공장이주대책 기준일변경 거부처분 취소청구 등

1. 사건개요 청구인들은 피청구인이 시행하는 ‘○○ ○○산업단지 및 ○○ 공공주택지구’(이하 ‘이 사건 사업지구’라고 한다)에서 제조업을 운영하는 사람들이다. 청구인들은 2020. 12. 15. 피청구인에게 이 사건 사업지구의 공장이주대책 기준일을 공람공고일 1년 이전에서 공람공고일로 변경요청을 하였다. 이에 피청구인은 2020. 12. 30. 청구인들에게 공장이주대책 기준일 변경이 어렵다는 취지의 회신(이하 ‘이 사건 회신’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 피청구인이 피청구인의 사규인 「이주대책 및 생활대책 시행세칙」(이하 ‘시행세칙’이라고 한다) 을 근거로 공장이주대책 대상자 선정 기준일을 ‘공람공고일 1년 이전’으로 정하는 것은 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 ( 이하 ‘토지보상법’이라 한다) 등 법령을 정면으로 위반하는 것이고, 「헌법」 제11조 제1항의 평등의 원칙을 위배하는 것으로 무효이다. 또한 「헌법」 제13조 제2항의 소급입법에 의한 재산권을 박탈하는 행위로 무효이다. 공장이주대책 대상자 선정 기준일에 관하여 사업시행자인 피청구인에게 ‘공람공고일 1년 이전’정할 수 있는 재량이 전혀 없고 사업시행자인 피청구인은 공장이주대책 대상자 선정 기준일을 공람공고일로 정해야 하는 법적 의무가 있다. 2) 시흥은계 공공주택지구는 지구지정고시일로, 하남미사 택지개발지구와 하남감일 택지개발지구는 공람공고일로, 화성정남 일반산업단지는 사업승인고시일로 각각 공장이주대책 기준일을 지정하였고, 2021년 1/4분기 시행 예정인 하남교산 공공주택지구의 공장이주대책에서도 지구지정 공람공고일로 정하였다. 즉, 피청구인 등이 수도권에서 시행하는 공장이주대책의 기준일은 공람공고일이다. 따라서 피청구인이 이 사건 사업지구의 공장이주대책 기준일을 지구지정 공람공고일로 하지 않고 공람공고 1년 이전으로 정한 것은 「헌법」 제11조 제1항 평등원칙에 반한다. 3) 피청구인의 시행세칙 제36조 공장이주대책 규정은 2019. 7. 15. 신설되었고, ○○ ○○산업단지 공람공고일은 2017. 12. 13.이고 ○○ 공공주택지구 공람공고일은 2019. 5. 17. 이다. 즉 ○○ ○○산업단지 공람공고일 및 ○○ 공공주책지구 공람공고일은 시행세칙 제36조가 신설되기 이전이다. 따라서 시행세칙 중 공장이주대책 규정을 이 사건 사업지구에 소급적용하는 것은 「헌법」 제13조 소급입법에 의한 재산권 박탈행위 금지원칙에 반하는 것이다. 즉 시행세칙 제36조가 상위법에 위배되지 않는다고 하더라도 이 사건 사업지구의 공람공고일은 시행세칙 제36조가 신설되기 이전인바 이 사건 사업지구의 공장이주대책 기준일을 공람공고일 1년 이전으로 정하는 것은 「헌법」 제13조 제2항에 반하는 것으로 무효인 것이다. 4) 토지보상법 제78조 및 제78조의2에 규정된 이주대책 관련 이주대책 대상자 선정 기준일은 원칙적으로 지구지정을 위한 주민공람 공고일이다. 다만 예외적으로 토지보상법 제78조에서 규정한 주거용 건축물과 관련한 이주대책 중 1997. 9. 4. 부동산투기 방지 대책의 일환으로 도입된 수도권지역에서 이주자택지에 한해서만 이주대책 대상자 기준일은 지구지정을 위한 주민공람공고일 1년 이전인 것이다. 따라서 토지보상법 제78조의2에서 규정한 공장과 관련한 이주대책 대상자 선정 기준일은 지구지정을 위한 주민공람공고일임이 명백하다. 그러므로 피청구인은 주민공람공고일 기준으로 공장이주대책 대상자를 선정할 법적의무가 있고 피청구인은 공장이주대책 대상자 선정 기준일을 공람공고일 1년 이전으로 정하는 등 청구인들에게 불이익한 처분을 할 수 있는 재량이 전혀 없다. 따라서 공람공고일 1년 이전으로 정한 것은 무효이다. 5) 피청구인이 명확한 법적근거도 없이 수도권지역 공익사업 시행지구에서 이주자택지 대상자 선정 특별 요건인 가옥 소유 및 가옥 거주 요건으로 정하고 있는 ‘공람공고일 1년 이전’요건을 이 사건 사업지구의 공장이주대책 대상자 선정요건을 정함에 있어서 해당 요건이 완전히 다름에도 불구하고 이주자택지 대상자 선정 요건의 취지 감안 등 사유를 제시하면서 수도권지역 이주자택지 대상자 선정 기준일을 공장이주대책 대상자 선정 기준일에 확대 해석 및 적용하여 청구인들에게 불이익한 처분을 하는 것은 토지보상법 등 상위 법령에 명백하게 위반하여 무효이다. 나. 피청구인 주장 1) 피청구인이 2020. 12. 30. 행한 회신은 행정심판의 대상인 행정작용에 해당하지 않는다. 판례는 ‘국민의 적극적 신청행위에 대하여 행정청이 그 신청에 따른 행위를 하지 않겠다고 거부한 행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하는 것이라고 하려면, 그 신청한 행위가 공권력의 행사 또는 이에 준하는 행정작용이어야 하고, 그 거부행위가 신청인의 법률관계에 어떤 변동을 일으키는 것이어야 하며, 그 국민에게 그 행위발동을 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 있어야만 한다.’며 거부행위가 행정쟁송의 대상이 되기 위한 요건을 나열하고 있는바, 본 사건 청구인들의 행정심판 청구가 적법하기 위해서는 상기 판례가 제시한 요건이 모두 충족되어야 할 것이다. 하지만, 청구인들의 2020. 12. 14.자 공장이주대책 기준일 관련 요청서가 있기에 앞서 행한 피청구인의 주민공람 등은 잠정적으로 발표된 것에 불과하였을 뿐 확정된 기준이 아니었을 뿐더러, 본 사업은 아직까지 지장물 조사 등 기초적인 절차조차 진행되지 않은 상황인바, 공장이주대책 대상자 선정 기준의 확정 및 그에 관한 통보는 2021. 하반기에 행하여질 ○○ 테크노밸리 관계기관(경기도, 피청구인, ○○, ○○시, ○○시)과의 T/F 회의를 통하여 구체적으로 이루어질 예정이었다. 따라서 피청구인의 2020. 12. 30.자 회신은 국민의 권리의무에 직접적인 변동을 초래하지 않는 행정청의 내부행위나 중간처분, 의견, 질의 답변, 또는 내부적 사무처리절차 등에 불과하였다 할 것이므로, 피청구인의 2020. 12. 30.자 회신은 청구인들의 법률관계에 어떠한 변동을 일으키는 것이 아니다. 더군다나, 청구인들에게는 피청구인을 상대로 아직 확정되지 아니한 공장이주대책 등에 관하여 그 기준의 변경을 구할 수 있는 신청권이 따로 존재하지 않았으며, 관련 기준이 확정되지 아니한 상태에서 피청구인에게는 그 기준일을 변경할 수 있는 권한이 확정적으로 부여되어있지 아니한 상태였다. 따라서, 피청구인의 2020. 12. 30.자 회신은 행정쟁송의 대상인 거부처분 자체에 해당하지 않으므로, 청구인들의 본 사건 행정심판 청구는 마땅히 각하되어야 한다. 2) 시행세칙은 토지보상법 등에 위배되지 않는다. 청구인들은 시행세칙 제10조 제1항은 토지보상법 등 법령에 정면으로 위배되는 것이라며, 이를 근거로 한 피청구인의 2020. 12. 30.자 회신은 위법하다는 취지의 주장을 펼치고 있다. 하지만 토지보상법 제78조 제1항을 살펴보면, 사업시행자는 이주대책대상자를 위하여 이주대책을 수립·실시하거나 이주정착금을 지급하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제78조의2는 공장의 이주대책 수립 등과 관련하여 사업시행자에게 대통령령으로 정하는 이주대책에 관한 계획을 수립하여야 한다고 규정하고 있다. 또한, 토지보상법 시행령 제40조 제5항 제2호는 해당 건축물에 공익사업을 위한 관계 법령에 따른 고시 등이 있은 날부터 계약체결일 또는 수용재결일까지 계속하여 거주하고 있지 아니한 건축물의 소유자의 경우 이주대책대상자에서 제외된다고 규정하고 있으며, 관련 판례(대법원 2009. 2. 26. 선고 2007두13340 판결)는 사업인정 고시일이 아닌 주민 등에 대한 공람공고일을 이주대책대상자 제외의 기준으로 정할 수 있다고 판시하고 있다. 판례(대법원 2010. 3. 25., 선고, 2009두23709, 판결)는 “사업시행자는 이주대책기준을 정하여 이주대책대상자 중에서 이주대책을 수립·실시하여야 할 자를 선정하여 그들에게 공급할 택지 또는 주택의 내용이나 수량을 정할 수 있고 이를 정하는데 재량을 가지므로, 이를 위해 사업시행자가 설정한 기준은 그것이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 다른 특별한 사정이 없는 한 존중되어야 한다.”며 사업시행자에게 이주대책대상자 선정에 관한 재량권을 부여하고 있다. 따라서 피청구인의 2020. 12. 30.자 회신은 행정쟁송의 대상인 거부처분 자체에 해당하지 않을뿐더러, 가사 거부처분에 해당한다 할지라도 피청구인이 시행세칙 제10조 제1항에 이주대책대상자의 선정 기준을 ‘기준일 1년 이전부터 보상계약체결일 또는 수용재결일까지 당해 사업지구 안에 가옥을 소유하고 계속하여 거주한 자’로 정한 것은 사업시행자의 재량권의 범위 내에서 행하여진 것이라 할 것이므로, 이 사건 시행세칙 제10조 제1항은 토지보상법 등에 정면으로 위배되지 않으며 피청구인의 2020. 12. 30.자 회신은 위법하지 않다. 3) 이주대책 기준일을 ‘공람공고일 1년 이전’으로 정한 것은 평등의 원칙에 위배되지 않는다. 청구인들은 타 사업시행자들과 달리 피청구인만 이주대책 기준일을 ‘공람공고일 1년 이전’으로 정한 것은 평등의 원칙에 위배되는 것이라고 주장한다. 하지만, 단순히 타 사업시행자들과의 기준이 다르다는 사정만으로 평등의 원칙에 위반되는 것은 아니라고 할 것이며, 사안의 경우 피청구인은 투기 및 위장전입 등을 효과적으로 방지하고자 이주대책 기준일을 ‘공람공고일 1년 이전’으로 정하였던 것인바, 그 차별에는 합리적인 이유가 존재한다. 따라서 이 사건 사업지구의 공장이주대책 기준일이 공람공고일 1년 이전으로 된 것은 평등의 원칙에 반하지 아니한다. 4) 시행세칙 제36조를 적용하는 것은 소급입법금지의 원칙에 해당하지 않는다. 청구인들은 ○○ ○○산업단지 공람공고일은 2017. 12. 13., ○○공공주택지구 공람공고일은 2019. 5. 17.임에 반해 시행세칙 제36조는 2019. 7. 15. 신설되었던바, 이 사건 시행세칙 제36조를 적용하는 것은 소급입법에 의한 재산권 박탈행위로서 위법하다고 주장한다. 하지만, 아래와 같은 이 사건 시행세칙 제36조가 어떠한 연유에서 「헌법」 제13조 제2항에서 금지하고 있는 소급입법에 의한 재산권의 박탈에 해당하는지 여부가 불분명하며, 이 사건 시행세칙 제36조는 공장의 이주대책을 수립함에 있어서 필요한 사항을 정한 피청구인의 내부규정에 불과할 뿐 일반 국민의 권리·의무에 직접적인 영향을 미치는 것이 아니라 할 것이므로, 이 사건 시행세칙 제36조 및 피청구인의 2020. 12. 30.자 회신이 위법할 수는 없다. 가사, 이 사건 시행세칙 제36조를 적용하는 것이 소급입법에 해당한다할지라도, 피청구인은 청구인들에 ‘공람공고일’을 기준으로 이주대책 기준일을 정한다는 특정한 내용의 신뢰를 부여한 사실이 없고, 이 사건 시행세칙 제36조로 인하여 청구인들의 법적 신뢰에 심각한 훼손이 발생하였다고 볼 여지도 없다고 할 것이므로, 이 사건 시행세칙 제36조를 적용하는 것이 소급입법금지의 원칙에 반한다는 청구인들의 주장은 타당하지 않다. 5) 결론 이상과 같이, 피청구인의 2020. 12. 30.자 회신은 행정쟁송의 대상이 아닐 뿐만 아니라 어떠한 부당함이나 위법도 없다 할 것이므로, 부디 청구인들의 청구를 각하 또는 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 심판청구의 적법여부 가. 관계법령 【공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률】 제78조(이주대책의 수립 등) ① 사업시행자는 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자(이하 “이주대책대상자”라 한다)를 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 이주대책을 수립ㆍ실시하거나 이주정착금을 지급하여야 한다. ② 사업시행자는 제1항에 따라 이주대책을 수립하려면 미리 관할 지방자치단체의 장과 협의하여야 한다. ③ 국가나 지방자치단체는 이주대책의 실시에 따른 주택지의 조성 및 주택의 건설에 대하여는 「주택법」에 따른 국민주택기금을 우선적으로 지원하여야 한다. ④ 이주대책의 내용에는 이주정착지(이주대책의 실시로 건설하는 주택단지를 포함한다)에 대한 도로, 급수시설, 배수시설, 그 밖의 공공시설 등 통상적인 수준의 생활기본시설이 포함되어야 하며, 이에 필요한 비용은 사업시행자가 부담한다. 다만, 행정청이 아닌 사업시행자가 이주대책을 수립ㆍ실시하는 경우에 지방자치단체는 비용의 일부를 보조할 수 있다. ⑤ 주거용 건물의 거주자에 대하여는 주거 이전에 필요한 비용과 가재도구 등 동산의 운반에 필요한 비용을 산정하여 보상하여야 한다. ⑥ 공익사업의 시행으로 인하여 영위하던 농업ㆍ어업을 계속할 수 없게 되어 다른 지역으로 이주하는 농민ㆍ어민이 받을 보상금이 없거나 그 총액이 국토교통부령으로 정하는 금액에 미치지 못하는 경우에는 그 금액 또는 그 차액을 보상하여야 한다. <개정 2013. 3. 23.> ⑦ 사업시행자는 해당 공익사업이 시행되는 지역에 거주하고 있는 「국민기초생활 보장법」 제2조제1호ㆍ제11호에 따른 수급권자 및 차상위계층이 취업을 희망하는 경우에는 그 공익사업과 관련된 업무에 우선적으로 고용할 수 있으며, 이들의 취업 알선을 위하여 노력하여야 한다. ⑧ 제4항에 따른 생활기본시설에 필요한 비용의 기준은 대통령령으로 정한다. ⑨ 제5항 및 제6항에 따른 보상에 대하여는 국토교통부령으로 정하는 기준에 따른다. <개정 2013. 3. 23.> 제78조의2(공장의 이주대책 수립 등) 사업시행자는 대통령령으로 정하는 공익사업의 시행으로 인하여 공장부지가 협의 양도되거나 수용됨에 따라 더 이상 해당 지역에서 공장(「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제2조제1호에 따른 공장을 말한다)을 가동할 수 없게 된 자가 희망하는 경우 「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 따라 지정ㆍ개발된 인근 산업단지에 입주하게 하는 등 대통령령으로 정하는 이주대책에 관한 계획을 수립하여야 한다. 【공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령】 제40조(이주대책의 수립ㆍ실시) ① 사업시행자가 법 제78조제1항에 따른 이주대책(이하 “이주대책”이라 한다)을 수립하려는 경우에는 미리 그 내용을 같은 항에 따른 이주대책대상자(이하 “이주대책대상자”라 한다)에게 통지하여야 한다. ② 이주대책은 국토교통부령으로 정하는 부득이한 사유가 있는 경우를 제외하고는 이주대책대상자 중 이주정착지에 이주를 희망하는 자의 가구 수가 10호(戶) 이상인 경우에 수립ㆍ실시한다. 다만, 사업시행자가 「택지개발촉진법」 또는 「주택법」 등 관계 법령에 따라 이주대책대상자에게 택지 또는 주택을 공급한 경우(사업시행자의 알선에 의하여 공급한 경우를 포함한다)에는 이주대책을 수립ㆍ실시한 것으로 본다. ③ 법 제4조제6호 및 제7호에 따른 사업(이하 이 조에서 “부수사업”이라 한다)의 사업시행자는 다음 각 호의 요건을 모두 갖춘 경우 부수사업의 원인이 되는 법 제4조제1호부터 제5호까지의 규정에 따른 사업(이하 이 조에서 “주된사업”이라 한다)의 이주대책에 부수사업의 이주대책을 포함하여 수립ㆍ실시하여 줄 것을 주된사업의 사업시행자에게 요청할 수 있다. 이 경우 부수사업 이주대책대상자의 이주대책을 위한 비용은 부수사업의 사업시행자가 부담한다. <신설 2018. 4. 17.> 1. 부수사업의 사업시행자가 법 제78조제1항 및 이 조 제2항 본문에 따라 이주대책을 수립ㆍ실시하여야 하는 경우에 해당하지 아니할 것 2. 주된사업의 이주대책 수립이 완료되지 아니하였을 것 ④ 제3항 각 호 외의 부분 전단에 따라 이주대책의 수립ㆍ실시 요청을 받은 주된사업의 사업시행자는 법 제78조제1항 및 이 조 제2항 본문에 따라 이주대책을 수립ㆍ실시하여야 하는 경우에 해당하지 아니하는 등 부득이한 사유가 없으면 이에 협조하여야 한다. <신설 2018. 4. 17.> ⑤ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 이주대책대상자에서 제외한다. <개정 2016. 1. 6., 2018. 4. 17.> 1. 허가를 받거나 신고를 하고 건축 또는 용도변경을 하여야 하는 건축물을 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축 또는 용도변경을 한 건축물의 소유자 2. 해당 건축물에 공익사업을 위한 관계 법령에 따른 고시 등이 있은 날부터 계약체결일 또는 수용재결일까지 계속하여 거주하고 있지 아니한 건축물의 소유자. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사유로 거주하고 있지 아니한 경우에는 그러하지 아니하다. 가. 질병으로 인한 요양 나. 징집으로 인한 입영 다. 공무 라. 취학 마. 해당 공익사업지구 내 타인이 소유하고 있는 건축물에의 거주 바. 그 밖에 가목부터 라목까지에 준하는 부득이한 사유 3. 타인이 소유하고 있는 건축물에 거주하는 세입자. 다만, 해당 공익사업지구에 주거용 건축물을 소유한 자로서 타인이 소유하고 있는 건축물에 거주하는 세입자는 제외한다. ⑥ 제2항 본문에 따른 이주정착지 안의 택지 또는 주택을 취득하거나 같은 항 단서에 따른 택지 또는 주택을 취득하는 데 드는 비용은 이주대책대상자의 희망에 따라 그가 지급받을 보상금과 상계(相計)할 수 있다. <개정 2018. 4. 17.> 【이주대책 및 생활대책 시행세칙】 제10조(이주대책 수립대상자) ①이주대책 수립대사장는 기준일 1년 이전(이주자주택의 공급 및 이주정착금의 지급대상자는 기준일 이전)부터 보상계약체결일 또는 수용재결일까지 당해 사업지구 안에 가옥을 소유하고 계혹하여 거주한 자(당해 사업지구 내 가옥을 소유하고, 동일 사업지구 내 타인소유 가옥에 거주한 자를 포함한다)로서, 당해 사업에 따라 소유가옥이 철거되는 자로 한다. 제36조(공장 이주대책) ①이주 및 생활대책 수립시 토지보상법 제78조의 2와 같은 법 시행령 제41조의 3의 규정에 따라 사업지구에 편입된 공장에 대한 이주대책을 수립하여야 한다. ②제10조 내지 제14조 및 제16조 내지 제17조의 규정 중 필요한 사항은 공장의 이주대책에 준용한다. ③공장의 이주대책으로 공급하는 공장용지의 면적은 기존 공장건축물의 면적을 산집법 제8조 제2호에 따른 “기준공장면적률”로 나누어 산정한 면적을 기준으로 한다. 다만, 「건축법」등 관계법령에 따른 기준 면적이나 해당 공장의 사업계획 등을 고려하여 필요하다고 인정되는 경우에는 그 공급면적을 증감할 수 있다. 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "처분"이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 2. "부작위"란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. ② 대통령의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에서 행정심판을 청구할 수 있도록 정한 경우 외에는 행정심판을 청구할 수 없다. 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판 2. 무효등확인심판: 행정청의 처분의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인하는 행정심판 3. 의무이행심판: 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판 제13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. ② 무효등확인심판은 처분의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. ③ 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 행정심판 청구서, 답변서, ○○ 공공주택지구 보상안내문 등의 기재 내용을 종합하면, 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인들은 이 사건 사업지구에서 제조업을 운영하는 사람들이다. 나) 청구인들은 2020. 12. 15. 피청구인에게 이 사건 사업지구의 공장이주대책 기준일을 공람공고일 1년 이전에서 공람공고일로 변경 요청하였고, 이에 피청구인은 같은 해 12. 30. 청구인들에게 공장이주대책 기준일 변경이 어렵다는 취지의 이 사건 회신을 하였다. 다) ○○ 공공주택지구 보상안내문에는 “다만, 이 안내문은 ○○ 공공주택지구 조성사업을 위한 보상업무의 이해를 돕고자 작성된 안내문으로 다른 목적으로 이용할 수 없습니다. 여기 기재된 관계 법률, 일정계획 등은 현재를 기준하여 작성된 개략적인 안내사항으로 구체적인 적용사례로 사용할 수 없으며, 향후 관계법률·토지이용계획 등의 변경으로 바뀔 수 있어 보상계획공고시 재안내드리도록 하겠습니다.”라고 기재되어 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024743"></img> 라) 이 사건 사업지구의 사업진행 사항은 다음과 같다. 2) 먼저, 주위적 청구의 적법 여부에 관하여 본다. 국민의 적극적 행위신청에 대하여 행정청이 그 신청에 따른 행위를 하지 않겠다고 거부한 행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하는 것이라고 하려면, 그 신청한 행위가 공권력의 행사 또는 이에 준하는 행정작용이어야 하고 그 거부행위가 신청인의 법률관계에 어떤 변동을 일으키는 것이어야 하며, 그 국민에게 그 행위발동을 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 있어야만 한다(대법원 1989. 12. 26. 선고 87누1214 판결, 대법원 1996. 5. 14. 선고 95누13081 판결, 대법원 1998. 7. 10. 선고 96누14036 판결 등 참조). 한편, 토지보상법 제78조의 2가 사업시행자에게 공장 이주대책에 관한 계획을 수립할 의무를 부과하고 있다고 하더라도 그 규정 자체만에 의하여 이주자에게 사업시행자가 수립한 이주대책상의 공장용지 분양권 등을 받을 수 있는 구체적인 권리(수분양권)가 직접 발생하는 것이라고는 볼 수 없고, 사업시행자가 이주대책에 관한 구체적인 계획을 수립하여 이를 해당자에게 통지 내지 공고한 후, 이주자가 수분양권을 취득하기를 희망하여 이주대책에 정한 절차에 따라 사업시행자에게 이주대책대상자 선정신청을 하고 사업시행자가 이를 받아들여 이주대책 대상자로 확인·결정하여야만 비로소 구체적인 수분양권이 발생하게 된다(대법원 1994.5.24. 선고 92다35783 전원합의체판결, 대법원 1995. 10. 12. 선고 94누11279 판결 등 참조). 살피건대, 이 사건 사업지구의 지정을 위한 주민공람 공고는 사업지구의 지정과 관련한 주민의 의견을 청취하기 위한 절차일 뿐 이에 의하여 토지보상법 제78조의2에 의한 공장 이주대책에 관한 계획이 수립되거나 확정되었다고 볼 수 없고, 이 사건 사업지구에 관한 ‘○○ 공공주택지구 보상안내문’에도 “본 안내문은 보상관련 이해를 돕고자 작성된 참고자료이며, 확정된 내용은 보상계획공고시 배포 예정입니다”라고 명시적으로 기재되어 있으며, 위 안내문의 기재에 의할 때 이 사건 사업지구와 관련한 이주대책 대상자 기준수립 및 대상자 선정 절차가 2022년으로 예정되어 있음을 알 수 있다. 그렇다면, 이 사건 사업지구에 관한 공장 이주대책의 기준일은 추후 사업시행자인 피청구인이 이주대책 계획 및 이주대책 대상자 기준을 수립하여 공고함에 따라 비로소 구체적으로 정하여지는 것이고, 그 이전에 아직 이주대책에 관한 구체적인 계획이 수립되지 아니한 상태에서 비록 이주대책 기준일을 변경하여 달라는 청구인의 신청에 대하여 피청구인이 기준일의 변경이 곤란하다는 내용의 회신을 하였다고 하더라도, 이는 단순한 질의에 대한 답변 내지 안내에 불과할 뿐 그로 인해 신청인의 법률관계에 어떤 변동을 일으키는 것이라고 할 수 없다. 뿐만 아니라, 거부처분의 처분성을 인정하기 위한 전제요건이 되는 신청권의 존부는 구체적 사건에서 신청인이 누구인가를 고려하지 않고 관계 법규의 해석에 의하여 일반 국민에게 그러한 신청권을 인정하고 있는가를 살펴 추상적으로 결정되는 것인바(대법원 1996. 6. 11. 선고 95누12460 판결 등 참조), 공장 이주대책 수립의 근거가 되는 공익사업법 제78조의 2는 사업시행자로 하여금 일정한 경우 공장의 이주대책에 관한 계획을 수립하여야 한다고만 규정하고 있을 뿐 달리 위 법률이나 관련 법령에서 일반 국민에게 사업시행자가 수립한 이주대책 기준의 변경을 신청할 수 있는 권리를 규정하고 있지 아니한 점, 토지사업법 제78조 제1항 및 제78조의2, 같은 법 시행령 제40조, 제41조의 3에 의하여 실시되는 이주대책은 공공사업의 시행으로 생활근거를 상실하게 되는 자를 위하여 이주자에게 이주 정착지의 택지 등을 분양하도록 하는 것이고, 사업시행자는 이주대책기준을 정하여 이주대책대상자 중에서 이주대책을 수립·실시하여야 할 자를 선정하여 그들에게 공급할 택지 또는 공장용지의 내용이나 수량을 정할 수 있고 이를 정하는 데 재량을 가지는 점(대법원 1995. 10. 12. 선고 94누11279 판결. 대법원 2010. 3. 25. 선고 2009두23709 판결 등 참조) 등을 종합하여 볼 때, 청구인들에게 공장 이주대책에 관한 기준일의 변경을 요구할 법규상 또는 조리상 신청권이 있다고 볼 수도 없다. 따라서 청구인들의 공장 이주대책 기준일의 변경을 거부한 이 사건 회신은 행정심판의 대상이 되는 거부처분에 해당한다고 할 수 없으므로, 공장이주대책 기준일 변경 거부처분의 취소를 구하는 이 사건 주위적 청구는 행정심판 대상으로서의 처분성을 결여하여 부적법하다. 다음으로, 이 사건 예비적 청구의 적법 여부에 관하여 본다. 행정심판법 제5조 제3호에 의할 때 의무이행심판은 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판을 의미하고, 같은 법 제13조 제3항에 의할 때 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 따라서 청구인의 이 사건 심판 청구 중 공장이주대책 기준일을 공람공고일 1년 이전에서 공람공고일로 변경을 구하는 의무이행심판 청구 부분이 적법하기 위하여는 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위가 있어야 할 것이나, 위에서 본 바와 같이 공장이주대책 기준일 변경과 관련하여 행정청의 거부처분이 있었다고 볼 수 없는 이상, 그 의무이행을 구하는 예비적 청구 또한 부적법하다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 모두 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 모두 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.