공장신설승인처분 취소청구 등

1. 사건개요 청구외 ○○기업(주)은 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○번지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 위치한 액상소석회 제조회사로서, 2004. 9. 16. 피청구인으로부터「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」(이하 ‘산집법’이라 한다) 제13조제1항에 따라 공장신설승인(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 득하였다. 청구인은 청구외 ○○기업(주)이 관련 규정과 절차를 무시하고 공장신설승인을 득하였고, 비산먼지·대기·소음 등의 환경오염 피해가 발생한다는 이유로 2013. 1. 18.부터 관련부서에 여러 차례 민원을 제기하였고, 피청구인은 2013. 2. 8. ~ 2013. 9. 5. 청구외 ○○기업(주)에 대해 점검한 후, 최종적으로 2013. 9. 11. 청구인에게 건축법 위반사항을 제외하고 환경문제 등에 대해서 위반사항 미발견이라는 결과를 회신하였다. 이에 청구인은 2013. 11. 12. 청구외 ○○기업(주)이 득한 공장신설승인 처분은 관련 법률에 따라 부적법하게 승인되었다는 이유로 이에 대한 취소 및 무효확인을 구하는 행정심판 청구를 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구외 ○○기업(주)은 2004. 6. 19. 이 사건 토지를 매수한 후, 2004. 8. 31. 피청구인에게 액상소석회 제조업을 하기 위하여 공장설립승인 신청을 하였고, 피청구인은 2004. 9. 16. 공장신설승인을 하였다. 이 사건 공장은 비산먼지를 발생시키는 농지전용허가 제한업종인 환경오염 발생 공장이고, 이 사건 토지는 도시관리지역 내 농지전용허가 제한지역 및 도시관리계획지역이며 공장입지 제한지역이다. 그럼에도 피청구인은 2004. 9. 16. 공장신설승인을 하였다. 청구인을 비롯한 인근주민들은 이 사건 공장신설승인에 대하여 취소를 구하는 민원을 제기하였는데, 피청구인은 2005. 10. 17. ‘농지법상 부적합한 공장을 승인 및 등록하여 불편을 드린 점 사과드리며 관련 공무원에 대하여는 엄중문책할 예정이며, 현재 불법 증축에 대하여는 원상복구 계고조치 중이며, 기 가동 중인 공장에 대한 등록취소 요구사항은 관계법령 및 민법, 행정절차법을 신중히 검토하여 처분 등 대책을 수립하도록 기업지원과에 통보하였으니 이점 이해하시기 바랍니다‘라는 회신을 하였다. 또한, ○○기업은 2005. 11. 23. 문제점을 수정, 개선(분진:기존시설 폐쇄, 수질:폭우시 우수관 보완, 소음:방음벽 설치와 기계 일부개선 및 기타보완 등) 하겠다는 약속을 하였다. 2) 이에 청구인과 인근 주민들은 위와 같은 약속을 믿고 기다렸으나, 시간이 지나도 어떠한 조치나 개선도 없었고, 행정심판 및 행정소송은 기간 도과로 할 수 없게 된 사실을 알게 되었다. 피청구인은 2013. 3. 19. 당시 공장신설 업무를 담당한 공무원의 문책과 관련하여 신분상 조치(훈계 등) 하였고 다른 사항은 환경분쟁 조정신청 등을 하라는 식의 답변을 하였다. 공장인허가 여부에 대한 민원에 대하여도 민원을 제기한 지 9년이 지난 2013. 5. 15. 및 2013. 9. 11.에서야 위반사항 미발견이라는 황당한 회신을 하였다. 이 사건 공장신설승인을 취소하여 달라는 민원에 대하여 피청구인의 민원처리는 청구인을 비롯한 인근주민들로 하여금 이의 취소를 구하는 행정심판 및 행정소송을 할 수 없도록 기망하였다고 할 수 있으며, 이 사건 공장설립승인 신청에서부터 이의 승인 및 청구인과 주민들의 민원을 처리한 일련의 과정을 살펴보면 계획적이고 고의적인 업무처리였다고 할 것이다. 피청구인의 잘못된 행정처리로 인해 극심한 환경오염과 이로 인한 인근 주민들의 고통과 피해는 글로 표현할 수 없을 정도이다. 이 사건 공장신설승인 업체는 다량의 분진을 발생시켜 주위의 대기와 지하수까지 오염시키고 있을 뿐만 아니라 인근에 있는 저수지에서도 남모르게 저수지의 물을 끌어다가 사용하고, 인근 주민들은 지하수조차 고갈되어 사용도 하지 못하고 있는 실정이다. 공장까지 불법으로 증축하고 운행하는 차량까지 증차하여 사업을 더욱 확장하고 있는 관계로 분진발생 또한 증가하고 있는 실정이다. 피청구인의 승인을 받은 업체는 불법행위를 계속해서 자행하고 있고, 이러한 실태를 확인하여 잘못된 공장신설승인을 취소하여 주시기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」제13조제1항에 따르면 공장 건축면적이 500제곱미터 이상인 공장의 신설, 증설 또는 업종변경을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장, 군수 또는 구청장의 승인을 받아야 하며, 승인을 받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다고 규정하고 있다. ○○기업(주)은 2004. 8. 산집법 제13조제1항에 따라 이 사건 토지에 공장신설승인 신청을 하였고, 이에 개발행위허가 및 농지전용허가 등과 함께 2004. 9. 16. 공장신설승인을 득하였다. 청구인은 이 사건 토지가 공장설립 및 농지법상 농지전용 제한지역,「○○시 공장입지 제한기준 고시」(현재는 폐지)에 따라 ○○기업에 대한 공장신설승인 처분은 잘못된 것이라고 주장하며 취소해 줄 것을 요구하고 있으나, 이 사건 토지는 당시 용도지역이 관리지역(현재 계획관리지역)으로「농지법」제36조 및「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제57조에 따라 농지전용허가 및 개발행위허가를 득하였고,「○○시 공장입지 제한기준 고시」등 관련 법률에 적법하게 공장신설승인을 받았다. 따라서 관련법상 부적법하게 공장신설승인 처분을 받았다는 청구인의 주장은 사실이 아니다. 2) 청구인은 2005. 10. 민원사항 회신 등과 관련된 조치사항 등에서 피청구인이 청구인을 기망하고 있다고 주장하고 있으나, 이는 당시 ○○시 기획감사담당관실에서 총괄, 관련부서(건축, 환경, 공장)에서 불법사항(건축) 등에 대해 계고 조치 등을 하였음을 알린 것이다. 그 후 불법 건축물에 대하여는 원상복구 조치를 하였고, 분진 및 소음 부분에 있어서도 관련 법률에 적합하게 관리, 운영되고 있음을 수차례 확인 및 회신하였다. 청구인은 피청구인이 2013년에야 민원회신을 하며 행정심판 및 소송 가능 기간을 도과하게 했다고 주장하고 있으나, 청구인은 당초 2005. 10. 민원 회신을 받은 후, 7년이 지난 2013년에 동일한 민원을 제출하였으며, 피청구인은 이에 대하여 현장점검 후 ○○기업이 관련 법률에 적합하게 운영하고 있음을 회신하였다. 이와 함께 본 건은 동일 지속적인 민원임을 명시하고「민원사무처리에 관한 법률 시행령」제21조에 따라 종결 되었음을 알리며, 지속적으로 환경피해를 당할 경우 경기도 환경분쟁위원회에 관련 분쟁조정 신청을 할 수 있음을 알린 것이다. 따라서 피청구인이 민원회신을 늦게 하여 심판청구 기간을 도과하였다는 주장은 사실이 아니다. 청구인은 첫 민원회신을 받은 직후인 2005. 11. ○○기업과의 상호 협의서를 통해서 차후 문제점에 대해 자체 해결하기로 협의하기도 하였다. 오히려 ○○기업은 2012년 말부터 최근까지 수차례의 동일 민원제기로 물적, 심적 고통을 겪고 있는 상태이다. 3) 아울러 이 사건 공장신설승인 취소청구 사건은 2004. 9. 16. 승인된 처분에 대한 취소청구로서「행정심판법」제27조에 따라 신청기간이 도과된 사항이고, 제3자인 청구인이 본 취소청구로 인해 얻을 수 있는 법률상 이익이 있는 자에도 해당되지 않으므로 이 사건 청구는 각하되어야 할 것으로 판단된다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "처분"이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 2. "부작위"란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 3. "재결(裁決)"이란 행정심판의 청구에 대하여 제6조에 따른 행정심판위원회가 행하는 판단을 말한다. 4. "행정청"이란 행정에 관한 의사를 결정하여 표시하는 국가 또는 지방자치단체의 기관, 그 밖에 법령 또는 자치법규에 따라 행정권한을 가지고 있거나 위탁을 받은 공공단체나 그 기관 또는 사인(私人)을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. ② 대통령의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에서 행정심판을 청구할 수 있도록 정한 경우 외에는 행정심판을 청구할 수 없다. 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판 2. 무효등확인심판: 행정청의 처분의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인하는 행정심판 3. 의무이행심판: 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판 제13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. ② 무효등확인심판은 처분의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. ③ 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 제27조(심판청구의 기간) ① 행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 한다. ② 청구인이 천재지변, 전쟁, 사변(事變), 그 밖의 불가항력으로 인하여 제1항에서 정한 기간에 심판청구를 할 수 없었을 때에는 그 사유가 소멸한 날부터 14일 이내에 행정심판을 청구할 수 있다. 다만, 국외에서 행정심판을 청구하는 경우에는 그 기간을 30일로 한다. ③ 행정심판은 처분이 있었던 날부터 180일이 지나면 청구하지 못한다. 다만, 정당한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다. ④ 제1항과 제2항의 기간은 불변기간(不變期間)으로 한다. ⑤ 행정청이 심판청구 기간을 제1항에 규정된 기간보다 긴 기간으로 잘못 알린 경우 그 잘못 알린 기간에 심판청구가 있으면 그 행정심판은 제1항에 규정된 기간에 청구된 것으로 본다. ⑥ 행정청이 심판청구 기간을 알리지 아니한 경우에는 제3항에 규정된 기간에 심판청구를 할 수 있다. ⑦ 제1항부터 제6항까지의 규정은 무효등확인심판청구와 부작위에 대한 의무이행심판청구에는 적용하지 아니한다. 【공업배치 및 공장설립에 관한 법률】[시행 2003.8.27.] [법률 제6727호, 2002.8.26., 타법개정] 제8조 (공장입지의 기준) 산업자원부장관은 관계중앙행정기관의 장과 협의하여 다음 각호의 사항에 관한 공장입지의 기준(이하 "입지기준"이라 한다)을 정하여 이를 고시하여야 한다. 이를 변경한 때에도 또한 같다. 1. 국토이용관리법등 대통령령이 정하는 법령에서 용도지역별로 허용 또는 제한되는 공장의 업종·규모 및 범위등에 관한 사항 2. 제조업종별 공장부지면적에 대한 대통령령이 정하는 공장건축물등(이하 "공장건축물등"이라 한다)의 면적의 비율(이하 "기준공장면적율"이라 한다)과 그 적용대상 3. 제조업종별 환경오염방지에 관한 사항 4. 환경오염을 일으킬 수 있는 공장의 입지제한에 관한 사항 제13조 (공장설립등의 승인) ① 공장건축면적이 500제곱미터이상인 공장의 신설·증설 또는 업종변경(이하 "공장설립등"이라 한다)을 하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 시장·군수 또는 구청장의 승인을 얻어야 한다. 승인을 얻은 사항중 산업자원부령이 정하는 사항을 변경하고자 하는 때에도 또한 같다. ②다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 제1항의 규정에 의한 공장설립등의 승인을 얻은 것으로 본다. 1. 제20조제2항의 규정에 의한 승인을 얻은 경우 2. 제38조제1항 본문의 규정에 의한 입주계약을 체결한 경우 3. 대통령령이 정하는 다른 법률에 의하여 그 공장설립에 관한 허가·인가·면허등을 받은 경우 ③공장건축면적이 500제곱미터미만인 경우에도 제13조의2의 규정에 의한 허가·신고·면허·승인·해제 또는 용도폐지의 의제를 받고자 하는 자는 제1항의 규정에 의한 공장설립등의 승인을 얻을 수 있다. 제13조의4 (공장설립업무 처리기준의 고시등) ① 제13조의2제1항 각호의 규정에 의한 인·허가등의 권한을 가진 행정기관의 장은 그 인·허가등의 처리기준을 마련하여 이를 산업자원부장관에게 통보하여야 한다. 이를 변경한 때에도 또한 같다. ②산업자원부장관은 제1항의 규정에 의하여 통보받은 처리기준을 통합하여 고시하여야 한다. 고시한 처리기준의 변경통보를 받은 때에도 또한 같다. 【공업배치 및 공장설립에 관한 법률 시행령] [시행 2003.1.1.] [대통령령 제17816호, 2002.12.26., 타법개정] 제19조 (공장설립등의 승인절차) ① 법 제13조제1항의 규정에 의하여 공장의 신설·증설 또는 업종변경(이하 "공장설립등"이라 한다)의 승인 또는 그 변경승인을 얻고자하는 자는 공장설립승인신청서에 산업자원부령이 정하는 서류를 첨부하여 시장·군수 또는 구청장에게 제출하여야 한다. ②시장·군수 또는 구청장은 제1항의 규정에 의한 공장설립승인신청 또는 공장설립변경승인신청을 받은 경우에는 그 신청이 법·이 영 기타 관계법령의 규정에 적합한지 여부를 검토하여 승인여부를 결정하여야 한다. ③시장·군수 또는 구청장은 제2항의 규정에 의하여 공장설립 또는 공장설립변경을 승인하는 경우에는 신청인에게 공장설립승인서 또는 공장설립변경승인서를 교부하여야 한다. ④법 제13조제2항제3호의 규정에 의하여 공장설립등의 승인을 얻은 것으로 보는 다른 법률에 의한 공장설립에 관한 허가·인가·면허등은 다음 각호와 같다. 1. 수출자유지역설치법 제8조의 규정에 의한 입주허가등 2. 중소기업창업지원법 제21조제1항의 규정에 의한 사업계획의 승인 3. 산업입지및개발에관한법률 제17조 내지 제19조의 규정에 의한 실시계획의 승인(동법 제16조제3항의 규정에 의하여 당해산업단지에 입주할 자가 산업단지개발사업을 시행하는 경우에 한한다) ⑤공장설립승인신청은 공장건설을 위한 건축허가신청 또는 건축신고전에 하여야 한다.다만, 법 제13조의2제1항의 규정에 의하여 공장설립승인으로써 건축허가 또는 건축신고를 의제받고자 하는 경우에는 그러하지 아니하다. ⑥시장·군수 또는 구청장은 법 제13조제1항의 규정에 의하여 공장설립등의 승인을 함에 있어서 필요한 세부적인 기준을 정하여 이를 고시할 수 있다. 【공장입지기준 고시】[산업자원부 고시 제1999-147호] 제5조 (환경오염 등을 일으킬 수 있는 공장의 입지제한) 시장·군수·구청장은 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에는 공장의 입지를 제한할 수 있다. 이 경우 시장·군수 또는 구청장은 제한대상시설 및 제한기간 등을 고려하여야 한다. 1. 공업배치 및 공장설립에 관한 법률 시행령(이하 ‘영’이라 한다) 제34조의 규정에 의한 도시형공장 이외의 공장을 상수원 등 용수 이용에 현저한 영향을 미치는 지역의 상류에 설치하는 경우 2. 공장을 설치함으로써 인근주민 또는 농경지, 기타 당해 지역의 생활 및 자연환경을 현저히 해하게 된다고 판단하는 경우 【건축법 시행령】[시행 2004.5.30] [대통령령 제18404호, 2004.5.29, 타법개정] 제3조의4 (용도별 건축물의 종류) 법 제2조제2항 각호의 용도에 속하는 건축물의 종류는 별표 1과 같다. [별표 1]<개정 1999.4.30, 1999.8.7, 2001.9.15, 2001.10.20, 2003.2.24> 용도별 건축물의 종류(제3조의4관련) 13. 공장 물품의 제조·가공(염색·도장·표백·재봉·건조·인쇄 등을 포함한다) 또는 수리에 계속적으로 이용되는 건축물로서 제2종 근린생활시설, 위험물저장 및 처리시설, 자동차관련시설, 분뇨 및 쓰레기처리시설 등으로 따로 분류되지 아니한 것 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】[시행 2004.7.1] [법률 제7016호, 2003.12.30, 타법개정] 제6조 (국토의 용도구분) 국토는 토지의 이용실태 및 특성, 장래의 토지이용방향 등을 고려하여 다음과 같은 용도지역으로 구분한다. 2. 관리지역 : 도시지역의 인구와 산업을 수용하기 위하여 도시지역에 준하여 체계적으로 관리하거나 농림업의 진흥, 자연환경 또는 산림의 보전을 위하여 농림지역 또는 자연환경보전지역에 준하여 관리가 필요한 지역 제7조 (용도지역별 관리의무) 국가 또는 지방자치단체는 제6조의 규정에 의하여 정하여진 용도지역의 효율적인 이용 및 관리를 위하여 다음 각 호에서 정하는 바에 따라 당해 용도지역에 관한 개발·정비 및 보전에 필요한 조치를 강구하여야 한다. 2. 관리지역 : 이 법 또는 관계 법률이 정하는 바에 따라 필요한 보전조치를 취하고 개발이 필요한 지역에 대하여는 계획적인 이용과 개발을 도모하여야 한다. 제56조 (개발행위의 허가) ①다음 각호의 1에 해당하는 행위로서 대통령령이 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하고자 하는 자는 특별시장·광역시장·시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시계획사업에 의하는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질변경(경작을 위한 토지의 형질변경을 제외한다) 3. 토석의 채취 4. 도시지역에서의 토지분할(건축법 제49조의 규정에 의한 건축물이 있는 대지를 제외한다) 5. 녹지지역·관리지역 또는 자연환경보전지역안에 물건을 1월 이상 쌓아놓는 행위 ②제1항의 규정은 개발행위허가를 받은 사항을 변경하는 경우에 이를 준용한다. 다만, 대통령령이 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. 제58조 (개발행위허가의 기준) ①특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청내용이 다음 각호의 기준에 적합한 경우에 한하여 개발행위허가를 하여야 한다. 1. 용도지역별 특성을 감안하여 대통령령이 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것 2. 도시관리계획의 내용에 배치되지 아니할 것 3. 도시계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경 또는 경관과 조화를 이룰 것 5. 당해 개발행위에 따른 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보계획이 적정할 것 ②특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 개발행위허가를 하고자 하는 때에는 당해 개발행위가 도시계획사업의 시행에 지장을 주는지의 여부에 관하여 당해 지역안에서 시행되는 도시계획사업의 시행자의 의견을 들어야 한다. ③개발행위허가의 기준 등에 관하여 필요한 세부사항은 대통령령으로 정한다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】[시행 2004.3.17] [대통령령 제18312호, 2004.3.17, 타법개정] 제71조 (용도지역안에서의 건축제한) ①법 제76조제1항의 규정에 의한 용도지역안에서의 건축물의 용도·종류 및 규모 등의 제한(이하 "건축제한"이라 한다)은 다음 각호와 같다. 13. 준공업지역안에서 건축할 수 있는 건축물 : 별표 14에 규정된 건축물 17. 보전관리지역안에서 건축할 수 있는 건축물 : 별표 18에 규정된 건축물 18. 생산관리지역안에서 건축할 수 있는 건축물 : 별표 19에 규정된 건축물 19. 계획관리지역안에서 건축할 수 있는 건축물 : 별표 20에 규정된 건축물 ②제1항의 규정에 의한 건축제한을 적용함에 있어서 부속건축물에 대하여는 주된 건축물에 대한 건축제한에 의한다. 부칙 <대통령령 제17816호, 2002.12.26.> 제1조 (시행일) 이 영은 2003년 1월 1일부터 시행한다. 제2조 (다른 시행령의 폐지) 국토이용관리법시행령 및 도시계획법시행령은 이를 각각 폐지한다. 제13조 (관리지역안에서의 행위제한) ①법 부칙 제18조제3항의 규정에 의하여 관리지역이 세분될 때까지 관리지역 안에서의 건축제한에 대하여는 별표 27의 규정을 적용한다. ②법 부칙 제18조제3항의 규정에 의하여 관리지역이 세분될 때까지 관리지역안에서의 건폐율 및 용적률은 각각 40퍼센트 및 80퍼센트 이하의 범위안에서 특별시·광역시·시 또는 군의 도시계획조례가 정하는 바에 의한다. 다만, 관리지역중 제2종지구단위계획구역에 대한 건폐율 및 용적률은 각각 60퍼센트 및 150퍼센트 이하의 범위안에서 특별시·광역시·시 또는 군의 도시계획조례로 정할 수 있다. [별표 19] 생산관리지역안에서 건축할 수 있는 건축물(제71조제1항제18호관련) 2. 도시계획조례가 정하는 바에 의하여 건축할 수 있는 건축물(4층 이하의 건축물에 한한다. 다만, 4층 이하의 범위안에서 도시계획조례로 따로 층수를 정하는 경우에는 그 층수 이하의 건축물에 한한다) 사. 건축법시행령 별표 1 제13호의 공장(동시행령 별표 제4호의 제2종근린생활시설중 제조업소를 포함한다)중 도정공장 및 식품공장과 읍·면 지역에 건축하는 제재업의 공장으로서 다음의 1에 해당하지 아니하는 것 (1) 대기환경보전법 제2조제8호의 규정에 의한 특정대기유해물질을 배출하는 것 (2) 대기환경보전법 제2조제9호의 규정에 의한 대기오염배출시설에 해당하는 시설로서 동법시행령 별표 8의 규정에 의한 1종사업장 내지 3종사업장에 해당하는 것 (3) 수질환경보전법 제2조제3호의 규정에 의한 특정수질유해물질을 배출하는 것 (4) 수질환경보전법 제2조제5호의 규정에 의한 폐수배출시설에 해당하는 시설로서 동법시행령 별표 1의 규정에 의한 1종사업장 내지 4종 사업장에 해당하는 것 [별표 20] <개정 2004.1.20> 계획관리지역안에서 건축할 수 있는 건축물(제71조제1항19호관련) 2. 도시계획조례가 정하는 바에 의하여 건축할 수 있는 건축물(4층 이하의 건축물에 한하되, 4층 이하의 범위 안에서 도시계획조례로 따로 층수를 정하는 경우에는 그 층수 이하의 건축물에 한하며, 휴게음식점·일반음식점 및 숙박시설은 건설교통부령이 정하는 기준에 해당하는 지역의 범위안에서 도시계획조례가 정하는 지역에 설치하는 것에 한한다) 차. 건축법시행령 별표 1 제13호의 공장중 부지면적(2 이상의 공장을 함께 건축하거나 기존 공장부지에 접하여 건축하는 경우와 2 이상의 부지가 너비 8미터 미만의 도로에 서로 접하는 경우에는 그 면적의 합계를 말한다)이 1만제곱미터 이상인 것과 특별시장·광역시장·시장 또는 군수가 1만5천제곱미터 이상의 면적을 정하여 공장의 건축이 가능한 지역으로 고시한 지역안에 입지하는 것으로서 다음의 1에 해당하지 아니하는 것 (1) 별표 19 제2호 사목(1) 내지 (4)에 해당하는 것 (2) 화학제품조제시설(석유정제시설을 포함한다). 다만, 물·용제류 등 액체성 물질을 사용하지 아니하거나 제품의 성분이 용해·용출되지 아니하는 고체성화학제품제조시설을 제외한다. (3) 제1차금속·가공금속제품 및 기계장비제조시설중 폐기물관리법시행령 별표 1 제4호의 규정에 의한 폐유기용제류를 발생시키는 것 (4) 가죽 및 모피를 물 또는 화학약품을 사용하여 저장하거나 가공하는 것 (5) 섬유제조시설 중 감량·정련·표백 및 염색시설 [별표 27] <개정 2004.1.20> 관리지역안에서 건축할 수 있는 건축물(부칙 제13조제1항관련) 1. 건축할 수 있는 건축물(4층 이하의 건축물에 한한다. 다만, 4층 이하의 범위안에서 도시계획조례로 따로 층수를 정하는 경우에는 그 층수 이하의 건축물에 한한다) 바. 건축법시행령 별표 1 제13호의 공장 중 별표 20 제2호 차목(1) 내지 (5)의 1에 해당하지 아니하는 것[2002년 12월 31일 이전에 준공된 공장으로서 기존 공장부지 안에서 증축 또는 개축하는 경우와 2002년 12월 31일 이전에 종전의 공업배치및공장설립에관한법률(법률 제6842호 산업집적활성화및공장설립에관한법률에 의하여 개정되기 전의 것을 말한다) 제13조의 규정에 의하여 공장설립승인을 얻은 경우 또는 동조의 규정에 의하여 공장설립승인을 신청한 경우(제2호 차목의 규정에 의한 면적제한요건에 적합하지 아니하여 2003년 1월 1일 이후 그 신청이 반려된 경우를 포함한다)에 한한다] 【○○시 도시계획 조례】[개정 2004. 2. 19. 조례 제261호] 제31조(용도지역안에서의 건축제한) 영 제71조, 영 제78조제1항 및 영 부칙 제12조제1항의 규정에 의하여 용도지역 및 자연취락지구안에서의 건축물의 용도·종류 및 규모등의 제한은 다음 각호와 같다. 23. 관리지역안에서 건축할 수 있는 건축물 : 별표 23과 같다. [별표 18] <개정 2004.1.20> 생산관리지역안에서 건축할 수 있는 건축물(제71조제1항제18호관련) 사. 건축법시행령 별표 1 제13호의 공장(동시행령 별표 제4호의 제2종근린생활시설중 제조업소를 포함한다)중 도정공장 및 식품공장과 읍·면지역에 건축하는 제재업의 공장으로서 다음의 1에 해당하지 아니하는 것 (1) 대기환경보전법 제2조제8호의 규정에 의한 특정대기유해물질을 배출하는 것 (2) 대기환경보전법 제2조제9호의 규정에 의한 대기오염물질배출시설에 해당하는 시설로서 동법시행령 별표 8의 규정에 의한 1종사업장 내지 3종사업장에 해당하는 것 (3) 수질환경보전법 제2조제3호의 규정에 의한 특정수질유해물질을 배출하는 것 (4) 수질환경보전법 제2조제5호의 규정에 의한 폐수배출시설에 해당하는 시설로서 동법시행령 별표 1의 규정에 의한 1종사업장내지 4종사업장에 해당하는 것 [별표 19] <개정 2004.1.20> 계획관리지역안에서 건축할 수 있는 건축물(제71조제1항제19호관련) 1. 도시계획조례가 정하는 바에 의하여 건축할 수 있는 건축물(4층 이하의 건축물에 한하되, 휴게음식점·일반음식점은 건설교통부령이 정하는 기준에 설치하는 것에 한하여 허가한다) 차. 건축법시행령 별표 1 제15호의 위험물저장 및 처리시설 [별표 23] <개정 2004.1.20> 관리지역안에서 건축할 수 있는 건축물(부칙 제12조제1항관련) 1. 도시계획조례가 정하는 바에 의하여 건축할 수 있는 건축물(4층 이하의 건축물에 한하되, 휴게음식점·일반음식점은 건설교통부령이 정하는 기준에 설치하는 것에 한하여 허가한다) 자. 별표 18 제1호사목 및 별표 19 제1호차목의 공장 【농지법】[시행 2003.10.1] [법률 제6841호, 2002.12.30, 타법개정] 제36조 (농지의 전용허가·협의) ① 농지를 전용하고자 하는 자는 다음 각호의 1에 해당하는 경우를 제외하고는 대통령령이 정하는 바에 의하여 당해 농지의 소재지를 관할하는 농지관리위원회의 확인을 거쳐 농림부장관의 허가를 받아야 한다. 허가받은 농지의 면적 또는 경계 등 대통령령이 정하는 중요사항을 변경하고자 하는 경우에도 또한 같다. 1. 다른 법률에 의하여 농지전용허가가 의제되는 협의를 거쳐 농지를 전용하는 경우 2. 국토의계획및이용에관한법률에 의한 도시지역안에 있는 농지로서 제2항의 규정에 의한 협의를 거친 농지나 제2항제1호 단서의 규정에 의하여 협의대상에서 제외되는 농지를 전용하는 경우 3. 제37조의 규정에 의하여 농지전용신고를 하고 농지를 전용하는 경우 4. 산지관리법 제14조·제15조의 규정에 의한 산지전용허가를 받지 아니하거나 산지전용신고를 하지 아니하고 불법으로 개간된 농지를 산림으로 복구하는 경우 5. 하천법에 의하여 하천관리청으로부터 허가를 받아 농지를 형질변경하거나 공작물을 설치하기 위하여 농지를 전용하는 경우 ②주무부장관 또는 지방자치단체의 장은 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 농림부장관과 미리 농지의 전용에 관한 협의를 하여야 한다. 1. 국토의계획및이용에관한법률에 의한 도시지역안에 주거지역·상업지역·공업지역 또는 도시계획시설을 지정 또는 결정할 때에 당해 지역 또는 시설예정지안에 농지가 포함되어 있는 경우. 다만, 이미 지정된 주거지역·상업지역·공업지역을 다른 지역으로 변경하거나 이미 지정된 주거지역·상업지역·공업지역에 도시계획시설을 결정하는 경우를 제외한다. 제39조 (농지전용허가등의 제한) ① 농림부장관은 제36조제1항의 규정에 의하여 농지전용허가를 함에 있어서 국토의계획및이용에관한법률에 의한 도시지역·계획관리지역 및 개발진흥지구안의 농지를 제외하고는 다음 각호의 1에 해당하는 시설의 부지로 사용하는 경우에는 그 전용을 허가할 수 없다. 1. 대기환경보전법 제2조제9호의 규정에 의한 대기오염배출시설로서 대통령령이 정하는 시설 2. 수질환경보전법 제2조제5호의 규정에 의한 폐수배출시설로서 대통령령이 정하는 시설 3. 농업의 진흥이나 농지의 보전을 저해할 우려가 있는 시설로서 대통령령이 정하는 시설 ②농림부장관, 시장·군수 또는 자치구구청장은 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에는 제36조의 규정에 의한 농지전용허가 및 협의(다른 법률에 의하여 농지전용허가가 의제되는 협의를 포함한다) 또는 제38조의 규정에 의한 농지의 타용도일시사용허가 및 협의를 함에 있어서 농지의 전용 또는 타용도일시사용을 제한할 수 있다. 1. 전용하고자 하는 농지가 농업생산기반이 정비되어 있거나 농업생산기반정비사업의 시행예정지역으로 편입되어 우량농지로 보전할 필요성이 있는 경우 2. 당해 농지의 전용 또는 타용도일시사용이 일조·통풍·통작에 현저한 지장을 초래하거나 농지개량시설의 폐지를 수반하여 인근 농지의 농업경영에 현저한 영향을 미치는 경우 3. 당해 농지의 전용 또는 타용도일시사용에 따르는 토사의 유출등으로 인근 농지 또는 농지개량시설을 손괴할 우려가 있는 경우 4. 전용목적의 실현을 위한 사업계획 및 자금조달계획이 불확실한 경우 5. 전용하고자 하는 면적이 전용목적 실현을 위한 면적보다 과다한 경우 【농지법 시행령】[시행 2004.8.10] [대통령령 제18515호, 2004.8.10, 타법개정] 제38조 (농지전용허가의 심사) ① 시장·군수 또는 자치구구청장은 제37조제3항의 규정에 의하여 농지전용허가신청서등을 송부 받은 때에는 다음 각호의 심사기준에 따라 심사한 후 농림부령이 정하는 서류를 첨부하여 그 송부받은 날(제3항의 규정에 의하여 신청서류의 보완 또는 보정을 요구한 경우에는 그 보완 또는 보정이 완료된 날을 말한다)부터 12일 이내에 시·도지사에게 송부하여야 하며, 시·도지사는 10일 이내에 이에 대한 종합적인 심사의견서를 첨부하여 농림부장관에게 제출하여야 한다. 1. 법 제34조(농업진흥지역안의 농지인 경우에 한한다) 및 법 제39조의 규정에 위배되는지의 여부 2. 설치하고자 하는 시설의 규모·용도 및 지역 여건 등을 참작할 때 전용하고자 하는 농지가 전용목적사업에 적합하게 이용될 수 있는지의 여부 3. 전용하고자 하는 농지의 면적이 전용목적사업의 실현을 위하여 적정한 면적인지의 여부 4. 전용하고자 하는 농지가 경지정리·수리시설 등 농업생산기반이 정비되어 있거나 집단화되어 있어 농지로서의 보전가치가 있는지의 여부 5. 제37조제2항제2호 또는 제3호에 해당하는 피해가 예상되는 경우에는 피해방지계획이 타당하게 수립되어 있는지의 여부 6. 사업계획 및 자금조달계획이 전용목적사업의 실현에 적합하도록 수립되어 있는지의 여부 ②농림부장관은 제1항의 규정에 의한 심사기준에 적합하지 아니한 경우에는 농지의 전용허가를 하여서는 아니된다. ③시·도지사 및 시장·군수 또는 자치구구청장이 제2항의 규정에 의하여 심사를 하는 경우 신청인이 제출한 서류의 흠의 보완 또는 보정에 관하여는 제37조제4항의 규정을 준용한다. 이 경우 보완 또는 보정을 요구한 기간 내에 이를 보완 또는 보정하지 아니하는 때에는 신청서류를 반려할 수 있다. 제49조 (농지전용허가의 제한대상시설) ① 법 제39조제1항제1호에서 "대통령령이 정하는 시설"이라 함은 다음 각호의 시설을 말한다. 1. 대기환경보전법시행령 별표 8에 의한 1종사업장 내지 4종사업장에 해당하는 시설 2. 대기환경보전법시행령 별표 8에 의한 5종사업장에 해당하는 시설중 대기환경보전법 제2조제8호의 규정에 의한 특정대기유해물질을 배출하는 시설. 다만, 자원의절약과재활용촉진에관한법률 제2조제6호의 규정에 의한 재활용시설, 폐기물관리법 제2조제7호의 규정에 의한 폐기물처리시설 및 의료법 제17조의 규정에 의한 세탁물의 처리시설을 제외한다. ③법 제39조제1항제3호에서 "대통령령이 정하는 시설"이라 함은 다음 각호의 시설을 말한다. 4. 그 부지로 전용하고자 하는 농지의 면적이 1천제곱미터를 초과하는 건축법시행령 별표 1에 의한 단독주택, 제1종 근린생활시설(변전소 및 휴게음식점을 제외한다), 제2종 근린생활시설(일반음식점·휴게음식점·안마시술소 및 골프연습장을 제외한다), 문화 및 집회시설(전시장 및 동·식물원을 제외한다), 교육연구 및 복지시설(학교·교육원·직업훈련소·학원·연구소 및 도서관을 제외한다), 운동시설, 업무시설(국가 및 지방자치단체의 청사와 외국공관의 건축물을 제외한다), 위험물저장 및 처리시설, 자동차관련시설, 묘지관련시설 및 관광휴게시설 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, ○○기업 공장설립승인 통보 공문, 민원 신청서, 민원 회신 공문 등 기타자료의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구외 ○○기업(주)은 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○번지에 위치한 액상소석회 제조회사로서, 2004. 9. 16. 피청구인으로부터 산집법 제13조제1항에 따라 공장신설승인을 득하였으나, 나) 청구인은 청구외 ○○기업(주)이 관련 규정과 절차를 무시하고 공장신설승인을 득하였고, 비산먼지·대기·소음 등의 환경오염 피해가 발생한다는 이유로 2013. 1. 18.부터 관련부서에 여러 차례 민원을 제기하였고, 피청구인은 2013. 2. 8. ~ 2013. 9. 5. 청구외 ○○기업(주)에 대해 점검하고, 최종적으로 2013. 9. 11. 청구인에게 건축법 위반사항을 제외하고 환경문제 등에 대해서 위반사항 미발견이라는 결과를 회신하였다. 다) 이에 청구인은 2013. 11. 12. 청구외 ○○기업(주)이 득한 공장신설승인 처분은 관련 법률에 따라 부적법하게 승인되었다는 이유로 이에 대한 취소 및 무효확인을 구하는 행정심판 청구를 하였다. 라) 한편, 청구외 ○○기업(주)은 피청구인으로부터 대기배출시설설치신고, 비산먼지 발생사업 신고 수리를 득하였고, 자체적으로 공장에서 발생하는 수증기를 포집한 후 전문기관에 시험 의뢰를 한 결과 허용기준 이내임을 통보받았다. 2) 「행정심판법」제2조제1항의 규정에 의하면 처분이라 함은 행정청이 행하는 구체적인 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하고, 같은 법 제3조제1항에 의하면 행정청의 처분에 대해서는 행정심판을 청구할 수 있는데, 같은 법 제13조에 따르면 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있고, 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같으며, 무효등확인심판은 처분의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다고 규정하고 있다. 3) 먼저, 이 사건 청구의 적법여부에 관하여 본다. 피청구인은 이 사건 처분에 대하여 제3자인 청구인은 처분의 취소로 얻을 수 있는 법률상 이익이 없다고 주장하고 있는 바, 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 취소소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있다고 할 것인데, 여기서 법률상 보호되는 이익이라 함은 당해 처분의 근거법규 및 관련법규에 의하여 보호되는 개별적ㆍ직접적ㆍ구체적 이익이 있는 경우를 말하고, 다만 공익보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 일반적ㆍ간접적ㆍ추상적 이익과 같이 사실적ㆍ경제적 이해관계를 가지는데 불과한 경우는 여기에 포함되지 아니한다고 할 것이며, 또 당해 처분의 근거법규 및 관련법규에 의하여 보호되는 법률상 이익이라 함은 당해 처분의 근거법규의 명문규정에 의하여 보호받는 법률상 이익, 당해 처분의 근거법규에 의하여 보호되지는 아니하나 당해 처분의 행정목적을 달성하기 위한 일련의 단계적인 관련처분들의 근거법규에 의하여 명시적으로 보호받는 법률상 이익, 당해 처분의 근거법규 또는 관련법규에 명시적으로 당해 이익을 보호하는 명문의 규정이 없더라도 근거법규 및 관련법규의 합리적 해석상 그 법규에서 행정청을 제약하는 이유가 순수한 공익의 보호만이 아닌 개별적ㆍ직접적ㆍ구체적 이익을 보호하는 취지가 포함되어 있다고 해석되는 경우까지를 말한다(대법원 2004. 8. 16. 선고 2003두2175 판결 참조). 이 사건 처분 당시의 관련 법규인「공업배치 및 공장설립에 관한 법률」제8조, 제13조 및 법 시행령 제19조를 종합하면 공장의 신설을 하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 시장·군수·구청장의 승인을 얻어야 하고, 시장·군수·구청장은 공장설립 등의 승인을 함에 있어 제조업종별 환경오염 방지에 관한 사항, 환경오염을 일으킬 수 있는 공장의 입지제한에 관한 사항에 대하여 필요한 세부적인 공장입지의 기준을 정하여 고시하여야 한다고 규정하고 있다. 또한, 산업자원부고시 제1999-147호 공장입지기준고시 제5조에 시장·군수·구청장은 공장을 설치함으로써 인근주민 또는 농경지, 기타 당해 지역의 생활 및 자연환경을 현저히 해하게 된다고 판단하는 경우 공장의 입지를 제한할 수 있다고 규정하고 있고, 이 경우 시장·군수·구청장은 제한대상시설 및 제한기간 등을 고시하여야 한다고 명시하고 있다. 위 규정들의 취지는 공장설립으로 인하여 직접적인 생활환경 피해를 입을 수 있다고 예상되는 일정한 범위 내의 지역주민들이 전과 비교하여 수인한도를 넘는 생활한경 침해를 받지 아니하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있는 개별적 이익까지도 보호하려는 것이므로, 당해 시설의 환경적 영향을 받을 것으로 예상되는 일정한 범위 내의 주민들이 이에 관하여 갖는 환경상의 이익은 이 사건 처분의 근거법규 및 관련법규에서 보호하고 있는 개별적·직접적·구체적 이익에 해당한다 할 것이다. 따라서 청구인은 이 사건 토지 인근의 공장 소유자로서 청구외 ○○기업(주)에서 배출되는 대기·소음·비산먼지의 발생에 대한 환경적 피해에 노출되어 있다고 할 수 있고, 이러한 환경적 이익은 인근 주민 개개인에 대하여 개별적으로 보호되는 직접적·구체적 이익에 해당하므로 이 사건 처분에 관하여 다툴 수 있는 청구인 적격이 인정된다고 함이 타당하다. 4) 그러나「행정심판법」제27조제1항은 행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 하고, 처분이 있었던 날부터 180일이 지나면 청구하지 못한다고 규정하고 있는데, 청구인은 2005. 10. 17. 민원회신 당시에 이 사건 처분의 존재에 대하여 알았다고 봄이 상당하고 그로부터 90일이 도과한 2013. 11. 12. 위 처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구한 바, 이는 행정심판청구 기간을 도과하여 청구한 부적법한 청구라 할 것이다. 5) 또한, 청구인은 예비적으로 2004. 9. 17.자 공장설립승인 처분에 대한 무효확인을 구하고 있는 바, 행정처분이 당연 무효라고 하기 위하여는 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 하자가 중대하고 명백한 것인지 여부를 판별함에 있어서는 그 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰함을 요한다(대법원 2008. 9. 11. 선고 2006두18362 판결 참조)고 할 것이다. 이에 피청구인이 청구외 ○○기업(주)에게 한 공장설립승인 처분에 중대·명백한 하자가 있는지 살펴보건대, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따르면 각 용도지역 안에서 건축할 수 있는 건축물의 용도·종류·규모 등을 제한하고 있는데, 이 사건 토지는 용도지역이 관리지역이고, 공장의 업종은 액상소석회 제조업으로 한국표준산업분류상 석회제조업에 해당하여「○○시도시계획조례」및「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제71조에서 규정하고 있는 관리지역안에서 건축할 수 있는 건축물의 범위에 해당한다 할 것이다. 또한, 이 사건 토지의 지목은 ‘전’으로서 공장설립승인을 위하여는「농지법」제36조에 따라 농지전용허가를 득하여야 할 것인데, 청구외 ○○기업(주)은 대기오염물질 발생량의 합계가 연간 2톤 미만인 사업장으로서「대기환경보전법」에서 정하고 있는 사업장 분류기준상 5종 사업장에 해당하여「농지법」제39조에서 정하는 농지전용허가 제한대상시설에 해당하지 아니하고, 이 사건 토지에 설치하고자 하는 시설의 규모·용도 및 지역 여건 등을 참작할 때 전용하고자 하는 농지가 전용목적사업에 적합하게 이용될 수 있어「농지법」제36조에 따른 농지전용허가가 이루어졌고, 이와 같은 허가가 명백히 위법하다고 볼만한 사정이 없는 한 결국, 피청구인이 청구외 ○○기업(주)에게 한 2004. 9. 17.자 공장설립승인 처분에 중대하고 명백한 하자가 있다고 볼 수 없다. 따라서 청구인이 제기한 이 사건의 주위적 청구는 부적법하여 각하하고, 예비적 청구는 기각함이 타당하다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 주위적 심판청구는 부적법하고, 예비적 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.