공장증설승인 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 비닐제품·비닐봉투 제조업 등을 목적으로 하는 법인인데 피청구인으로부터 2020. 7. 16. ‘○○시 ○○읍 ○○리 ○○○-○○, -○○’에 ‘합성수지 및 기타 플라스틱 물질 제조업’의 제조시설설치 승인[부지면적 2,615㎡, 건축면적 (제조시설) 1,451.03㎡, (부대시설) 235.92㎡]을 받았으며 2022. 4. 19. 위 승인내용과 동일한 내용으로 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」(이하 ‘산업집적법’이라 한다) 제16조 제2항 및 같은 법 시행규칙 제10조에 따른 공장설립등의 완료신고(공장등록) 수리통보를 받았다. 청구인은 2022년 11월경 피청구인에게 ‘○○시 ○○읍 ○○리 ○○○-○○, -○○, -□□, -○○, 산○○○-○번지’의 공장증설 승인 신청서를 제출하였고 피청구인은 “도로지정(○○리 ○○○-□□)폐지를 위해서는 그 도로에 대한 이해관계인의 동의를 득한 증빙서류”의 보완 제출 요청을 2차례 하였으나 보완되지 않자 2023. 1. 31. 이를 반려(이하 ‘이 사건 거부처분’이라 한다)하였다. 한편 피청구인은 2005. 11. 21. ○○리 ○○○-○○번지 공장용 건축물의 출입을 위한 도로로 ○○리 ○○○-□□번지(480㎡)와 ○○○-○○번지(168㎡)를 「건축법」제2조 제1항 제11호 나목 및 같은 법 제35조 제1항에 따라 도로 지정·공고(○○시 공고 제2005-○○○호)하였으며 이후 2007. 3. 8. ○○○-□□번지와 -○○번지는 ○○○-□□번지(648㎡, 이하 ‘이 사건 도로’라 한다)로 합병되었다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 이 사건 거부처분의 처분사유 부존재 가) 「건축법」 제45조 제2항의 이해관계인 이 사건 거부처분의 사유는 「건축법」제45조 제2항에 따른 이 사건 도로의 폐지에 필요한 이해관계인의 동의가 없다는 것인데 위 법 조항에서 말하는 이해관계인에 해당하기 위해서는 그 도로에 대한 통행의 이익이 「건축법」에 의해 보호되는 직접적이고 구체적 이익이거나 사법상의 통행권이 인정되는 경우(대법원 2011. 12. 27. 선고 2011두14951 판결)이어야 한다. 이는 도로가 폐지되더라도 「건축법」상 도로 요건을 갖춘 진입로를 계속 이용할 수 있고 건축선 및 건축물 높이 등에 새로운 제한이 생기지 않으며 통행 이익의 침해 정도가 단순히 통행에 불편이 초래되는 정도에 그친다면 「건축법」 및 민법 등에 의해 보호되는 직접적이고 구체적인 이익을 보유한다고 보기 어려우므로 그 도로에 접하고 있는 토지 소유자는 이해관계인으로 보기 어렵고 만약 이해관계인이 없다면 허가권자는 「건축법」 제45조 제2항에 근거하여 이해관계인의 동의를 얻었다는 증빙서류를 요구할 수 없다. 나) 이 사건 도로에 이해관계인이 존재하는지 여부 이 사건 도로와 인접한 토지 중 청구인 외의 자가 소유한 토지는 ○○리 ○○○-○○, -○○, -○○번지 및 산 ○○○-○번지이다. (1) 먼저 ○○○-○○번지는 지목은 ‘전’이지만 사실상 도로(○○○○로)로 이용되고 있어 ○○○-○○번지 소유자들은 이 사건 도로를 사용할 이유도 없고 폐지된다고 하더라도 건축선 등에서 새로운 제한이 생긴다고 볼 여지도 없어서 이 사건 도로의 이해관계인이 아니다. (2) ○○○-○○번지의 지목도 ‘전’이나 현재 ○○○○로로 사실상 이용되고 있으므로 위 ○○○-○○번지와 동일한 상태이며 따라서 이 사건 도로의 이해관계인이 아니다. (3) ○○○-○○번지의 출입구는 ○○○-○○번지(지목 ‘도로’)로 통하며 ○○○-○○번지 소유자는 현재 ○○○-○○번지를 통하여 출입하고 있다. 또한 ○○○-○○번지와 이 사건 도로는 인접한 토지지만 ○○○-○○번지 지상 건물은 ○○○-○○번지와 이 사건 도로 사이에 옹벽을 세우고 건축하여 이 사건 도로의 통행권을 논하는 의미가 없을 정도로 분리되어 있으므로 이 사건 도로로 통행하는 것은 사실상 불가능하며 이 사건 도로를 폐지하더라도 건축선 및 건축물 높이 등에 새로운 제한이 생기지 않는다. 따라서 ○○○-○○번지 소유자도 이 사건 도로의 이해관계인으로 보기 어렵다. (4) 산○○○-○번지의 토지 소유자는 ○○○○○공사인데 산○○○-○번지 위치 상 이 사건 도로를 통행할 필요가 없고 이 토지의 형상은 사실상 토지 대부분이 도로로 사용되고 있다는 점에서 산○○○-○번지 소유자도 이 사건 도로의 이해관계인으로 보기 어렵다. 2) 위와 같이 이 사건 도로에는 이해관계인이 존재하지 아니함에도 피청구인은 이 사건 도로의 이용상태를 형식적으로만 파악하여 이 사건 거부처분을 한 것으로 이 사건 거부처분은 처분사유가 부존재한 위법한 처분이므로 취소되어야 한다. 3) 이 사건 심판청구가 심판의 이익이 있는지 여부 피청구인은 청구인이 이 사건 도로의 폐지를 심판대상으로 하여야 한다고 하며 이 사건 심판청구는 심판의 이익이 없다고 주장하고 있으나 이러한 주장은 처분사유와 처분을 혼동한 것으로 보인다. 청구인은 이 사건 공장증설 신청을 하였고 피청구인은 이 사건 도로를 폐지할 수 없음을 사유로 거부처분을 한 것이므로 이 사건 거부처분을 대상으로 한 이 사건 심판 청구는 심판의 이익이 있다. 4) 이 사건 도로가 실제 도로로서 기능을 다하고 있는지 여부 도로라 함은 「건축법」제2조 제1항 제11호에서 규정하는 도로에 해당하는 것으로서 실제 도로로서의 효용을 다할 수 있을 정도의 구조형태를 갖춘 것만을 의미한다고 해석하여야 하므로(대법원 1992. 9. 14. 선고 91누8319 판결) 「건축법」제45조 제2항에 의하여 도로를 폐지할 때 이해관계인의 동의를 요하기 위해서는 그 전제로 도로가 「건축법」제45조 제2항의 도로에 해당해야 한다. 앞서 언급한 바대로 ○○○-○○번지 토지 소유자는 자신의 토지에 건물을 신축하면서 이 사건 도로와 접해있는 경계면에 옹벽을 설치하였고 현재 이 사건 도로를 사용하는 사람은 청구인 외 아무도 존재하지 않으며 청구인은 공장 운영을 위한 자재, 재료 등을 임시적으로 하차하는 장소로 사용하고 있을 뿐이다. 따라서 이 사건 도로는 도로로서 효용을 다하지 못하고 있으므로 이해관계인의 동의를 요하지 않는다. 5) 이 사건 도로의 이해관계인 존부에 대하여 가) 피청구인은 ‘도로 폐지 시 이해관계인의 범위는 통상 당해 도로의 소유자와 동 도로와 접하고 있는 대지 및 건축물의 소유자 및 이를 이용하여 통행하는 사람으로 봄이 타당하다’고 주장하지만 이는 이해관계인의 형식적 요건일 뿐이며 위와 같은 이 사건 도로에 인접한 토지 소유자들에게 「건축법」에 의해 보호되는 통행의 이익이 있거나 사법상 통행권이 있는지를 다시 살펴보아야 한다. 나) ○○○-○○번지의 사법상 통행권 문제에 대하여 ○○○-○○, ○○○-○○, 산○○○-○번지 토지 소유자들은 이 사건 도로를 통행할 통행의 이익이 없음은 위에서 기재하였다. 주위토지통행권은 법정의 요건을 충족하면 당연히 성립하고 요건이 없어지게 되면 당연히 소멸한다(대법원 2014. 12. 24. 선고 2013다11669 판결). 주위토지통행권은 어느 토지와 공로 사이에 그 토지의 용도에 필요한 통로가 없어서 주위의 토지를 통행하거나 통로를 개설하지 않고서는 공로에 출입할 수 없는 경우 또는 통로가 있더라도 당해 토지의 이용에 부적합하여 실제로 통로로서의 충분한 기능을 하지 못하는 경우에 인정되는 것이므로 일단 주위토지통행권이 발생하였다고 하더라도 나중에 그 토지에 접하는 공로가 개설됨으로써 주위토지통행권을 인정할 필요성이 없어진 때에는 그 통행권은 소멸한다(대법원 1998. 3. 10. 선고 97다47118 판결). ○○○-○○번지 공유자인 청구외 김○○, 문○○은 이 사건 도로의 소유자인 청구외 김○○에게 이 사건 도로에 대한 주위토지통행권의 확인을 구하는 소송을 제기하였고 의정부지방법원 2007. 2. 13. 선고 2006가단35971 판결에서 청구외 김○○, 문○○에게 이 사건 도로에 대한 주위토지통행권이 있다고 판단하였다. 한편 정확한 사실관계 확인은 어려우나(관련소송 판결이 확정되기 전인지 후인지 판단하기 어렵지만) ①관련소송의 판결이 확정되기 전에도 ○○○-○○번지의 출입구인 ○○○-○○번지는 지목이 도로였고 ②○○○-○○번지, ○○○-○○번지는 현재는 사실상 도로로 사용되고 있다. 즉, ○○○-○○번지 소유자는 현재 이 사건 도로를 이용하지 않고서도 ○○○-○○번지, ○○○-○○번지, ○○○-○○번지에 설치된 도로를 통해 ○○○-○○번지에 출입할 수 있게 되었으므로 주위토지통행권이 발생하였다고 하더라도 나중에 그 토지에 접하는 공로가 개설된 경우에는 주위토지통행권을 인정할 필요성이 없으므로 그 통행권은 당연히 소멸하게 된다. 따라서 현재 ○○○-○○번지 소유자인 ○○○○○ 주식회사가 전 소유자인 김○○, 문○○이 보유하던 주위토지통행권을 설령 승계하였다고 보더라도 그 주위토지통행권은 현재는 당연히 소멸한 상태라고 보아야 하므로 이 사건 도로에 대하여 사법상 통행권이 인정되는 자에 해당하지 않으며 앞서 살핀 바와 같이 통행의 이익을 보유하는 자도 아니므로 이 사건 도로의 폐지에 관한 「건축법」상 이해관계인이 될 수 없다. 6) 이 사건 도로는 「건축법」 제45조 제2항의 도로라 볼 수 없고 설령 「건축법」 제45조 제2항의 도로에 해당하더라도 그 폐지에 이해관계인이 존재하지 않는다. 7) 이 사건에서 공부상 형식과 다르게 실질은 이 사건 도로는 도로로 사용되지 않고 있으며 사실상의 도로를 도로로 사용하고 있는 점에 대하여 가) 「건축법」의 태도 「건축법」에서는 형식을 중요시하기도 하고 실질을 중요시하기도 하는데 도로의 경우는 일반적으로 한번 설치·지정되거나 사용하기 시작하면 쉽게 그 현상을 바꿀 수 없다는 점을 고려하여 제45조 제1항에서 ‘이해관계인의 동의를 요하지 아니’하고 도로로 지정할 수 있는 방법을 두고 있으므로 도로에 한정하면 실질설의 입장이라 볼 수 있다. 나) 법원의 태도 법원의 태도는 앞서 살펴본 판례에 따르면「건축법」제45조 제2항을 해석하는데 있어 그 실질을 중요시 여기는 입장으로 보인다. 가령 도로가 되기 위해서는 ‘도로로서의 효용’을 갖출 것을 요구하고 있고 도로의 폐지에 관한 이해관계인이 되기 위해서는 「건축법」에 의하여 보호되는 통행의 이익을 갖추거나 사법상 통행권이 있을 것을 요구하고 있다. 다) 헌법의 태도 모든 국가권력은 헌법의 틀 안에서 작용되어야 한다. 우리 헌법은 제23조 제1항에서 국민의 재산권을 보장하고 있고, 같은 조 제3항에서 공공필요에 의한 재산권의 제한은 최소한에 그치도록 요구하고 있다. 「건축법」상 도로와 관련하여 보면, 사유지가 도로로 사용되고 있는 경우, 그 소유자는 공익을 위하여 소유권이 제한되는 상황을 수인할 의무를 지며, 이는 헌법에 의한 기본권 보장과 제한의 정신에 부합하는 결과이다. 그러나 한편, 우리 헌법은 국가가 국민의 재산권을 침해하는 경우에는 그러한 공권력의 행사를 허용하지 않고 있다. 도로로 사용되는 사유지 소유자가 재산권 제한을 수인해야 하는 이유는 그 도로가 공공에 사용되고 있기 때문이지, 그 도로가 형식상 ‘도로’로 지정되어 있다는 이유 때문은 아니다. 이렇듯 헌법에서 보장하는 재산권과 그 제한과 한계에 관한 비례원칙 등을 고려하면 도로에 있어 형식과 실질이 다른 경우에는 실질을 우선시 해야 한다. 8) 이 사건 도로에 인접한 이 사건 사실상 도로(○○○-○○번지, ○○○-○○번지)는 늦어도 2015년 경 포장된 것으로 보이는데 적어도 이 무렵부터 이 사건 도로는 도로로서의 효용을 다하였고 청구인은 이 사건 도로가 도로로 이용되던 지난 8~9년 동안에는 이 사건 도로에 대한 공익적 제한을 수용해 왔으므로 청구인은 아무도 사용하지 않는 이 사건 도로에 대해 적절한 소유권 행사를 원할 뿐이다. 인용하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 본안 전 항변 설령 이 사건 거부처분이 취소된다고 가정하더라도 「건축법」상 도로 폐지는 피청구인의 별도 처분을 필요로 하므로 「건축법」상 도로가 폐지되지는 않는다. 따라서 이 사건 심판은 분쟁해결의 유효적절한 수단이 아니므로 법률상 이익이 있다고 볼 수 없다. 이 사건의 경우 공장증설 거부가 아니라 「건축법」상 도로 폐지를 심판대상으로 하는 것이 실효적이고 직접적인 구제수단이라 할 것이므로 이 사건 청구를 각하하여야 한다. 2) ○○○-□□번지 도로지정에 대하여 2003년 ○○○-○○번지(매입당시 산○○○-○번지)를 김OO(현 ㈜○○○○)으로부터 10,389㎡를 매입하면서 부동산매매계약서 특약사항을 기재하여 2005. 11. 23. ○○○-□□, ○○번지가 도로로 지목변경되었다. 3) 청구인은 이 사건 도로에 인접한 토지 소유자들이 이해관계인에 해당하지 않는다고 주장하고 있지만 도로 폐지 시 이해관계인의 범위는 통상 당해 도로의 소유자와 동 도로와 접하고 있는 대지 및 건축물의 소유자 및 이를 이용하여 통행하는 사람으로 봄이 타당할 것이다. 구체적으로 보면 이 사건 도로와 접하고 있는 ○○○-○○번지, ○○○-○○번지가 건축허가를 위하여 필요한 법령상 요구된 요건(도로확보)을 충족시키기 위한 것으로서 행정관청으로부터 도로지정을 받아 준공처리가 된 사항이다. 이것만 보아도 이해관계인이 없다는 청구인의 주장은 타당하지 않다. 또한 이 사건 도로 전 소유주는 2003. 6. 10.경 산○○○-○ 임야 10,389㎡(2005. 6. 23.경 같은 리 ○○○-○○ 공장용지로 변경됨)를 매도하고 이 사건 도로 목장용지 480㎡(나중에 지목이 도로로 변경됨), 같은 리 ○○○-○○ 목장용지 1,160㎡를 도로로 사용할 수 있도록 해주기로 약정하여 「건축법」상 진입도로로 ○○○-○○번지가 건축허가를 받았으나 이 사건 도로에 컨테이너, 철망, 담장, 화단 및 나무 등 장애물을 설치하여 도로 통행 방해로 인한 소송에서 통행에 방해가 되는 일체의 행위를 하여서는 아니 된다는 판결을 받은만큼 직접적인 이해관계자도 존재한다(의정부지방법원 2007. 2. 13. 선고 2006가단35971). 4) 청구인은 사실상 도로의 기능을 상실하였다는 이유만으로 이해관계인으로서의 지위를 부정한 것은 타당하지 않다. 먼저 「건축법」 제45조 제2항에 따른 도로 폐지의 경우 폐지하고자 하는 도로의 위치, 이해관계인 토지의 도로인접정도, 향후 기타 상황 발생 등을 고려한다면 관계자들의 이해관계에 매우 중대한 영향을 미치는 사안이므로 허가권자인 피청구인은 「건축법」 제45조 제2항 조문을 엄격히 해석할 수 밖에 없으며 이해관계인 동의 필요 여부에 관해서 아래와 같이 매우 신중히 접근해야할 필요가 있었다. ①이 사건 도로가 「건축법」상의 도로로 법정도로이며 ②이해관계인의 토지(○○○-○○번지 건축물대장에 ○○○-□□번지가 「건축법」상 도로로 지정한 사항이 명시됨)에 인접한 점 ③「건축법」상 도로로 지정된 이 사건 도로를 도로로 사용하지 아니하고 공장용지로 사용하는 행위를 적법하다 주장하는 것은 타당하지 않으며(2013년에 ○○○-○○번지에 이 사건 도로를 진입로로 인정하여 증축허가 처리됨) ④현재 사용하고 있는 길(○○○-○○)은 사유지로 「건축법」 제2조 제11호에 따른 도로는 아니어서 이 사건 도로가 도로에서 폐지된다면 이 사건 도로 이후의 건축물들은 「건축법」 제44조 제1항에 따른 접도의무를 충족하지 못하는 점을 종합하면 이해관계인이 없다는 청구인의 주장이 타당하지 않음을 알 수 있다. 5) 아울러 「건축법」상 도로 지정 폐지는 허가권자가 현지의 구체적인 현황에 따라 사안별로 판단하여야 할 것이며, 「건축법」에 따라 청구인이 도로 폐지 신청하는 경우에도 이해관계인의 동의를 받아야 하므로 청구인에게 동의서를 요구한 것은 적법·타당한 조치이다. 6) 대법원은 “도로지정시 이해관계인의 동의를 구하도록 규정한 취지에 관하여 지방자치단체장이 도로를 지정하고자 할 때 당해 도로에 대하여 이해관계인의 동의를 구하는 취지는 도로로 지정될 토지소유자의 권리행사에 제한을 받게되므로 토지소유자의 명백한 의사로서 도로로 지정되어도 무방하다는 뜻을 받아 두기 위한 것”(대법원 1993. 5. 25. 선고 91누3758 판결 참조)이라 하였다. 도로로 지정된 주변의 토지를 매입한 사람들은 당장은 건축 및 개발행위를 하지 않더라도 토지의 목적에 맞게 운영하다 향후 개발여건 등 상황이 발생될 때 건축 및 개발행위 의사로 매입한 것으로 그들의 토지 매입 경위에 비추어 보면 도로폐지 여부는 매우 중대한 이해관계에 영향을 미치는 사안인 바, 도로 지정공고 시 이해관계인의 동의를 받는 것은 필수적이라 할 것이며, 국토교통부 민원마당 FAQ(2019. 5. 24.)에 따르면 “이해관계인”이라 함은 통상 해당 도로에 접한 대지와 건축물의 소유자 등을 말하며, 당사자는 아니지만 그것에 의해서 자기의 권리나 이익에 영향을 받는 사람이라고 국립국어원 표준국어대사전에서 해석하고 있다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률】 제13조(공장설립등의 승인) ① 공장건축면적이 500제곱미터 이상인 공장의 신설ㆍ증설 또는 업종변경(이하 “공장설립등”이라 한다)을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수 또는 구청장의 승인을 받아야 하며, 승인을 받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. 다만, 승인을 받은 사항 중 산업통상자원부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 신고하여야 한다. <개정 2013. 3. 23.> ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항에 따른 공장설립등의 승인을 받은 것으로 본다. 1. 제20조제2항에 따른 승인을 받은 경우 2. 제38조제1항 본문 및 제2항에 따른 입주계약 및 변경계약을 체결한 경우 3. 대통령령으로 정하는 다른 법률에 따라 그 공장설립에 관한 허가ㆍ인가ㆍ면허 등을 받은 경우 ③ 공장건축면적이 500제곱미터 미만인 경우에도 제13조의2에 따른 허가ㆍ신고ㆍ면허ㆍ승인ㆍ해제 또는 용도폐지 등의 의제(擬制)를 받으려는 자는 제1항에 따른 공장설립등의 승인을 받을 수 있다. ④ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제7조의2제3항에 따라 지원센터의 장으로부터 공장설립등에 관한 서류를 송부받은 때에는 서류를 송부받은 날부터 20일(관계 법령에 인ㆍ허가 및 승인 사항이 따로 정하여진 경우에는 그 기간) 이내에 승인 여부 또는 승인 처리 지연 사유를 지원센터의 장에게 통보하여야 한다. 이 경우 그 기한 내에 승인 여부 또는 승인 처리 지연 사유를 통보하지 아니한 경우에는 그 기한이 지난 날의 다음날에 승인한 것으로 본다. ⑤ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제4항에 따라 승인 처리 지연 사유를 통보하는 경우에는 제4항의 승인 처리 기간을 10일 이내에서 연장할 수 있다. ⑥ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제4항에 따라 불승인을 통보하는 경우에는 그 사유를 분명히 밝혀야 하며, 지원센터의 장은 그 사유와 관련된 서류를 열람할 수 있다. ⑦ 시장ㆍ군수ㆍ구청장 또는 관리기관은 공장설립대장을 비치하여 필요한 사항을 적고 이를 관리하여야 한다. 제13조의2(인가ㆍ허가 등의 의제) ① 제13조제1항에 따른 공장설립등의 승인을 할 때 해당 공장 및 진입로 부지에 대한 다음 각 호의 허가ㆍ신고ㆍ면허ㆍ승인ㆍ해제 또는 용도폐지 등(이하 “인ㆍ허가등”이라 한다)에 관하여 해당 시장ㆍ군수 또는 구청장이 제5항 본문에 따라 관계 행정기관의 장과 협의한 사항(제5항 단서에 따라 협의가 생략되는 경우를 포함한다)에 대하여는 해당 인ㆍ허가등을 받은 것으로 본다. <개정 2009. 6. 9., 2010. 4. 12., 2010. 4. 15., 2010. 5. 31., 2011. 4. 14., 2011. 7. 21., 2014. 1. 14., 2016. 1. 19., 2016. 12. 27., 2017. 10. 24., 2019. 12. 10.> 9. 「사도법」 제4조에 따른 사도(私道) 개설 등의 허가 10. 「도로법」 제52조제1항에 따른 도로와 다른 시설의 연결허가 및 같은 법 제61조제1항에 따른 도로점용의 허가 11. 삭제 <2010. 4. 15.> 15. 「건축법」 제11조제1항에 따른 건축허가, 같은 법 제14조제1항에 따른 건축신고, 같은 법 제19조제2항에 따른 건축물의 용도변경의 허가나 신고, 같은 조 제3항에 따른 기재내용의 변경, 같은 법 제20조제1항ㆍ제3항에 따른 가설건축물 건축의 허가 또는 신고 및 같은 법 제83조제1항에 따른 공작물 축조의 신고 ② 제13조제1항에 따라 공장설립등의 승인을 받은 자(제1항제9호에 따라 공장설립등의 승인 시에 사도개설 등의 허가의 의제를 받은 자는 제외한다)에게 「사도법」 제4조에 따른 사도개설 등의 허가를 할 때 그 공장진입로 부지에 대한 제1항 각 호(같은 항 제9호는 제외한다)의 인ㆍ허가등에 관하여 해당 시장ㆍ군수 또는 구청장이 제5항에 따라 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 해당 인ㆍ허가등을 받은 것으로 본다. ③ 제13조제1항에 따른 공장설립등의 승인을 할 때 그 공장에서 운영하려는 사업에 대한 다음 각 호의 허가 또는 신고에 관하여 시장ㆍ군수 또는 구청장이 제5항에 따라 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 해당 허가를 받거나 신고를 한 것으로 본다. <개정 2010. 3. 22., 2015. 1. 28.> 1. 「액화석유가스의 안전관리 및 사업법」 제5조에 따른 가스용품 제조사업의 허가 2. 「고압가스 안전관리법」 제4조에 따른 고압가스 제조허가, 같은 법 제5조에 따른 용기등의 제조등록 및 같은 법 제20조에 따른 특정고압가스 사용의 신고 3. 「먹는물관리법」 제23조제1항에 따른 먹는샘물등의 제조업의 조건부허가 ④ 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 인ㆍ허가등 또는 허가ㆍ신고의 의제를 받으려는 자(제1항제15호에 따라 건축허가 또는 건축신고의 의제와 함께 제14조제1항 각 호의 허가등의 의제를 받으려는 자를 포함한다)는 공장설립등의 승인신청 시에 산업통상자원부령으로 정하는 관련 서류를 함께 제출하여야 한다. 다만, 산업통상자원부령으로 정하는 서류는 제14조에 따른 건축허가신청 시(제1항제15호에 따라 건축허가 또는 건축신고의 의제를 받으려는 경우에는 공사착공 시)까지 사후에 제출할 수 있다. <개정 2013. 3. 23.> ⑤ 시장ㆍ군수 또는 구청장이 제13조제1항에 따라 공장설립등의 승인을 하거나 제2항에 따라 「사도법」 제4조에 따른 사도개설 등의 허가를 할 때 그 내용 중 제1항 및 제3항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항이 있을 때에는 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다. 다만, 시장ㆍ군수 또는 구청장이 제13조의4제2항에 따라 고시된 처리기준에 따라 승인을 하는 경우에는 그러하지 아니하다. ⑥ 관계 행정기관의 장은 제5항 본문에 따른 협의를 요청받은 날부터 10일(관계 행정기관의 장의 권한에 속하는 사항을 규정한 법령에서 정한 회신기간이 10일을 초과하는 경우에는 그 기간을 말한다) 이내에 의견을 제출하여야 한다. <신설 2019. 12. 10.> ⑦ 관계 행정기관의 장이 제6항에서 정한 기간(「민원 처리에 관한 법률」 제20조제2항에 따라 회신기간을 연장한 경우에는 그 연장된 기간을 말한다) 내에 의견을 제출하지 아니하면 협의가 이루어진 것으로 본다. <신설 2019. 12. 10.> ⑧ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제5항 단서에 따라 공장설립등의 승인을 한 경우에는 관계 행정기관의 장에게 그 승인 내용을 통보하여야 한다. <개정 2019. 12. 10.> [전문개정 2009. 2. 6.] 제16조(공장의 등록) ② 제13조제1항에 따른 공장설립등의 승인 대상 및 제20조제2항에 따른 승인 대상 외의 공장의 소유자 또는 점유자는 산업통상자원부령으로 정하는 바에 따라 제1항에 따른 공장등록을 신청할 수 있다. 【건축법】 제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 11. “도로”란 보행과 자동차 통행이 가능한 너비 4미터 이상의 도로(지형적으로 자동차 통행이 불가능한 경우와 막다른 도로의 경우에는 대통령령으로 정하는 구조와 너비의 도로)로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 도로나 그 예정도로를 말한다. 가. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」, 「도로법」, 「사도법」, 그 밖의 관계 법령에 따라 신설 또는 변경에 관한 고시가 된 도로 나. 건축허가 또는 신고 시에 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 한다) 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)이 위치를 지정하여 공고한 도로 제45조(도로의 지정ㆍ폐지 또는 변경) ① 허가권자는 제2조제1항제11호나목에 따라 도로의 위치를 지정ㆍ공고하려면 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 그 도로에 대한 이해관계인의 동의를 받아야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 이해관계인의 동의를 받지 아니하고 건축위원회의 심의를 거쳐 도로를 지정할 수 있다. <개정 2013. 3. 23.> 1. 허가권자가 이해관계인이 해외에 거주하는 등의 사유로 이해관계인의 동의를 받기가 곤란하다고 인정하는 경우 2. 주민이 오랫 동안 통행로로 이용하고 있는 사실상의 통로로서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 것인 경우 ② 허가권자는 제1항에 따라 지정한 도로를 폐지하거나 변경하려면 그 도로에 대한 이해관계인의 동의를 받아야 한다. 그 도로에 편입된 토지의 소유자, 건축주 등이 허가권자에게 제1항에 따라 지정된 도로의 폐지나 변경을 신청하는 경우에도 또한 같다. ③ 허가권자는 제1항과 제2항에 따라 도로를 지정하거나 변경하면 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 도로관리대장에 이를 적어서 관리하여야 한다. <개정 2011. 5. 30., 2013. 3. 23.> 【건축법 시행규칙】 제26조의4(도로관리대장 등) 법 제45조제2항 및 제3항에 따른 도로의 폐지ㆍ변경신청서 및 도로관리대장은 각각 별지 제26호서식 및 별지 제27호서식과 같다. 【행정심판법】 제49조(재결의 기속력 등) ① 심판청구를 인용하는 재결은 피청구인과 그 밖의 관계 행정청을 기속(羈束)한다. ② 재결에 의하여 취소되거나 무효 또는 부존재로 확인되는 처분이 당사자의 신청을 거부하는 것을 내용으로 하는 경우에는 그 처분을 한 행정청은 재결의 취지에 따라 다시 이전의 신청에 대한 처분을 하여야 한다. <신설 2017. 4. 18.> ③ 당사자의 신청을 거부하거나 부작위로 방치한 처분의 이행을 명하는 재결이 있으면 행정청은 지체 없이 이전의 신청에 대하여 재결의 취지에 따라 처분을 하여야 한다. <개정 2017. 4. 18.> ④ 신청에 따른 처분이 절차의 위법 또는 부당을 이유로 재결로써 취소된 경우에는 제2항을 준용한다. <개정 2017. 4. 18.> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 법인 등기사항전부증명서, 제조시설설치승인 통보문, 공장설립등의 완료신고 수리 통보문, 공장증설 승인 신청서, 보완요청서, 도로지정 통보문, 청구서, 답변서 및 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 비닐제품·비닐봉투 제조업 등을 목적으로 하는 법인인데 피청구인으로부터 2020. 7. 16. ‘○○시 ○○읍 ○○리 ○○○-○○, -○○’에 ‘합성수지 및 기타 플라스틱 물질 제조업’의 제조시설설치 승인[부지면적 2,615㎡, 건축면적 (제조시설) 1,451.03㎡, (부대시설) 235.92㎡]을 받았으며 2022. 4. 19. 위 승인내용과 동일한 내용으로 산업집적법 제16조 제2항 및 같은 법 시행규칙 제10조에 따른 공장설립등의 완료신고(공장등록) 수리통보를 받았다. 나) 청구인은 2022년 11월경 피청구인에게 ‘○○시 ○○읍 ○○리 ○○○-○○, -○○, -□□, -○○, 산○○○-○번지’의 공장증설 승인 신청서를 제출하였다. 다) 피청구인은 2022. 12. 27. 청구인에게 다음과 같은 내용으로 보완자료 제출 요청을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829431"></img> 라) 피청구인은 2023. 1. 13. 청구인에게 다)항의 보완요청 사항에 대해 2차 보완요청을 한 후 이행되지 않자 같은 해 1. 31. 보완자료가 제출되지 않아 반려한다는 내용으로 이 사건 거부처분을 통보하였다. 마) 한편 피청구인은 2005. 11. 21. ○○리 ○○○-○○번지(-○○, -○○, -○○, -○○번지로 분할되기 전) 상의 공장용 건축물(7동)의 출입을 위한 도로로 ○○리 ○○○-□□번지(480㎡)와 ○○○-○○번지(168㎡)를 「건축법」제2조 제1항 제11호 나목 및 같은 법 제35조 제1항에 따라 도로 지정·공고(○○시 공고 제2005-○○○호)하여 도로로 지정하였으며 이후 2007. 3. 8. ○○○-□□번지와 -○○번지는 이 사건 도로(648㎡, ○○○-□□번지)로 합병되었다. 2) 본안 전 판단 피청구인은, 이 사건 거부처분이 취소되더라도 「건축법」상 도로 폐지는 피청구인의 별도 처분을 필요로 하므로 「건축법」상 도로 폐지를 심판대상으로 하는 것이 실효적이고 직접적인 구제수단이라는 점에서 이 사건 심판은 분쟁해결의 유효적절한 수단이 아니므로 각하되어야 한다고 본안전 항변을 한다. 그러나 청구인적격, 대상적격이 인정되는 이상 심판청구의 이익이 있는 것으로 추정된다고 봄이 타당한 점, 이 사건 도로 폐지를 위한 이해관계인의 동의가 구비되지 않았다는 이유로 한 이 사건 거부처분에 대한 취소재결이 인용되어 확정될 경우 「행정심판법」제49조에 따른 재결의 기속력에 의하여 피청구인은 더 이상 이해관계인의 동의가 구비되지 않았다는 사유로는 도로 폐지를 거부할 수 없게 될 것인 점, 달리 도로 폐지를 심판청구 대상으로 삼아 취소재결을 구할 수 있다는 이유로 이 사건 거부처분을 심판청구 대상으로 삼아 취소재결을 구할 수 없다고 단정할만한 법리적 근거가 부족한 점 등에 비추어 볼 때, 피청구인의 본안 전 항변은 받아들이지 않는다. 3) 본안 판단 가) 관련 법리 「건축법」제45조 제2항에 의하면, 허가권자는 같은 법 제2조 제1항 제11호 나목에 따라 위치를 지정하여 공고한 도로를 폐지하거나 변경하려면 도로에 대한 이해관계인의 동의를 받아야 한다. 「건축법」제2조 제1항 제11호 나목에 따라 도로로 지정된 토지소유자는 토지에 대한 소유권 행사에 중대한 제한을 받는 점 등에 비추어 볼 때, 도로로 지정된 토지소유자가 아닌 자로서 「건축법」제45조 제2항에서 말하는 '이해관계인'에 해당하려면 그 도로에 대한 통행의 이익이 「건축법」에 의해서 직접 보호되는 구체적인 이익이거나 사법상 통행권이 인정되는 경우이어야 하고, 도로에 대한 통행의 이익이 간접적이거나 사실적·경제적인 이익에 불과한 경우에는 「건축법」제45조 제2항에서 말하는 이해관계인에 해당하지 않는다(대법원 1999. 12. 7. 선고 97누12556 판결 등 참조). 다만, 여기서의 이해관계인은 도로대장에 이해관계인으로 등재된 사람만을 말하는 것이 아니라, 당해 도로의 소유자, 그 도로를 이용하여 건축허가를 받거나 받으려는 자(당해 도로와 접하고 있는 대지와 건축물의 소유자 등) 및 이를 이용하여 통행하는 사람까지 포함하는 것으로 봄이 타당하다. 나) 이 사건 처분의 위법 여부에 대하여 위와 같은 법리에다가 앞서 본 사실관계 및 아래와 같은 사정을 종합해보면, 피청구인의 이 사건 거부처분은 적법하고, 청구인의 주장은 모두 받아들이기 어렵다. ① 「건축법」제45조 제2항에 따르면 허가권자가 지정한 도로를 폐지하거나 변경하려면 그 도로에 대한 이해관계인의 동의를 받아야 하고, 그 도로에 편입된 토지의 소유자 등이 허가권자에게 지정된 도로의 폐지나 변경을 신청하는 경우에도 이해관계인의 동의를 받아야 하며, 이에 따라 「건축법 시행규칙」제26조의4에서 규정하고 있는 도로의 폐지·변경신청서 서식(별지 제26호)에는 이해관계인의 동의서가 포함되어 있다. 따라서 이 사건 도로의 소유자인 청구인이 이 사건 도로의 폐지를 전제로 공장증설승인 신청을 하려면 이해관계인의 동의를 받아야 하고 피청구인으로서는 이해관계인의 동의가 없는 상태에서 이 사건 도로를 폐지할 수는 없다. 그런데 청구인이 이 사건 공장증설 승인 신청을 함에 있어서 이 사건 도로에 대한 이해관계인의 동의서를 전혀 첨부하지 않았고, 이에 대하여 피청구인이 2차례나 보완을 요청하였음에도 청구인이 이에 응하지 아니하여 피청구인이 이를 이유로 공장증설승인 신청을 반려한 것이므로, 이 사건 거부처분은 위 「건축법」제45조에 따른 것으로서 적법하다고 봄이 타당하다. ② 청구인은 이 사건 도로에 인접한 토지 중 타인의 토지를 구체적으로 살펴보면 사실상 도로로 이용되고 있거나 이 사건 도로의 폐지로 인해 건축선·건축물의 높이 등에서 새로운 제한이 생기지 아니하므로, 이 사건 도로에 이해관계인이 존재하지 않는다고 주장한다. 그러나 「건축법」제45조 제2항에서 규정하는 동의를 요하는 이해관계인에는 당해 도로를 이용하여 건축허가를 받거나 받으려는 인접 대지의 소유자도 포함된다는 점은 앞서 본 바와 같고, 실제로 이 사건 도로와 접하고 있는 ○○○-○○ 토지상의 건축물에 관한 건축물대장에는 이 사건 도로를 사용하는 것으로 기재되어 있으며 우리 위원회가 직권으로 확인한 현장사진에 따르면 청구인이 주장하는 바와 같이 옹벽으로 완전히 차단되어 있는 것이 아니라 울타리가 쳐 있는 현황인 점, 인접한 ○○○-○○ 토지의 종전 소유자가 이 사건 도로에 관하여 판결을 통해 주위토지통행권을 인정받기도 한 점, 청구인의 주장처럼 이 사건 도로에 인접한 사실상의 도로(○○○-○○, ○○○-○○)의 존재만으로는 이 사건 도로의 폐지로 인해 건축선·건축물의 높이 등에서 새로운 제한이 생기지 않는다고 단정하기는 어려운 점 등에 비추어, 청구인의 위 주장은 받아들이기 어렵다. ③ 청구인은 이 사건 도로를 사용하는 사람은 청구인 외에 아무도 존재하지 않고 현재 공장 운영을 위한 자재·재료 등을 임시적으로 하차하는 장소로 사용하고 있으므로 이 사건 도로는 도로로서의 효용을 다하지 못해 그 폐지에 이해관계인의 동의를 요하지 않는다고 주장한다. 그러나 「건축법」상 도로로 지정·공고된 이 사건 도로를 청구인이 사실상 공장용지처럼 사용하는 현황을 그대로 용인하는 것은 타당하다고 보기 어려운 점, 이 사건 도로의 실제 이용현황과는 별개로 이 사건 도로는 일반공중의 이용에 제공될 수 있는 물리적인 구조(형체적 요소)와 도로로 제공하겠다는 행정주체의 의사표시로서 도로의 지정·공고(의사적 요소)가 갖추어져 있어 여전히 「건축법」상의 법정도로인 점, 청구인의 주장과 같이 도로로서 실제 이용되지 않고 있다는 현황만으로 「건축법」제45조 제2항의 도로 폐지시 이해관계인의 동의 규정이 적용배제된다고 단정하기는 어려운 점 등에 비추어, 청구인의 위 주장 역시 받아들이기 어렵다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.