공장신설 승인신청 불가처분 취소청구

1. 사건개요 피청구인은 청구인이 신청한 ○○군 ○면 ○○리 ○○○번지 외 2필지상(이하 ‘이 사건 부지’라 한다)의 레미콘공장 신설 승인신청에 대하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」상 개발행위 허가기준(주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니할 것) 미충족의 사유로 2016. 12. 26. 청구인에게 불가 통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2013. 2. 15. 피청구인에게 레미콘공장설립승인신청을 하였으나 피청구인은 민원이 발생하자 민원을 해결하고 주민동의서를 제출하라는 보완통보를 하였고 청구인이 보완하지 않자 피청구인은 공장설립승인신청을 반려하였다. 반려처분에 관하여 청구인은 행정소송을 제기하여 반려처분을 취소한다는 승소판결을 받아 이를 근거로 피청구인에게 재신청을 하였으나 피청구인은 행정소송 확정판결을 근거로 공장설립승인을 하여야 함에도 불구하고 중앙선 절선에 대한 교통안전심의위원회 부결과 주변 교통소통에 지장을 초래한다는 이유를 들어 불가 통보한 것이다. 2) 이 사건 부지는 군도 20호선에서 진출입하는 지역으로서 교통량이 400여대에 불과하고 민가도 전혀 없고 영농경작지도 없어서 공장설립시 단독으로 출입하는 진출입로로서 중앙선만 절선되면 주변교통소통에 전혀 지장이 없음은 물론 차량 진출입에 아무런 지장을 초래하지 않는 지역이다. 그러나 피청구인은 주민들의 여론만을 의식해서 관련법에 의한 합리적인 판단은 하지 않고 부당하게 처리하고 있다. 3) ○○경찰서 교통안전시설심의위원회는 ‘중앙선 절선’ 심의시 청구인이 참석 진술기회를 요청하였지만 받아들이지 않았으며 피청구인의 불허가 방침이 사전 인지되고 주민여론을 의식해서 적정하게 판단하지 않았다고 판단된다. 4) 청구인은 국민권익위원회 등에 이 사건 처분이 적법한지 판단해 달라고 건의서를 제출하였다. 이에 국민권익위원회 주관으로 2016. 9. 29. 피청구인, ○○경찰서, 도로교통안전공단경기도지부, 청구인 등 4개 기관 및 관계자들이 ○○군청 회의실에 모여 협의한 결과, ○○경찰서는 군도 20호선 중앙선 절선은 레미콘공장허가와 관련이 없고 교통안전시설을 하는 경우 가능하다는 의견으로 동의하였고 도로교통안전공단경기도지부는 도로상 안전확보 방안, 통보 박스 양측에 신호기 설치, 차량 동시 진입통제가 되면 가능하다고 동의하였으나 피청구인은 중안선 절선 등 교통여건에 부합되면 공장설립 신청을 수리할 계획이다 라는 의견으로 합의 조정안을 거부하였다. 5) 이 사건 처분과 관련하여 현재 도로상황에서 중앙선 절선을 하지 않아도 일부 도로 점·사용허가만 받으면 레미콘 믹서 트럭이나 다른 차량 통행에는 아무런 법적 문제가 없으며, 피청구인이 제기하고 있는 교통문제는 오로지 1일 1~2대 정도 시멘트를 운반하는 벌크트럭 통행에 따른 회전반경 문제이다. 이 사건 처분과 관련하여 ○○군수는 주민들과 수차례 면담하였고 현장을 방문하면서 주민들에게 공장설립승인을 안 해주겠다고 약속하였다고 한다. 이러한 ○○군수의 방침에 따라 관계부서에서는 이 사건 처분을 하는 쪽으로 검토할 수밖에 없었다. 6) 국민권익위원회 협의조정시 ○○경찰서에서는 ‘중앙선 절선은 레미콘 공장허가와는 관련이 없고 교통안전예방 시설을 하는 경우 가능하다’고 하였기 때문에 피청구인은 공장설립승인 여부를 결정함에 있어서 ○○경찰서에 중앙선 절선을 요구할 것이 아니라 관련부서 및 관련기관의 개별법 의견을 취합해서 공장설립 승인시 도로회전반경 확보를 위해서 좌회전 대기차로 확보를 위한 도로점·사용허가, 중앙선 절선, 신호기 설치 등을 조건으로 부여하여 공장설립승인을 하고 청구인은 개별법에 의한 조건을 충족시켜서 착공 및 준공을 하는 것이 적법한 민원처리절차이다. 그러므로 피청구인의 이 사건 처분은 위법·부당하므로 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 군도 20호선에서 진출입시 중앙선만 절선되면 주변교통소통에 전혀 지장이 없음은 물론 차량 진출입에 아무런 지장을 초래하지 않는 지역이라 주장하나, ○○경찰서 도로 및 교통안전 관련 현장확인 결과 사업예정지로 연결되는 통로박스 형태의 교차지점은 교통사고 위험이 상존하는 지역으로 회신하였다. 2) 피청구인은 회신내용을 근거로 보완요구 1차(2016. 1. 27)시부터 최종 처분 전(2016. 12. 26.)까지 국민권익위원회 실지방문조사(4회) 및 청구인의 보완기간 연장요청(3회) 등을 통하여 수차례 도로확장으로 좌회전 대기차로 확보, 교차지점, 교차영향권 도로 확장 등을 보완토록 통지하였으나, 이를 보완하지 않고 보완서류를 제출하였으며, 피청구인은 청구인이 제출한 보완서류 일체를 ○○군 교통안전시설심의위원회에 검토의뢰 하였으며, ○○경찰서 교통안전시설심의위원회 심의결과 중앙선 절선이 불가(부결)하다 회신하였다. 3) 청구인은 조건부 승인을 주장하고 있으나, 보완서류 검토결과 사업신청지는 교통사고 위험이 상존하여 공익이 큰 침해를 받을 것으로 예상되는 지역으로, 조건부 승인후 보완사항 미이행을 이유로 허가처분 이후에 진행된 신청인의 부수적 여러 절차가 허가취소로 인하여 와해되고 물질적 피해도 발생할 것인바, 이해관계인과의 신뢰보호의 문제, 원상회복의 문제 등 여러 복잡한 문제와 함께 발생할 사안을 예상한다면 조건부 승인은 바람직하지 않고 허가처분이전에 보완하는 것이 바람직하다. 4) 살펴 본 바와 같이 공장신설승인신청 불가 처분은 관련법에 위배됨이 없이 적법하게 이루어진 처분이며, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제58조 제1항 5호 및 동법 시행령 별표 1의2(개발행위 허가기준) 제1호 “마”항 미충족 및「교통안전시설 등 설치·관리에 관한 규칙」제17조 2항(지방청 등 교통안전시설 심의위원회)에 따른 ○○경찰서 교통안전시설심의 위원회 심의결과 부결 등을 이유로 공장신설승인신청 불가 통보함은 위법, 부당할 수 없어 청구인이 제기한 공장신설승인신청 불가처분 취소 청구는 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제58조(개발행위허가의 기준 등) ① 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. <개정 2011.4.14., 2013.7.16.> 1. ~ 4. (생략) 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제56조(개발행위허가의 기준) ①법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. <개정 2009.8.5.> ② ~ ④ (생략) [별표 1의2] <개정 2016. 6. 30.> 개발행위허가기준(제56조관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159273037"></img> 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제17조(지방청 등 교통안전시설 심의위원회) ① 다음 각 호의 사항을 심의하기 위하여 광역시급 이상 도시에서는 관할 지방경찰청에, 시·군지역에서는 관할 경찰서에 각각 교통안전시설 심의위원회(이하 "위원회"라 한다)를 설치·운영한다. 다만, 지방경찰청장이 필요하다고 인정하는 때에는 시·군 지역을 관할하는 지방경찰청에도 위원회를 설치·운영할 수 있다. ② 위원회는 다음 각 호의 사항을 심의한다. 1. 횡단보도의 신설 또는 이설 2. 교통신호기의 신설 또는 이설 3. 일방통행로 및 가변차로의 지정 4. 중앙선 절선 좌회전 및 유턴의 허용 5. 기타 심의가 필요하다고 인정하는 경우 ③ ~ ⑬ (생략) 【산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률】 제13조(공장설립등의 승인) ① 공장건축면적이 500제곱미터 이상인 공장의 신설·증설 또는 업종변경(이하 "공장설립등"이라 한다)을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장·군수 또는 구청장의 승인을 받아야 하며, 승인을 받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. 다만, 승인을 받은 사항 중 산업통상자원부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 시장·군수 또는 구청장에게 신고하여야 한다. <개정 2013.3.23.> ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항에 따른 공장설립등의 승인을 받은 것으로 본다. 1. 제20조제2항에 따른 승인을 받은 경우 2. 제38조제1항 본문 및 제2항에 따른 입주계약 및 변경계약을 체결한 경우 3. 대통령령으로 정하는 다른 법률에 따라 그 공장설립에 관한 허가·인가·면허 등을 받은 경우 ③ 공장건축면적이 500제곱미터 미만인 경우에도 제13조의2에 따른 허가·신고·면허·승인·해제 또는 용도폐지 등의 의제(擬制)를 받으려는 자는 제1항에 따른 공장설립등의 승인을 받을 수 있다. ④ 시장·군수 또는 구청장은 제7조의2제3항에 따라 지원센터의 장으로부터 공장설립등에 관한 서류를 송부받은 때에는 서류를 송부받은 날부터 20일(관계 법령에 인·허가 및 승인 사항이 따로 정하여진 경우에는 그 기간) 이내에 승인 여부 또는 승인 처리 지연 사유를 지원센터의 장에게 통보하여야 한다. 이 경우 그 기한 내에 승인 여부 또는 승인 처리 지연 사유를 통보하지 아니한 경우에는 그 기한이 지난 날의 다음날에 승인한 것으로 본다. ⑤ 시장·군수 또는 구청장은 제4항에 따라 승인 처리 지연 사유를 통보하는 경우에는 제4항의 승인 처리 기간을 10일 이내에서 연장할 수 있다. ⑥ 시장·군수 또는 구청장은 제4항에 따라 불승인을 통보하는 경우에는 그 사유를 분명히 밝혀야 하며, 지원센터의 장은 그 사유와 관련된 서류를 열람할 수 있다. ⑦ 시장·군수·구청장 또는 관리기관은 공장설립대장을 비치하여 필요한 사항을 적고 이를 관리하여야 한다. 제13조의2(인가·허가 등의 의제) ① 제13조제1항에 따른 공장설립등의 승인을 할 때 해당 공장 및 진입로 부지에 대한 다음 각 호의 허가·신고·면허·승인·해제 또는 용도폐지 등(이하 "인·허가등"이라 한다)에 관하여 해당 시장·군수 또는 구청장이 제5항 본문에 따라 관계 행정기관의 장과 협의한 사항(제5항 단서에 따라 협의가 생략되는 경우를 포함한다)에 대하여는 해당 인·허가등을 받은 것으로 본다. <개정 2009.6.9., 2010.4.12., 2010.4.15., 2010.5.31., 2011.4.14., 2011.7.21., 2014.1.14., 2016.1.19., 2016.12.27.> 1. 「농지법」 제34조제1항에 따른 농지전용의 허가, 같은 법 제35조제1항·제43조에 따른 농지전용의 신고 및 같은 법 제40조제1항에 따른 용도변경의 승인 2. 「산지관리법」 제14조·제15조에 따른 산지전용허가 및 산지전용신고, 같은 법 제15조의2에 따른 산지일시사용허가·신고, 같은 법 제21조에 따른 산지 전용된 토지의 용도변경 승인 및 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제36조제1항·제4항에 따른 입목벌채등의 허가·신고 3. 「초지법」 제23조제1항에 따른 초지전용의 허가 4. 「사방사업법」 제14조제1항 본문에 따른 사방지(砂防地)의 죽목의 벌채 등의 허가 및 같은 법 제20조제1항에 따른 사방지 지정의 해제 5. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조제1항에 따른 개발행위(토지의 형질 변경 또는 토지 분할만 해당한다)의 허가, 같은 법 제86조에 따른 도시·군계획시설사업의 시행자의 지정 및 같은 법 제88조에 따른 실시계획의 인가 6. 「하천법」 제30조제1항 본문에 따른 하천공사시행의 허가 및 같은 법 제33조제1항 각 호에 따른 하천점용의 허가 7. 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」 제8조에 따른 공유수면의 점용·사용허가, 같은 법 제17조에 따른 실시계획의 승인 또는 신고 및 같은 법 제28조에 따른 공유수면의 매립면허 8. 「장사 등에 관한 법률」 제27조제1항에 따른 분묘 개장의 허가 9. 「사도법」 제4조에 따른 사도(私道) 개설 등의 허가 10. 「도로법」 제61조제1항에 따른 도로점용의 허가 11. 삭제 <2010.4.15.> 12. 「농어촌정비법」 제23조제1항 본문에 따른 농업생산기반시설의 사용허가 13. 「국유재산법」 제30조에 따른 국유재산의 사용허가 및 같은 법 제40조제1항에 따른 도로·하천·구거 및 제방의 용도폐지 14. 「공유재산 및 물품 관리법」 제11조에 따른 행정재산의 용도의 변경 또는 폐지 및 같은 법 제20조제1항에 따른 행정재산의 사용·수익허가 15. 「건축법」 제11조제1항에 따른 건축허가, 같은 법 제14조제1항에 따른 건축신고, 같은 법 제19조제2항에 따른 건축물의 용도변경의 허가나 신고, 같은 조 제3항에 따른 기재내용의 변경, 같은 법 제20조제1항·제3항에 따른 가설건축물 건축의 허가 또는 신고 및 같은 법 제83조제1항에 따른 공작물 축조의 신고 16. 「환경영향평가법」 제44조에 따른 소규모 환경영향평가에 대한 협의 17. 「자연재해대책법」 제4조에 따른 사전재해영향성 검토협의 18. 「부동산 거래신고 등에 관한 법률」 제11조에 따른 토지거래계약에 관한 허가 ② ~ ④ (생략) ⑤ 시장·군수 또는 구청장이 제13조제1항에 따라 공장설립등의 승인을 하거나 제2항에 따라 「사도법」 제4조에 따른 사도개설 등의 허가를 할 때 그 내용 중 제1항 및 제3항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항이 있을 때에는 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다. 다만, 시장·군수 또는 구청장이 제13조의4제2항에 따라 고시된 처리기준에 따라 승인을 하는 경우에는 그러하지 아니하다. ⑥ (생략) 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 처분서 및 답변서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 피청구인은 2016. 1. 27. 피청구인의 이 사건 승인신청에 대하여 ①교차지점, 교차영향권 도로확장, ②도로확장으로 좌회전 대기차로 확보, ③통로박스 확장 또는 추가설치, ④신호기 설치, 교차지점 접근 전 주의안전표시 설치, ⑤교차지점 조명시설 증설, 접근 전 과속방지시설 설치, ⑥서쪽 접근로 도로변 수목정리(시인성 개선) 등을 보완요구 하였다. 나) 피청구인은 청구인이 신청한 이 사건 부지의 레미콘공장 신설 승인신청에 대하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」상 개발행위 허가기준(주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니할 것) 미충족의 사유로 2016. 12. 26. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 다) 이 사건 부지는 계획관리지역, 접도구역, 자연보전권역으로 지정되어 있다. 라) 이 사건 부지 옆으로 국도 37호선 및 군도 20호선이 지나가며, 국도 37호선 하부에서 이 사건 부지와 연결되는 통로박스 형태의 교차지점이 있다. 2) 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조는 공장건축면적이 500제곱미터 이상인 공장의 신설·증설 또는 업종변경(이하 "공장설립 등"이라 한다)을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장·군수 또는 구청장의 승인을 받아야 한다고 규정한다. 같은 법 제13조의2는 공장설립 등의 승인을 할 때 해당 공장 및 진입로 부지에 대한 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 에 따른 개발행위의 허가 등에 관하여 해당 시장·군수 또는 구청장이 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 해당 인·허가 등을 받은 것으로 본다고 규정한다. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제58조는 개발행위허가의 기준의 하나로 ‘해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것’을 규정하고 같은 법 시행령 제56조는 개발행위허가의 구체적 기준으로 ‘주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니할 것’을 규정한다. 3) 청구인은 이 사건 처분이 있기 전의 종전처분에 대하여 행정 소송을 제기하여 승소판결을 받아 이를 근거로 재신청하였으므로, 피청구인이 행정소송 확정 판결을 근거로 공장설립승인을 하여야 함에도 불구하고 사업 예정지 진출입로로 이용될 지점의 군도20호선 중앙선 절선에 대한 교통안전심의회 부결과 주변교통소통에 지장을 초래한다는 사유로 불허가 처분한 이 사건 처분은 위법·부당하다고 주장하여 살펴본다. 먼저 이 사건과 이 사건 처분 전 취소 확정판결의 기속력에 대하여 살펴보면, 취소 확정 판결의 기속력은 판결의 주문 및 전제가 되는 처분 등의 구체적 위법 사유에 관한 판단에도 미치나, 종전처분이 판결에 의해 취소되었더라도 종전 처분과 다른 사유를 들어서 새로이 처분을 하는 것은 기속력에 저촉되지 않는다(대법원 2016.3.24. 선고 2015두○○○○○ 판결 참조). 청구인의 레미콘공장설립승인 신청에 대하여 피청구인은 2013. 11. 1. 주민공청회 및 사업설명회 개최 미이행, 주민동의서 제출 미이행 등의 사유로 반려 처분하였고 이 처분에 대하여 청구인은 행정 소송을 제기하여 승소판결을 받았다. 청구인은 승소판결을 근거로 재신청하였으나 피청구인은 2016. 12. 26. 군도 20호선 중앙선 절선 부결 및 주변 교통소통 지장 초래 등의 사유로 불허가 처분하였다. 이와 같이 이 사건 처분은 종전처분 사유와는 다른 사유로 새로이 처분한 것으로 종전처분에 대한 취소 확정판결의 기속력에 저촉되지 아니한다. 다음 이 사건 처분에 대하여 살펴본다. 산업직접활성화 및 공장설립에 관한 법률에 의하면, 공장을 설립하려는 자는 시장·군수 등의 승인을 받아야 하고(법 제13조 제1항), 공장 설립허가를 받으면 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 “국토계획법”이라고 한다) 제56조에 따른 개발행위허가를 받은 것으로 간주된다(제13조의2 제1항). 그리고 국토계획법 제56조 제1항은 시장·군수 등의 허가 대상이 되는 개발행위로 건축물의 건축(제1호), 토지의 형질 변경(제2호) 등을 들고 있고, 제58조는 시장·군수 등은 개발행위의 신청 내용이 허가기준에 맞는 경우에만 개발행위 허가를 하되(제1항), 그 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 용도지역의 구분에 따라 대통령령으로 정하도록 규정하고 있다(제3항). 그중 특히 기반시설과 관련된 허가기준은 국토계획법 제58조 제1항 제5호 및 제3항과 그 시행령 제56조 제1항 〔별표1의 2〕‘개발행위허가기준’제1호 (마)목 (1)항이 정하고 있다. 그에 의하면 개발행위허가는 주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니하는 경우에만 가능하다. 이 사건과 관련하여 피청구인은 청구인이 신청한 공장설립신청에 대하여 국토계획법 제58조 및 그 시행령 제56조에 따른 개발행위허가의 구체적 기준(주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니 할 것)에 충족되는지 여부를 확인하기 위하여 ○○경찰서와 협의하였고, 협의 결과 군도 20호선에서 사업예정지로 진출입하는 통로박스 형태의 교차지점은 교통사고 위험이 상존하는 지역으로 별도의 교통안전대책이 필요하다는 의견에 따라 청구인에게 교통안전대책을 보완할 것을 요청하였다. 이에 피청구인은 청구인으로부터 교통안전대책을 제시받아 이를 ○○경찰서와 협의하였으나 ○○경찰서 교통안전심의회에서 청구인이 교통안전대책으로 제시한 공장진입도로 확보를 위한 중앙선 절선이 부결되었다. 이에 따라 피청구인이 청구인의 공장설립허가 신청이 국토계획법 제58조 및 그 시행령 제56조에 따른 개발행위허가의 구체적 기준(주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니 할 것)을 충족하지 못하였다고 보아 이를 반려한 이 사건 처분에 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 볼 수 없다. 한편 청구인은 피청구인이 교통안전대책을 확보하는 것을 조건으로 공장설립허가를 할 수 있음에도 불허가처분한 것은 위법·부당하다고 주장하고 있으나 조건부 승인은 행정청의 재량 판단 영역에 속하는 사항으로 조건부 승인 후 발생할 수 있는 청구인이 입게 될 불이익을 고려하여 허가처분 이전에 교통안전대책이 강구되어야 한다고 한 피처분청의 판단에 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 볼 수 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.