공장이전승인신청 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 1990. 5. 16. 경기도 ○○시 ○○로 ○○○(○○동)에 공장 등록을 하고 레미콘 제조업(이하 ‘이 사건 공장’이라 한다)을 영위하던 회사인데, ○○○○공사는 ‘○○ ○○○○○ 일반산업단지 조성사업’의 사업시행자로 경기도지방토지수용위원회(이하 ‘토지수용위원회’라 한다)에 이 사건 공장 부지 및 건물에 대한 수용재결 신청을 하였고, 토지수용위원회는 2019. 5. 13. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 ‘토지보상법’이라 한다)에 따라 수용재결을 하였다. 청구인은 2023. 10. 5. 피청구인에게 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-○번지 외 ○○필지(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)에 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」(이하 ‘산업집적법’이라 한다)에 따른 공장이전승인 신청(공장부지면적 16,243㎡, 건축면적 4,623.94㎡, 이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였고, 피청구인은 같은 해 10. 20. 청구인에게 보완사항을 통지하고, 2024. 1. 16. 청구인에게 ① 입지적으로 부적합 사유로 2023년 제○○회 도시계획(분과)위원회 심의결과 부결됨, ② 신청지 반경 1.5km 이내 약 814세대, 1,356여명의 주민이 거주하며 ○○중학교 위치, 신청지와 인접한 ○○·○○일반산업단지에 46개사 3,569여명의 근로자가 근무하고 있어 레미콘 생산 및 원자재 이송시 미세먼지, 소음·진동 등으로 주거생활을 해칠 수 있고, 환경피해가 발생할 우려가 있음, ③ 해당 부지 주변 1.5km 이내에 한우 등 41,000두를 키우는 축사와 슈퍼오닝쌀 재배단지(190,619㎡) 및 친환경농산물 인증 신선초 농장(1,291㎡)이 위치하고 있어 레미콘 공장 운영 및 제조관련 대형차량 통행으로 발생하는 비산먼지, 소음·진동, 수질오염 등으로 인해 고품질 농산물 생산에 지장이 우려됨, ④ 신청지 주변 3km 이내에 이미 3개 레미콘 공장이 밀집되어 있어 추가로 레미콘공장이 운영되는 경우 환경피해가 심해질 우려가 있다는 사유로 공장이전승인 신청 불가처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률】 제1조(목적) 이 법은 산업의 집적(集積)을 활성화하고 공장의 원활한 설립을 지원하며 산업입지 및 산업단지를 체계적으로 관리함으로써 지속적인 산업발전 및 균형 있는 지역발전을 통하여 국민경제의 건전한 발전에 이바지함을 목적으로 한다. 제13조(공장설립등의 승인) ① 공장건축면적이 500제곱미터 이상인 공장의 신설ㆍ증설 또는 업종변경(이하 “공장설립등”이라 한다)을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수 또는 구청장의 승인을 받아야 하며, 승인을 받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. 다만, 승인을 받은 사항 중 산업통상자원부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 신고하여야 한다. 제13조의2(인가ㆍ허가 등의 의제) ① 제13조제1항에 따른 공장설립등의 승인을 할 때 해당 공장 및 진입로 부지에 대한 다음 각 호의 허가ㆍ신고ㆍ면허ㆍ승인ㆍ해제 또는 용도폐지 등(이하 “인ㆍ허가등”이라 한다)에 관하여 해당 시장ㆍ군수 또는 구청장이 제5항 본문에 따라 관계 행정기관의 장과 협의한 사항(제5항 단서에 따라 협의가 생략되는 경우를 포함한다)에 대하여는 해당 인ㆍ허가등을 받은 것으로 본다. 1. 「농지법」 제34조제1항에 따른 농지전용의 허가, 같은 법 제35조제1항ㆍ제43조에 따른 농지전용의 신고 및 같은 법 제40조제1항에 따른 용도변경의 승인 2. 「산지관리법」 제14조ㆍ제15조에 따른 산지전용허가 및 산지전용신고, 같은 법 제15조의2에 따른 산지일시사용허가ㆍ신고, 같은 법 제21조에 따른 산지 전용된 토지의 용도변경 승인 및 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제36조제1항ㆍ제5항에 따른 입목벌채등의 허가ㆍ신고 3. 「초지법」 제23조제1항에 따른 초지전용의 허가 4. 「사방사업법」 제14조제1항 본문에 따른 사방지(砂防地)의 죽목의 벌채 등의 허가 및 같은 법 제20조제1항에 따른 사방지 지정의 해제 5. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조제1항에 따른 개발행위(토지의 형질 변경 또는 토지 분할만 해당한다)의 허가, 같은 법 제86조에 따른 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자의 지정 및 같은 법 제88조에 따른 실시계획의 인가 6. 「하천법」 제30조제1항 본문에 따른 하천공사시행의 허가 및 같은 법 제33조제1항 각 호에 따른 하천점용의 허가 7. 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」 제8조에 따른 공유수면의 점용ㆍ사용허가, 같은 법 제17조에 따른 실시계획의 승인 또는 신고 및 같은 법 제28조에 따른 공유수면의 매립면허 8. 「장사 등에 관한 법률」 제27조제1항에 따른 분묘 개장의 허가 9. 「사도법」 제4조에 따른 사도(私道) 개설 등의 허가 10. 「도로법」 제52조제1항에 따른 도로와 다른 시설의 연결허가 및 같은 법 제61조제1항에 따른 도로점용의 허가 11. 삭제 <2010. 4. 15.> 12. 「농어촌정비법」 제23조제1항 본문에 따른 농업생산기반시설의 사용허가 13. 「국유재산법」 제30조에 따른 국유재산의 사용허가 및 같은 법 제40조제1항에 따른 도로ㆍ하천ㆍ도랑 및 제방의 용도폐지 14. 「공유재산 및 물품 관리법」 제11조에 따른 행정재산의 용도의 변경 또는 폐지 및 같은 법 제20조제1항에 따른 행정재산의 사용ㆍ수익허가 15. 「건축법」 제11조제1항에 따른 건축허가, 같은 법 제14조제1항에 따른 건축신고, 같은 법 제19조제2항에 따른 건축물의 용도변경의 허가나 신고, 같은 조 제3항에 따른 기재내용의 변경, 같은 법 제20조제1항ㆍ제3항에 따른 가설건축물 건축의 허가 또는 신고 및 같은 법 제83조제1항에 따른 공작물 축조의 신고 16. 「환경영향평가법」 제44조에 따른 소규모 환경영향평가에 대한 협의 17. 「자연재해대책법」 제4조에 따른 재해영향평가등의 협의 18. 「부동산 거래신고 등에 관한 법률」 제11조에 따른 토지거래계약에 관한 허가 ② 제13조제1항에 따라 공장설립등의 승인을 받은 자(제1항제9호에 따라 공장설립등의 승인 시에 사도개설 등의 허가의 의제를 받은 자는 제외한다)에게 「사도법」 제4조에 따른 사도개설 등의 허가를 할 때 그 공장진입로 부지에 대한 제1항 각 호(같은 항 제9호는 제외한다)의 인ㆍ허가등에 관하여 해당 시장ㆍ군수 또는 구청장이 제5항에 따라 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 해당 인ㆍ허가등을 받은 것으로 본다. ③ 제13조제1항에 따른 공장설립등의 승인을 할 때 그 공장에서 운영하려는 사업에 대한 다음 각 호의 허가 또는 신고에 관하여 시장ㆍ군수 또는 구청장이 제5항에 따라 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 해당 허가를 받거나 신고를 한 것으로 본다. 1. 「액화석유가스의 안전관리 및 사업법」 제5조에 따른 가스용품 제조사업의 허가 2. 「고압가스 안전관리법」 제4조에 따른 고압가스 제조허가, 같은 법 제5조에 따른 용기등의 제조등록 및 같은 법 제20조에 따른 특정고압가스 사용의 신고 3. 「먹는물관리법」 제23조제1항에 따른 먹는샘물등의 제조업의 조건부허가 ④ 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 인ㆍ허가등 또는 허가ㆍ신고의 의제를 받으려는 자(제1항제15호에 따라 건축허가 또는 건축신고의 의제와 함께 제14조제1항 각 호의 허가등의 의제를 받으려는 자를 포함한다)는 공장설립등의 승인신청 시에 산업통상자원부령으로 정하는 관련 서류를 함께 제출하여야 한다. 다만, 산업통상자원부령으로 정하는 서류는 제14조에 따른 건축허가신청 시(제1항제15호에 따라 건축허가 또는 건축신고의 의제를 받으려는 경우에는 공사착공 시)까지 사후에 제출할 수 있다. ⑤ 시장ㆍ군수 또는 구청장이 제13조제1항에 따라 공장설립등의 승인을 하거나 제2항에 따라 「사도법」 제4조에 따른 사도개설 등의 허가를 할 때 그 내용 중 제1항 및 제3항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항이 있을 때에는 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다. 다만, 시장ㆍ군수 또는 구청장이 제13조의4제2항에 따라 고시된 처리기준에 따라 승인을 하는 경우에는 그러하지 아니하다. ⑥ 관계 행정기관의 장은 제5항 본문에 따른 협의를 요청받은 날부터 10일(관계 행정기관의 장의 권한에 속하는 사항을 규정한 법령에서 정한 회신기간이 10일을 초과하는 경우에는 그 기간을 말한다) 이내에 의견을 제출하여야 한다. ⑦ 관계 행정기관의 장이 제6항에서 정한 기간(「민원 처리에 관한 법률」 제20조제2항에 따라 회신기간을 연장한 경우에는 그 연장된 기간을 말한다) 내에 의견을 제출하지 아니하면 협의가 이루어진 것으로 본다. ⑧ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제5항 단서에 따라 공장설립등의 승인을 한 경우에는 관계 행정기관의 장에게 그 승인 내용을 통보하여야 한다. 제20조(공장의 신설 등의 제한) ① 「수도권정비계획법」상 과밀억제권역ㆍ성장관리권역 및 자연보전권역에서는 공장건축면적 500제곱미터 이상의 공장(지식산업센터를 포함한다. 이하 이 장에서 같다)을 신설(제14조의3에 따른 제조시설설치를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)ㆍ증설 또는 이전하거나 업종을 변경하는 행위를 하여서는 아니 된다. 다만, 국민경제의 발전과 지역주민의 생활환경 조성 등을 위하여 부득이하다고 인정하여 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. ② 제1항 단서에 따라 공장을 신설ㆍ증설 또는 이전하거나 업종을 변경하려는 자는 산업통상자원부령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수 또는 구청장의 승인을 받아야 한다. 승인을 받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. 다만, 승인을 받은 사항 중 산업통상자원부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 신고하여야 한다. ④ 제2항에 따른 승인에 관하여는 제13조제3항ㆍ제4항, 제13조의2 및 제13조의3을 준용한다. 【산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령】 제19조(공장설립등의 승인절차) ① 공장설립등의 승인 또는 그 변경승인을 받으려는 자는 공장설립승인신청서에 산업통상자원부령으로 정하는 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 제출해야 한다. 이 경우 둘 이상의 시ㆍ군ㆍ구(자치구인 구를 말한다)에 걸치는 부지에 공장설립등을 하려는 때에는 제18조의2에 따른 공장건축면적이 가장 많이 포함된 구역을 관할하는 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 제출해야 한다. ② 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따른 공장설립등의 승인신청 또는 변경승인신청을 받은 경우에는 그 신청이 법ㆍ이 영, 그 밖에 관계 법령에 적합한지를 검토하여 승인 여부를 결정하여야 한다. ③ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제2항에 따라 공장설립등의 승인 또는 변경승인을 한 경우에는 신청인에게 공장설립등의 승인서 또는 변경승인서를 교부하여야 한다. ④ 법 제13조제2항제3호에 따라 공장설립등의 승인을 받은 것으로 보는 다른 법률에 따른 공장설립에 관한 허가ㆍ인가ㆍ면허 등은 다음 각 호와 같다. 1. 「자유무역지역의 지정 및 운영에 관한 법률」 제11조제1항에 따른 입주허가 2. 「중소기업창업 지원법」 제45조에 따른 공장 설립계획의 승인 3. 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제17조, 제17조의2, 제18조, 제18조의2 및 제19조에 따른 실시계획의 승인(같은 법 제16조제3항에 따라 해당 산업단지에 입주할 자가 산업단지개발사업을 시행하는 경우만 해당한다) ⑤ 공장설립승인신청은 공장건설을 위한 건축허가신청 또는 건축신고 전에 하여야 한다. 다만, 법 제13조의2제1항에 따라 공장설립승인으로써 건축허가 또는 건축신고를 의제받으려는 경우에는 그러하지 아니하다. ⑥ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 법 제13조제1항에 따라 공장설립등의 승인을 할 때 필요한 세부적인 기준을 정하여 이를 고시할 수 있다. ⑦ 제1항에 따른 공장설립등의 승인 또는 변경승인의 신청(법 제7조의2제2항 및 제3항에 따라 공장설립지원센터를 통하여 신청된 경우는 제외한다)을 받은 시장ㆍ군수 또는 구청장은 그 신청내용 중에 다른 행정기관의 권한에 속하는 사항이 있는 경우(법 제13조의2제5항 단서에 해당하는 경우는 제외한다)에는 공장설립등의 신청서 또는 변경신청서 사본과 관련 서류를 첨부하여 지체 없이 관계 행정기관의 장에게 협의를 요청하여야 하고, 협의 요청을 받은 관계 행정기관의 장은 10일(관계 행정기관의 권한에 속하는 사항을 규정한 법령에 회신기간이 10일을 초과하는 것으로 규정되어 있는 경우에는 그 법령에 규정된 기간으로 한다. 이하 이 항에서 같다) 이내에 의견을 제출하여야 한다. 이 경우 관계 행정기관의 장이 동의하지 아니할 때에는 그 사유를 명시하여야 하며, 10일 이내에 의견을 제출하지 아니하면 의견이 없는 것으로 본다. 【산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행규칙】 제6조(공장설립등의 승인신청 등) ① 공장설립등에 대한 승인을 받으려는 자는 별지 제5호서식의 공장설립등의 승인신청서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 제출하여야 한다. 1. 별지 제2호의2서식의 사업계획서 2. 제7조의3에 따른 서류(법 제13조의2제1항 각 호에 따른 인ㆍ허가등의 의제를 받으려는 경우만 해당한다) 3. 타인 소유의 토지 및 건축물(기존 건축물이 있는 경우만 해당한다)을 사용하는 경우에는 그 사용권을 증명할 수 있는 서류 ② 제1항에 따른 신청을 받은 시장ㆍ군수 또는 구청장은 「전자정부법」 제36조제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 토지 또는 건물(기존 건축물이 있는 경우만 해당한다)의 등기사항증명서를 확인하여야 한다. ③ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따른 공장설립등의 승인신청을 받으면 그 신청을 받은 날부터 2일 이내에 「민원 처리에 관한 법률 시행령」 제36조에 따른 민원실무심의회를 개최하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 등 토지 관련 법령의 기준ㆍ요건 등을 충족하는지를 종합적으로 검토하여 그 신청을 받은 날부터 20일(공장설립등의 승인신청내용의 전부가 시장ㆍ군수 또는 구청장의 권한에 속하는 경우에는 14일, 제1항제2호에 따른 의제처리가 필요하지 않은 경우에는 7일) 이내에 승인 여부를 결정하고 신청인에게 별지 제5호서식의 공장설립등의 승인서를 발급해야 한다. ④ 제1항에 따라 이전승인신청을 받은 시장ㆍ군수 또는 구청장은 이전하기 전 지역의 공장소재지를 관할하는 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 기존 공장의 정상등록 여부를 확인한 후 이전승인을 하여야 한다. 산업단지의 관리기관이 법 제20조제7항에 따라 이전승인이 의제되는 입주계약을 체결하는 경우에도 또한 같다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 3. ~ 5. (생략) 제58조(개발행위허가의 기준) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 2. 도시ㆍ군관리계획 및 성장관리계획의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 ② 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가 또는 변경허가를 하려면 그 개발행위가 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장을 주는지에 관하여 해당 지역에서 시행되는 도시ㆍ군계획사업의 시행자의 의견을 들어야 한다. ③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. 1. 시가화 용도: 토지의 이용 및 건축물의 용도ㆍ건폐율ㆍ용적률ㆍ높이 등에 대한 용도지역의 제한에 따라 개발행위허가의 기준을 적용하는 주거지역ㆍ상업지역 및 공업지역 2. 유보 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역ㆍ생산관리지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 3. 보전 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화하여 적용할 수 있는 보전관리지역ㆍ농림지역ㆍ자연환경보전지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 제59조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의) ① 관계 행정기관의 장은 제56조제1항제1호부터 제3호까지의 행위 중 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 이 법에 따라 허가 또는 변경허가를 하거나 다른 법률에 따라 인가ㆍ허가ㆍ승인 또는 협의를 하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제56조(개발행위허가의 기준) ①법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. [별표 1의2] 개발행위허가기준(제56조관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829909"></img> 【산업입지 및 개발에 관한 법률】 제1조(목적) 이 법은 산업입지의 원활한 공급과 산업의 합리적 배치를 통하여 균형 있는 국토개발과 지속적인 산업발전을 촉진함으로써 국민경제의 건전한 발전에 이바지함을 목적으로 한다. 제40조(입지지정 및 개발에 관한 기준) ① 국토교통부장관은 산업단지 외의 지역에서의 공장설립을 위한 입지 지정과 지정 승인된 입지의 개발에 관한 기준을 작성ㆍ고시할 수 있다. ② 제1항에 따른 기준을 작성하려면 산업통상자원부장관 및 관계 중앙행정기관의 장과 협의한 후 심의회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경은 그러하지 아니하다. ③ 제1항에 따른 기준을 작성하기 위하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【산업입지의 개발에 관한 통합지침】 제1조(목적) 이 지침은「산업입지 및 개발에 관한 법률」(이하 "「산업입지법」"이라 한다) 제5조에 따른 산업입지의 개발에 관한 기본적인 지침과 같은 법 제40조에 따른 공장설립을 위한 입지지정 및 입지의 개발에 관한 세부적인 기준, 같은 법 제 46조의8 및 같은 법 시행령 제42조의2에 다른 대학 교지의 일부를 포함하는 도시첨단산업단지의 임대기준 및 입주허용 업종 등에 관한 내용을 규정하고, 「환경정책기본법」 제12조 및 제13조에 따른 산업단지 및 주변지역의 환경보전에 관한 사항을 규정함을 목적으로 한다. 제35조(입지지정업무의 처리) ① 시장ㆍ군수는 개별공장입지의 지정신청을 받은 경우에는 다음 각 호의 사항을 종합적으로 검토하여 승인여부를 결정하여야 한다. 1. 「국토계획법」에 따른 용도지역의 적정여부 2. 사업계획의 내용 및 입지규모의 적정여부 3. 환경보전 및 문화재보존에 미치는 영향 4. 군사시설보호 및 군작전에 미치는 영향 5. 발생폐기물의 처리계획 및 교통수요 유발에 대한 대책 6. 공장방류수의 공공수역방류로 인하여 농업용 등 용수사용에 지장이 있는지 여부 7. 국토종합계획, 산업집적활성화기본계획, 지역개발계획, 광역도시계획ㆍ도시ㆍ군관리계획 등 관련계획 및 다른 산업단지개발계획과의 관계 8. 지하수를 공업용수로 이용하는 경우 지하수 부존량 및 수질오염에 미치는 영향 9. 「한강수계상수원 수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률」, 「낙동강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」, 「금강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」, 「영산강ㆍ섬진강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」에서 정하는 오염총량관리기본계획 및 시행계획과의 부합성 여부 10. 「환경영향평가법」에 따른 전략환경영향평가 대상여부 및 대상인 경우 협의결과 제36조(개별공장입지의 선정기준) ① 시장ㆍ군수는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역에 대하여는 개별공장입지의 지정승인을 하여서는 아니된다. 1. 「국토계획법」에 의한 자연환경보전지역 2. 「자연환경보전법」에 의한 생태ㆍ경관보전지역 및 생태ㆍ자연도 1등급 권역 3. 「문화재보호법」에 의한 문화재 및 문화재보호구역 4. 「도로법」에 의한 접도구역 5. 「수도법」제7조에 따른 상수원보호구역 및 같은 법 제7조의2에 따라 상수원보호구역외의 지역에서 공장설립이 제한되는 지역 6. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 법률에 의한 수변구역. 다만, 해당 수변구역에서 입지하는 시설이 「물환경보전법」에 의한 폐수배출시설인 경우에 한한다. 가. 「한강수계상수원 수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률」 나. 「낙동강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」 다. 「금강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」 라. 「영산강ㆍ섬진강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」 7. 「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」에 의한 보전국유림, 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」에 의한 채종림ㆍ시험림, 「산림보호법」에 의한 산림보호구역,「산지관리법」에 따른 산지전용ㆍ일시사용제한지역, 「임업 및 산촌진흥 촉진에 관한 법률」에 의한 임업진흥권역. 8. 「군사기지 및 군사시설 보호법」에 의한 군사기지 및 군사시설보호구역 9. 「농어촌정비법」제22조에 따른 저수지 상류지역에서의 공장설립 제한 지역 ② 시장ㆍ군수는 다음 각 호에 해당하는 지역에 대하여는 개별공장입지의 지정승인을 하지 아니할 수 있다. 1. 기존의 집단취락과 인접한 지역 2. 광역상수도 관로매설지역 및 농업용 배수시설이 설치된 지역으로서 당해 시설의 이설이 필요한 지역 3. 농업용담수호의 수질오염이 우려되는 지역 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 법인 등기사항증명서, 공장등록증명서, ○○지방법원 ○○지원 제○민사부 ○○○○가합○○○○ 판결문, 이 사건 신청서, 공장(이전)승인신청에 따른 보완사항 알림 공문, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 1990. 5. 16. 경기도 ○○시 ○○로 ○○○에 공장 등록을 하고 레미콘 제조업을 영위하던 회사이다. 나) ○○○○공사는 ‘○○ ○○○○○ 일반산업단지 조성사업’의 사업시행자로 토지수용위원회에 이 사건 공장 부지 및 건물에 대한 수용재결 신청을 하였고, 토지수용위원회는 2019. 5. 13. 토지보상법에 따라 수용재결을 하였다. 다) 청구인은 2022. 9. 19. 피청구인에게 공장이전승인 신청 후 2023. 3. 13. 취하원 제출하였고, 피청구인은 2023. 3. 14. 취하원을 수리하였다. 라) 청구인은 2023년 3월경 ○○○○공사에 ○○ ○○○○○ 일반산업단지 공장 이주대책 수립 요청을 하였고, ○○○○공사는 같은 해 4. 7. 현재 ○○○○○ 일반산업단지 내 추가 공장 이주대책 계획은 없으며, ‘레미콘 제조업’은 ○○시 인근 산업단지 관리기본계획 고시에 따라 입주제한 업종으로 되어 있으므로 ○○○○○ 일반산업단지 및 인근 산업단지 내 분양, 알선을 진행할 수 없다는 취지의 회신을 하였다. 마) 청구인은 2023. 10. 5. 피청구인에게 이 사건 신청지에 공장이전승인 신청을 하였고, 피청구인은 같은 해 10. 20. 청구인에게 보완사항을 통지하였다. 바) 피청구인은 2024. 1. 16. 청구인의 공장이전승인 신청에 대하여 아래와 같은 사유로 공장이전승인 신청 불가처분을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829907"></img> 2) 이 사건 처분의 적법 여부 가) 산업집적법 제13조제1항은 공장건축면적이 500㎡ 이상인 공장을 신설하려는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 시장·군수 또는 구청장의 승인을 받도록 규정하고, 같은 법 시행령 제19조제2항은 “시장·군수 또는 구청장은 공장설립 등의 승인신청을 받은 경우에는 그 신청이 법·이 영, 그 밖에 관계 법령에 적합한지를 검토하여 승인 여부를 결정하여야 한다.”고 규정하고 있다. 산업입지법 제40조제1항 및 산업집적법 제13조제1항이 모두 동일한 공장설립에 관한 사항을 규율하고 있고, 산업입지법과 산업집적법의 입법취지가 공통되며, 국토교통부장관이 ‘산업입지의 개발에 관한 통합지침’을 작성·고시함에 있어서 산업집적법의 주무장관인 산업통상자원부장관 및 관계 중앙행정기관의 장과 협의하도록 되어 있는 점(산업입지법 제40조제2항) 등에 비추어 산업입지의 개발에 관한 통합지침’ 제35조, 제36조는 산업집적법 시행령 제19조제2항에서 말하는 ‘관계 법령’에 해당한다(대법원 2011. 9. 8. 선고 2009두23822 판결 참조). 여기서 위 승인은 상대방에게 권리나 이익을 부여하는 효과를 수반하는 이른바 수익적 행정처분으로서 통합지침 등 관계 법령에 행정처분의 요건이 일의적으로 규정되어 있지 아니하는 이상 행정청의 재량행위에 속하는 것이라고 봄이 타당하다. 나) 개발행위허가는 허가기준 및 금지요건이 불확정개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건에 해당하는지 여부는 행정청의 재량판단의 영역에 속한다. 그러므로 그에 대한 심사는 행정청의 공익판단에 관한 재량의 여지를 감안하여 원칙적으로 재량권의 일탈이나 남용이 있는지 여부만을 대상으로 하고, 사실오인과 비례·평등의 원칙 위반 여부 등이 그 판단 기준이 된다. 환경의 훼손이나 오염을 발생시킬 우려가 있는 개발행위에 대한 행정청의 허가와 관련하여 재량권의 일탈·남용 여부를 심사할 때에는, 해당지역 주민들의 토지이용실태와 생활환경 등 구체적 지역 상황과 상반되는 이익을 가진 이해관계자들 사이의 권익 균형 및 환경권의 보호에 관한 각종 규정의 입법 취지 등을 종합하여 신중하게 판단하여야 한다. 그러므로 그 심사 및 판단에는, ① 우리 헌법이 ‘모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 한다’고 규정하여(제35조제1항) 환경권을 헌법상 기본권으로 명시함과 동시에 국가와 국민에게 환경보전을 위하여 노력할 의무를 부과하고 있는 점, ② 「환경정책기본법」은 환경권에 관한 헌법이념에 근거하여, 환경보전을 위하여 노력하여야 할 국민의 권리·의무와 국가 및 지방자치단체, 사업자의 책무를 구체적으로 정하는 한편(제1조, 제4조, 제5조, 제6조), 국가·지방자치단체·사업자 및 국민은 환경을 이용하는 모든 행위를 할 때에는 환경보전을 우선적으로 고려하여야 한다고 규정하고 있는 점(제2조), ③ ‘환경오염 발생 우려’와 같이 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측이 필요한 요건에 관한 행정청의 재량적 판단은 그 내용이 현저히 합리성을 결여하였다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중될 필요가 있는 점 등을 함께 고려하여야 한다(대법원 2017. 3. 15. 선고 2016두55490 판결 참조). 다) 재량행위에 대한 사법심사의 경우, 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 법원은 독자의 결론을 도출함이 없이 당해 행위에 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배 등을 그 판단 대상으로 한다. 그리고 처분이 재량권을 일탈ㆍ남용하였다는 사정은 그 처분의 효력을 다투는 자가 주장ㆍ증명하여야 한다(대법원 2019. 12. 24. 선고 2019두45579 판결 등 참조). 라) 기록에 의해 인정되는 사정, 특히 신청지 반경 1.5km 이내에 약 800세대, 1300여명의 주민이 거주하고 중학교가 위치하고 있는 점, 신청지 주변 3km 이내에 이미 3개의 레미콘 공장들이 밀집되어 있는 점 등에 비추어 보면, 청구인이 제출한 소규모환경영향평가서, ○○ ○○공장 조성에 따른 대기환경 컨설팅 용역 최종보고서, 소규모환경영향평가 심의자료, ○○공장 조성에 따른 대기 모델링 검증, ○○공장 조성에 따른 대기 모델링 검증 자문, ○○ ○○공장 조성에 따른 대기모델링 및 검증용역, ○○ ○○공장 조성에 따른 대기확산 검토 보고서 등만으로는 이 사건 처분이 사실을 오인하거나 비례·평등의 원칙을 위반하는 등 재량권을 일탈·남용한 것이라고 인정하기에 부족하다. 마) 나아가 청구인은 ① ○○○○공사가 공장 부지 이전에 협조하겠다고 약속하였음에도 ○○○○공사 소속 도시계획위원회 위원이 약속을 어기고 도시계획위원회 표결에 불참하였고 ② 공장 이전에 반대하는 주민들이 도시계획위원회 위원들에게 다수의 문자메시지를 전송하여 자유로운 심의가 이루어지지 못하였으므로 절차적 하자가 있다고 주장한다. 그러나 위 각 사실을 인정할 증거가 없을 뿐만 아니라, 설사 ○○○○공사와 사이에 그러한 약속이 있었다고 하더라도 도시계획위원회 위원은 법령에서 권한을 부여한 목적과 취지에 따라 그 권한을 행사하여야 하므로 그와 같은 약속의 구속력을 인정할 수 없다. 따라서 청구인의 절차적 하자 주장도 이유 없다. 3. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.