변경 또는 토지 분할만 해당한다)의 허가’를 들고 있고, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제58조 제1항은 “특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다.”라고 규정하면서 제4호로 ‘주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것’을 들고 있다. 또한 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」제13조의2 제4항은 “제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 인ㆍ허가등 또는 허가ㆍ신고의 의제를 받으려는 자(제1항제15호에 따라 건축허가 또는 건축신고의 의제와 함께 제14조제1항 각 호의 허가등의 의제를 받으려는 자를 포함한다)는 공장설립등의 승인신청 시에 산업통상자원부령으로 정하는 관련 서류를 함께 제출하여야 한다.”라고 규정하고 있다. 따라서 피청구인이 공장설립승인에 의하여 의제되는 개발행위허가의 심사에 필요한 서류로 최종방류계획이 포함된 도시계획심의 관련 도면의 제출을 요청하는 것은 위 법규에 근거한 것으로 적법하다. 또한 청구인이 2차 공장설립승인을 신청하면서 제출한 도면에는 1차 공장설립승인신청 당시와 동일하게 공장설립 예정 부지 상류지역에서 발생하는 우수를 기존에 형성된 배수로를 통해서 처리하는 것으로 되어 있으나, 현장확인 결과 도면에 표시된 배수로가 존재하지 아니하여 청구인에게 보완사항으로 최종방류계획이 포함된 도시계획심의 관련 도면의 제출을 요청한 것이므로, 이러한 경우에는 신뢰보호의 원칙이 적용될 여지도 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.