공장신설승인신청 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2022. 10. 14. 피청구인에게 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○번지 일원(이하 ‘이 사건 부지’라 한다)에 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」(이하 ‘산업집적법’이라 한다) 제13조에 따른 공장설립승인을 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)하였다. 이에, 피청구인은 청구인에게 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하‘국토계획법’이라 한다) 제75조의2 및 2022. 10. 13. 고시된 ○○시 성장관리계획 수립 규정에 의거 2023. 2. 22. 청구인의 이 사건 신청을 반려(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【민원 처리에 관한 법률】 제22조(민원문서의 보완ㆍ취하 등) ① 행정기관의 장은 접수한 민원문서에 보완이 필요한 경우에는 상당한 기간을 정하여 지체 없이 민원인에게 보완을 요구하여야 한다. ② 민원인은 해당 민원의 처리가 종결되기 전에는 그 신청의 내용을 보완하거나 변경 또는 취하할 수 있다. 다만, 다른 법률에 특별한 규정이 있거나 그 민원의 성질상 보완ㆍ변경 또는 취하할 수 없는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 제1항에 따른 민원문서의 보완 절차 및 방법 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【민원 처리에 관한 법률 시행령】 제24조(민원문서의 보완 절차 및 방법 등) ① 행정기관의 장은 법 제22조제1항에 따라 민원인에게 민원문서의 보완을 요구하는 경우에는 문서 또는 구술 등으로 하되, 민원인이 특별히 요청한 경우에는 문서로 하여야 한다. ② 행정기관의 장은 제1항에 따라 보완 요구를 받은 민원인이 보완 요구를 받은 기간 내에 보완을 할 수 없음을 이유로 보완에 필요한 기간을 분명하게 밝혀 기간 연장을 요청하는 경우에는 이를 고려하여 다시 보완기간을 정하여야 한다. 이 경우 민원인의 기간 연장 요청은 2회로 한정한다. ③ 행정기관의 장은 민원인이 법 제22조제1항에 따라 정한 보완기간또는 이 조 제2항 전단에 따라 다시 정한 보완기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 10일 이내의 기간을 정하여 다시 보완을 요구할 수 있다. ④ 제2항 및 제3항에 따른 민원문서의 보완에 필요한 기간의 계산방법에 관하여는 「민법」 제156조, 제157조 및 제159조부터 제161조까지의 규정을 준용한다. 제25조(민원문서의 반려 등) ① 행정기관의 장은 민원인이 제24조에 따른 기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 그 이유를 분명히 밝혀 접수된 민원문서를 되돌려 보낼 수 있다. ② 행정기관의 장은 민원인의 소재지가 분명하지 아니하여 제24조제1항에 따른 보완요구가 2회에 걸쳐 반송된 경우에는 민원인이 민원을 취하(取下)한 것으로 보아 이를 종결처리할 수 있다. ③ 행정기관의 장은 민원인이 민원을 취하하여 민원문서의 반환을 요청한 경우에는 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 그 민원문서를 민원인에게 돌려주어야 한다. 【산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률】 제13조(공장설립등의 승인) ① 공장건축면적이 500제곱미터 이상인 공장의 신설ㆍ증설 또는 업종변경(이하 “공장설립등”이라 한다)을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수 또는 구청장의 승인을 받아야 하며, 승인을 받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. 다만, 승인을 받은 사항 중 산업통상자원부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 신고하여야 한다. ⑥ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제4항에 따라 불승인을 통보하는 경우에는 그 사유를 분명히 밝혀야 하며, 지원센터의 장은 그 사유와 관련된 서류를 열람할 수 있다. 제13조의2(인가ㆍ허가 등의 의제) ① 제13조제1항에 따른 공장설립등의 승인을 할 때 해당 공장 및 진입로 부지에 대한 다음 각 호의 허가ㆍ신고ㆍ면허ㆍ승인ㆍ해제 또는 용도폐지 등(이하 “인ㆍ허가등”이라 한다)에 관하여 해당 시장ㆍ군수 또는 구청장이 제5항 본문에 따라 관계 행정기관의 장과 협의한 사항(제5항 단서에 따라 협의가 생략되는 경우를 포함한다)에 대하여는 해당 인ㆍ허가등을 받은 것으로 본다. 1. 「농지법」 제34조제1항에 따른 농지전용의 허가, 같은 법 제35조제1항ㆍ제43조에 따른 농지전용의 신고 및 같은 법 제40조제1항에 따른 용도변경의 승인 2. 「산지관리법」 제14조ㆍ제15조에 따른 산지전용허가 및 산지전용신고, 같은 법 제15조의2에 따른 산지일시사용허가ㆍ신고, 같은 법 제21조에 따른 산지 전용된 토지의 용도변경 승인 및 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제36조제1항ㆍ제4항에 따른 입목벌채등의 허가ㆍ신고 3. 「초지법」 제23조제1항에 따른 초지전용의 허가 4. 「사방사업법」 제14조제1항 본문에 따른 사방지(砂防地)의 죽목의 벌채 등의 허가 및 같은 법 제20조제1항에 따른 사방지 지정의 해제 5. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조제1항에 따른 개발행위(토지의 형질 변경 또는 토지 분할만 해당한다)의 허가, 같은 법 제86조에 따른 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자의 지정 및 같은 법 제88조에 따른 실시계획의 인가 6. 「하천법」 제30조제1항 본문에 따른 하천공사시행의 허가 및 같은 법 제33조제1항 각 호에 따른 하천점용의 허가 7. 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」 제8조에 따른 공유수면의 점용ㆍ사용허가, 같은 법 제17조에 따른 실시계획의 승인 또는 신고 및 같은 법 제28조에 따른 공유수면의 매립면허 8. 「장사 등에 관한 법률」 제27조제1항에 따른 분묘 개장의 허가 9. 「사도법」 제4조에 따른 사도(私道) 개설 등의 허가 10. 「도로법」 제52조제1항에 따른 도로와 다른 시설의 연결허가 및 같은 법 제61조제1항에 따른 도로점용의 허가 11. 삭제 12. 「농어촌정비법」 제23조제1항 본문에 따른 농업생산기반시설의 사용허가 13. 「국유재산법」 제30조에 따른 국유재산의 사용허가 및 같은 법 제40조제1항에 따른 도로ㆍ하천ㆍ도랑 및 제방의 용도폐지 14. 「공유재산 및 물품 관리법」 제11조에 따른 행정재산의 용도의 변경 또는 폐지 및 같은 법 제20조제1항에 따른 행정재산의 사용ㆍ수익허가 15. 「건축법」 제11조제1항에 따른 건축허가, 같은 법 제14조제1항에 따른 건축신고, 같은 법 제19조제2항에 따른 건축물의 용도변경의 허가나 신고, 같은 조 제3항에 따른 기재내용의 변경, 같은 법 제20조제1항ㆍ제3항에 따른 가설건축물 건축의 허가 또는 신고 및 같은 법 제83조제1항에 따른 공작물 축조의 신고 16. 「환경영향평가법」 제44조에 따른 소규모 환경영향평가에 대한 협의 17. 「자연재해대책법」 제4조에 따른 재해영향평가등의 협의 18. 「부동산 거래신고 등에 관한 법률」 제11조에 따른 토지거래계약에 관한 허가 ④ 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 인ㆍ허가등 또는 허가ㆍ신고의 의제를 받으려는 자(제1항제15호에 따라 건축허가 또는 건축신고의 의제와 함께 제14조제1항 각 호의 허가등의 의제를 받으려는 자를 포함한다)는 공장설립등의 승인신청 시에 산업통상자원부령으로 정하는 관련 서류를 함께 제출하여야 한다. 다만, 산업통상자원부령으로 정하는 서류는 제14조에 따른 건축허가신청 시(제1항제15호에 따라 건축허가 또는 건축신고의 의제를 받으려는 경우에는 공사착공 시)까지 사후에 제출할 수 있다. ⑤ 시장ㆍ군수 또는 구청장이 제13조제1항에 따라 공장설립등의 승인을 하거나 제2항에 따라 「사도법」 제4조에 따른 사도개설 등의 허가를 할 때 그 내용 중 제1항 및 제3항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항이 있을 때에는 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다. 다만, 시장ㆍ군수 또는 구청장이 제13조의4제2항에 따라 고시된 처리기준에 따라 승인을 하는 경우에는 그러하지 아니하다. ⑥ 관계 행정기관의 장은 제5항 본문에 따른 협의를 요청받은 날부터 10일(관계 행정기관의 장의 권한에 속하는 사항을 규정한 법령에서 정한 회신기간이 10일을 초과하는 경우에는 그 기간을 말한다) 이내에 의견을 제출하여야 한다. ⑦ 관계 행정기관의 장이 제6항에서 정한 기간(「민원 처리에 관한 법률」 제20조제2항에 따라 회신기간을 연장한 경우에는 그 연장된 기간을 말한다) 내에 의견을 제출하지 아니하면 협의가 이루어진 것으로 본다. 【산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령】 제19조(공장설립등의 승인절차) ① 공장설립등의 승인 또는 그 변경승인을 받으려는 자는 공장설립승인신청서에 산업통상자원부령으로 정하는 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 제출해야 한다. 이 경우 둘 이상의 시ㆍ군ㆍ구(자치구인 구를 말한다)에 걸치는 부지에 공장설립등을 하려는 때에는 제18조의2에 따른 공장건축면적이 가장 많이 포함된 구역을 관할하는 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 제출해야 한다. ② 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따른 공장설립등의 승인신청 또는 변경승인신청을 받은 경우에는 그 신청이 법ㆍ이 영, 그 밖에 관계 법령에 적합한지를 검토하여 승인 여부를 결정하여야 한다. ③ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제2항에 따라 공장설립등의 승인 또는 변경승인을 한 경우에는 신청인에게 공장설립등의 승인서 또는 변경승인서를 교부하여야 한다. ④ 법 제13조제2항제3호에 따라 공장설립등의 승인을 받은 것으로 보는 다른 법률에 따른 공장설립에 관한 허가ㆍ인가ㆍ면허 등은 다음 각 호와 같다. 1. 「자유무역지역의 지정 및 운영에 관한 법률」 제11조제1항에 따른 입주허가 2. 「중소기업창업 지원법」 제33조제1항에 따른 사업계획의 승인 3. 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제17조, 제17조의2, 제18조, 제18조의2 및 제19조에 따른 실시계획의 승인(같은 법 제16조제3항에 따라 해당 산업단지에 입주할 자가 산업단지개발사업을 시행하는 경우만 해당한다) ⑤ 공장설립승인신청은 공장건설을 위한 건축허가신청 또는 건축신고 전에 하여야 한다. 다만, 법 제13조의2제1항에 따라 공장설립승인으로써 건축허가 또는 건축신고를 의제받으려는 경우에는 그러하지 아니하다. ⑥ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 법 제13조제1항에 따라 공장설립등의 승인을 할 때 필요한 세부적인 기준을 정하여 이를 고시할 수 있다. ⑦ 제1항에 따른 공장설립등의 승인 또는 변경승인의 신청(법 제7조의2제2항 및 제3항에 따라 공장설립지원센터를 통하여 신청된 경우는 제외한다)을 받은 시장ㆍ군수 또는 구청장은 그 신청내용 중에 다른 행정기관의 권한에 속하는 사항이 있는 경우(법 제13조의2제5항 단서에 해당하는 경우는 제외한다)에는 공장설립등의 신청서 또는 변경신청서 사본과 관련 서류를 첨부하여 지체 없이 관계 행정기관의 장에게 협의를 요청하여야 하고, 협의 요청을 받은 관계 행정기관의 장은 10일(관계 행정기관의 권한에 속하는 사항을 규정한 법령에 회신기간이 10일을 초과하는 것으로 규정되어 있는 경우에는 그 법령에 규정된 기간으로 한다. 이하 이 항에서 같다) 이내에 의견을 제출하여야 한다. 이 경우 관계 행정기관의 장이 동의하지 아니할 때에는 그 사유를 명시하여야 하며, 10일 이내에 의견을 제출하지 아니하면 의견이 없는 것으로 본다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제58조(개발행위허가의 기준) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 2. 도시ㆍ군관리계획 및 성장관리계획의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 ② 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가 또는 변경허가를 하려면 그 개발행위가 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장을 주는지에 관하여 해당 지역에서 시행되는 도시ㆍ군계획사업의 시행자의 의견을 들어야 한다. ③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. 1. 시가화 용도: 토지의 이용 및 건축물의 용도ㆍ건폐율ㆍ용적률ㆍ높이 등에 대한 용도지역의 제한에 따라 개발행위허가의 기준을 적용하는 주거지역ㆍ상업지역 및 공업지역 2. 유보 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역ㆍ생산관리지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 3. 보전 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화하여 적용할 수 있는 보전관리지역ㆍ농림지역ㆍ자연환경보전지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 제75조의2(성장관리계획구역의 지정 등) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 녹지지역, 관리지역, 농림지역 및 자연환경보전지역 중 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역의 전부 또는 일부에 대하여 성장관리계획구역을 지정할 수 있다. 1. 개발수요가 많아 무질서한 개발이 진행되고 있거나 진행될 것으로 예상되는 지역 2. 주변의 토지이용이나 교통여건 변화 등으로 향후 시가화가 예상되는 지역 3. 주변지역과 연계하여 체계적인 관리가 필요한 지역 4. 「토지이용규제 기본법」 제2조제1호에 따른 지역ㆍ지구등의 변경으로 토지이용에 대한 행위제한이 완화되는 지역 5. 그 밖에 난개발의 방지와 체계적인 관리가 필요한 지역으로서 대통령령으로 정하는 지역 ② 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 성장관리계획구역을 지정하거나 이를 변경하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 미리 주민과 해당 지방의회의 의견을 들어야 하며, 관계 행정기관과의 협의 및 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 의회는 특별한 사유가 없으면 60일 이내에 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 의견을 제시하여야 하며, 그 기한까지 의견을 제시하지 아니하면 의견이 없는 것으로 본다. ④ 제2항에 따라 협의 요청을 받은 관계 행정기관의 장은 특별한 사유가 없으면 요청을 받은 날부터 30일 이내에 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 의견을 제시하여야 한다. ⑤ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수가 성장관리계획구역을 지정하거나 이를 변경한 경우에는 관계 행정기관의 장에게 관계 서류를 송부하여야 하며, 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 고시하고 일반인이 열람할 수 있도록 하여야 한다. 이 경우 지형도면의 고시 등에 관하여는 「토지이용규제 기본법」 제8조에 따른다. ⑥ 그 밖에 성장관리계획구역의 지정 기준 및 절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제75조의3(성장관리계획의 수립 등) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 성장관리계획구역을 지정할 때에는 다음 각 호의 사항 중 그 성장관리계획구역의 지정목적을 이루는 데 필요한 사항을 포함하여 성장관리계획을 수립하여야 한다. 1. 도로, 공원 등 기반시설의 배치와 규모에 관한 사항 2. 건축물의 용도제한, 건축물의 건폐율 또는 용적률 3. 건축물의 배치, 형태, 색채 및 높이 4. 환경관리 및 경관계획 5. 그 밖에 난개발의 방지와 체계적인 관리에 필요한 사항으로서 대통령령으로 정하는 사항 ⑥ 그 밖에 성장관리계획의 수립기준 및 절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제75조의4(성장관리계획구역에서의 개발행위 등) 성장관리계획구역에서 개발행위 또는 건축물의 용도변경을 하려면 그 성장관리계획에 맞게 하여야 한다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제56조(개발행위허가의 기준) ① 법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. 제70조의13(성장관리계획구역의 지정 또는 변경 절차) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 법 제75조의2제2항 본문에 따라 성장관리계획구역의 지정 또는 변경에 관하여 주민의 의견을 들으려면 성장관리계획구역안의 주요 내용을 해당 지방자치단체의 공보나 전국 또는 해당 지방자치단체를 주된 보급지역으로 하는 둘 이상의 일간신문에 게재하고, 해당 지방자치단체의 인터넷 홈페이지 등에 공고해야 한다. ② 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 제1항에 따른 공고를 한 때에는 성장관리계획구역안을 14일 이상 일반이 열람할 수 있도록 해야 한다. ③ 제1항에 따라 공고된 성장관리계획구역안에 대하여 의견이 있는 사람은 열람기간 내에 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 의견서를 제출할 수 있다. ④ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 제3항에 따라 제출된 의견을 성장관리계획구역안에 반영할 것인지 여부를 검토하여 그 결과를 열람기간이 종료된 날부터 30일 이내에 해당 의견을 제출한 사람에게 통보해야 한다. ⑤ 법 제75조의2제2항 단서에서 “대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우”란 성장관리계획구역의 면적을 10퍼센트 이내에서 변경하는 경우(성장관리계획구역을 변경하는 부분에 둘 이상의 읍ㆍ면 또는 동의 일부 또는 전부가 포함된 경우에는 해당 읍ㆍ면 또는 동 단위로 구분된 지역의 면적을 각각 10퍼센트 이내에서 변경하는 경우로 한정한다)를 말한다. ⑥ 법 제75조의2제5항에 따른 성장관리계획구역의 지정 또는 변경 고시는 해당 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 공보와 인터넷 홈페이지에 다음 각 호의 사항을 게재하는 방법으로 한다. 1. 성장관리계획구역의 지정 또는 변경 목적 2. 성장관리계획구역의 위치 및 경계 3. 성장관리계획구역의 면적 및 규모 【토지이용규제 기본법】 제8조(지역ㆍ지구등의 지정 등) ① 중앙행정기관의 장이나 지방자치단체의 장이 지역ㆍ지구등을 지정(변경 및 해제를 포함한다. 이하 같다)하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 미리 주민의 의견을 들어야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하거나 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2017. 12. 26.> ② 중앙행정기관의 장이 지역ㆍ지구등을 지정하는 경우에는 지적(地籍)이 표시된 지형도에 지역ㆍ지구등을 명시한 도면(이하 “지형도면”이라 한다)을 작성하여 관보에 고시하고, 지방자치단체의 장이 지역ㆍ지구등을 지정하는 경우에는 지형도면을 작성하여 그 지방자치단체의 공보에 고시하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경우에는 지형도면을 작성ㆍ고시하지 아니하거나 지적도 등에 지역ㆍ지구등을 명시한 도면을 작성하여 고시할 수 있다. ③ 제2항에 따라 지형도면 또는 지적도 등에 지역ㆍ지구등을 명시한 도면(이하 “지형도면등”이라 한다)을 고시하여야 하는 지역ㆍ지구등의 지정의 효력은 지형도면등의 고시를 함으로써 발생한다. 다만, 지역ㆍ지구등을 지정할 때에 지형도면등의 고시가 곤란한 경우로서 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. 【행정절차법】 제3조(적용 범위) ① 처분, 신고, 확약, 위반사실 등의 공표, 행정계획, 행정상 입법예고, 행정예고 및 행정지도의 절차(이하 “행정절차”라 한다)에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에서 정하는 바에 따른다. 제21조(처분의 사전 통지) ① 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 다음 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 1. 처분의 제목 2. 당사자의 성명 또는 명칭과 주소 3. 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거 4. 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 5. 의견제출기관의 명칭과 주소 6. 의견제출기한 7. 그 밖에 필요한 사항 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 공장신설승인 신청서, ○○ 성장관리계획 수립 고시, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2022. 10. 14. 피청구인에게 경기도 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○ 일원에 이 사건 공장신설승인을 신청하였고 규모는 다음과 같다. 나) 피청구인은 2022. 10. 19. 위 신청에 따른 관련부서에게 협의 요청을 하였고 2022. 12. 1. 피청구인 도시개발과에서 아래와 같이 개발행위허가(의제) 불가 회신하였다. - 해당필지는 성장관리계획상 주거형으로 「건축법 시행령」 별표1 제17호에 따라 공장은 입지가 불가함 다) 한편, 청구인은 2022. 11. 16. 이 사건 신청 접수일 적용에 억울함이 있어 재검토를 요청하는 민원을 제기하였다. 라) 이에 피청구인은 2022. 12. 5. 청구인에게 아래와 같이 민원 회신하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828669"></img> 마) 이후 피청구인은 2022. 11. 23. 이 사건 신청에 대해 적극행정 검토 등 추가검토를 사유로 처리기한을 연장하였고 2022. 12. 12. 나)항과 같은 사유로 불승인을 통보하였다. 바) 청구인은 2023. 2. 10. 국민신문고에 공장신설 승인 거부처분에 민원담당 공무원의 업무적 과오가 있음을 사유로 이의신청을 제출하였고 피청구인은 2023. 2. 22. 아래와 같이 답변하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828665"></img> 2) 청구인은 이 사건 부지에 공장을 신설하기 위하여 2022. 6. 부지를 매입하고 이 사건 신청에 이르기까지 피청구인의 담당공무원과 지속적으로 협의하였음에도 피청구인이 이 사건 신청 전날 지정, 이 사건 고시에 의거 이 사건 신청을 반려하는 이 사건 처분에 이른 것에 대하여, ① 이 사건 고시가 지형도면을 제대로 고시하지 않아 효력이 발생하지 않았고, ② 피청구인이 이 사건 신청의 접수를 거부한 위법이 있으며, ③ 이 사건 고시가 「행정절차법」상 침익적 처분의 사전절차 등을 거치지 않은 하자가 이 사건 처분에 승계되어 위법하고, ④ 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙에 위반되었다는 이유 등으로 위법하다고 주장하고 있다. 가) 이 사건 고시를 위한 공람, 공고 절차에서 지형도면을 올리지 않아 이 사건 고시의 효력이 발생하지 않거나 위법하다는 주장에 대하여 「토지이용규제 기본법」 제8조제2항 및 제3항은 지방자치단체의 장이 지역ㆍ지구등을 지정하는 경우에는 지형도면을 작성하여 그 지방자치단체의 공보에 고시하여야 하고, 제2항에 따라 지형도면 또는 지적도 등에 지역ㆍ지구등을 명시한 도면(이하 ‘지형도면등’이라 한다)을 고시하여야 하는 지역ㆍ지구등의 지정의 효력은 지형도면등의 고시를 함으로써 발생한다고 규정하고 있고, 피청구인이 이 사건 고시를 2022. 10. 13. 피청구인의 홈페이지에 관련 지정 내용이 기재된 지적도를 게시한 사실은 청구인도 인정하고 있다. 따라서 위 고시의 사전 절차로서 별도의 주민공람, 공고 절차에서 지형도면을 공람장소에 비치하였고 피청구인의 홈페이지에 직접 게시하지 않았다는 사실만으로 이 사건 고시가 위법하거나 그 효력이 인정되지 않는다 할 수 없다.[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]]나) 민원처리법 위반 주장에 대한 판단에 대해 청구인은 피청구인 기업지원과 담당공무원이 2022. 10. 7. 청구인의 이 사건 신청서 접수를 거부하였다고 주장하나, 피청구인의 민원신청 접수창구는 종합민원실이므로 주무부서 공무원이라 하더라도 일단 종합민원실에서 접수하고 접수증 등을 발급하고 주무부서로 민원을 배분하는 것이 원칙적인 업무절차로 보이고, 청구인이 기존에 이 사건 신청과 관련하여 담당공무원과 협의를 진행하여 온 점에 비추어 보면 담당공무원이 민원편의 증진을 위하여 구비서류 등에 관한 사전상담 또는 안내하는 과정의 일환으로 보이기도 하므로 이를 청구인이 이 사건 신청을 접수한 것이라거나 피청구인이 접수를 거부한 행위라고 보기 어렵다. 다) 침익적 행정처분임에도 「행정절차법」상의 사전고지나 의견제출의 기회를 주지 않은 이 사건 고시의 하자가 이 사건 처분에 승계되어 위법하다는 주장에 대한 판단 이 사건 고시는 구속적 행정계획에 해당하여 제한적, 침익적 성격이 있으나 「행정절차법」제21조, 제22조가 적용되는 일반적인 행정처분과 달리 이에 관하여는 국토계획법 제75조의2 및 같은 법 시행령 제70조의13에서 정하고 있는 바와 같이 해당 지방자치단체의 공보나 전국 또는 해당 지방자치단체를 주된 보급지역으로 하는 둘 이상의 일간신문에 게재하고, 해당 지방자치단체의 인터넷 홈페이지 등에 공고 및 14일 이상 일반이 열람할 수 있도록 하며, 의견이 있는 주민은 해당 지자체장에게 의견을 제출할 수 있고, 이 경우 해당 지자체장은 그 의견을 반영할지 여부를 검토하여 그 결과를 통보하도록 따로 규정하고 있으므로 「행정절차법」제3조제1항에 따라 이 사건 성장관리계획 지정에 하자가 있다고 보기 어렵다. 따라서, 위와 같은 이 사건 고시에 하자가 있어서 그 하자가 승계되어 이 사건 처분에 위법이 있다는 청구인의 주장은 받아들이기 어렵다. 라) 신뢰보호원칙 위반 주장에 대한 판단 청구인이 ○○시에서 이미 1, 2공장을 운영하고 있고, 이 사건 부지매입 이전부터 피청구인과 공장신설 문의, 협의 과정을 거쳤고, 이후로도 피청구인의 기업지원과 등 담당공무원과 협의를 지속하였던 것으로 보인다. 그러나, 이 사건 고시와 같은 지역, 지구 등의 지정과 운영 등에 관하여 「토지이용규제 기본법」, 국토계획법 등 관련법령이 위와 같은 공고, 공람, 의견제출, 반영 규정을 상세히 규정하고 있는 이유는 일반 주민 또는 청구인과 같은 이해관계인들이 불측의 손해를 입지 아니하도록 사전에 이를 파악하고 준비할 수 있는 정보와 기회를 부여하기 위함이다. 청구인의 경우 이 사건 공장승인 신청이 영업상 중요한 투자 결정이었으므로 이 사건 부지의 매수시점인 2022. 6.이전부터 전문적인 검토과정이 있었을 것인데, 이 사건 고시의 경우 이미 2021. 9.에 주민설명회가 있었고, 2022. 1.에 2차 주민공람, 공고 등 주민의견수렴 절차가 진행되어 피청구인 공보, 홈페이지, 일간신문 등에서 이를 용이하게 확인할 수 있고 2022. 10. 13. 지정고시 이전에 이에 대한 청 구인의 의견을 피청구인에게 제시할 수 있었을 것으로 보인다. 한편, 위 협의를 지속하여 온 담당공무원이 이 사건 고시와 관련한 절차의 진행을 청구인에게 반드시 알려야 할 법률상 의무가 인정되지 않는 점을 고려하면 가사 협의 과정에서 담당공무원이 이 사건 공장신설 승인이 가능할 것으로 보인다는 의견을 주었다 하더라도 신뢰보호의 원칙은 행정청이 공적견해를 표명할 당시의 사정이 그대로 유지됨을 전제로 적용되는 것이므로 사후에 이 사건처럼 사정이 변경된 경우 위 공적견해 표명은 신뢰의 대상이 된다고 보기 어렵고 피청구인의 귀책사유가 더 크다거나 청구인에게 귀책사유가 없다고 할 수 없다. 3. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다. 【각주】 1) 대법원도 “토지이용규제 기본법 제8조에 따라 행정청이 지역·지구 등 지정에 따른 지형도면을 작성하여 일정한 장소에 비치한 사실을 관보·공보에 고시하고 그와 동시에 지형도면을 그 장소에 비치하여 일반인이 직접 열람할 수 있는 상태에 놓아둔 경우, 지형도면 자체를 관보·공보에 게재된 고시문에 수록하지 않았더라도 지형도면 고시가 적법하게 이루어진 것이라고 보는 것이 옳다”라고 판시하고 있다.