공장증설승인 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○도 ○○시 ○○면 ○○리 ○○-○○(공장용지, 3,254㎡, 이하 ‘이 사건 공장부지’라 한다) 지상에 있는 공장 3개 동을 김○○으로부터 임차하여 ‘주식회사 ○○○○’라는 상호로 도장 및 기타 피막처리업을 영위하는 자로서, 2019. 12. 11. 피청구인에게 제조시설 건축물 1개동(면적 452.84㎡) 증설 목적의 공장증설승인신청을 하였으나, 피청구인은 같은 해 12. 23. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제93조제7항 및 「○○시 도시계획 조례」 [별표 19]에 따라 면적증가가 불가하다는 사유로 공장증설승인신청 불승인처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 사건 개요 청구인은 2019년 12월(날짜미상) 피청구인과 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」(이하 ‘산업집적법’이라 한다) 적용에 관하여 사전협의한 결과 피청구인의 요청에 의하여 산업집적법 제13조제1항, 같은 법 제20조제2항, 같은 법 시행령 제19조제1항 및 같은 법 시행규칙 제6조, 제7조, 제8조의4에 따른 공장증설승인신청을 하였다. 이에 피청구인은 이 사건 처분의 근거로서 「○○시 도시계획 조례」 [별표 19]에 해당하여 면적증가 불가하며, 국토계획법 시행령 제93조제7항, 계획관리지역내 허용되는 용도가 아니므로 부적합하다고 불승인 사유를 통보하였다. 2) 사건 경위 가) 이 사건 처분 관련 공장은 2008. 6. 10. ○○도 ○○시 ○○면 ○○리 ○○-○○ 외 2필지 상에 3개 동이 신축되어 소유주 김○○으로 공장등록이 되어 있다. 나) 청구인은 2012. 2. 21. 산업집적법 제14조의3(제조시설 설치승인)이 정하는 바에 따라 ‘도장 및 기타피막처리업’을 하기 위해 ○○도 ○○시 ○○북로 ○○○번길 ○○(가동, 다동, 연면적 835.88㎡) 소재에 제조시설설치 승인을 받았다(이하 ‘이 사건 처분 공장1’이라 한다). 다) 청구인은 2012. 10. 22. 같은 부지에 있는 공장건물 1개 동(나동, 452㎡)을 임차하여 전술한 절차에 따라 제조시설설치 변경승인을 받았다(이하 ‘이 사건 처분 공장2’라 한다). 라) 청구인은 2014. 11. 24. 회사경영상태가 악화되어 동일한 공정으로 운영되던 이 사건 처분 공장2를 제3자인 (주)세○○○기에게 전대하고 변경승인을 받았다. 마) 전차인 (주)세○○○기와의 전대차기간(만료일 2015. 9. 14.)이 만료되고, 이 사건처분 공장2는 장기간 공장운영을 못하다가 청구인은 최근 경영상태 회복으로 공장가동이 필요하여 전술한 바와 같이 2019년 12월 피청구인에게 공장증설승인신청을 하게 되었다. 3) 이 사건 처분(또는 부작위)의 위법·부당성 가) 피청구인은 창구담당 직원의 행정착오로 청구인의 정당한 권리행사를 방해하였다. 전술한 바와 같이 이 사건 처분과 관련한 공장등록은 2008. 6. 10. 정상적으로 이루어졌으며, 청구인은 이 공장을 임차하여 위 사건 경위에서 전술한 바와 같이 제조시설설치 및 변경승인을 받아 영업을 하게 되었고, 경영사정으로 이 사건 처분 공장2를 일시 전대하게 된 것 외에 산업집적법에서 정하는 공장설립 등(신설, 증설, 업종변경)과 제조시설설치나 변경 등 승인받아야 할 사항이 아니다. 이 사건 처분 공장2의 경우는 산업집적법 제16조(공장등록대장 변경)제4항과 같은 법 시행규칙 제11조(공장등록사항의 변경)에 따라 공장등록대장 변경신청대상이다. 그런데도 피청구인은 사전 협의과정에서 이 사건 처분 사안이 공장설립 등(증설)에 해당되어 산업집적법 제13조제1항에 쫓아서 승인신청을 하도록 요구하였다. 이 과정에서 청구인은 수차례 법 적용의 문제점을 지적하고 공장등록대장 변경신청으로 구두건의하였으나 묵살당하고, 피청구인의 요구대로 공장설립 등 승인신청을 하게 된 것이다. 따라서 이 사건 처분은 피청구인의 행정착오로 비롯된 법적용 오류로서 청구인의 정당한 권리행사를 방해한 위법·부당한 행위이므로 이 사건 처분은 취소되어야 마땅하다. 나) 피청구인은 재량권을 남용한 위법·부당한 행정처분으로 청구인의 권리를 심각하게 침해하였다. 설령, 피청구인의 요구대로 산업집적법 제13조제1항(공장설립 등 승인)에 해당된 경우라 하더라도 산업집적법에서는 공장설립 등 승인절차나 승인기준을 명확하게 규정하고 있다. 그런데도 피청구인은 산업집적법과 관련이 없는 「○○시 도시계획 조례」 [별표 19], 국토계획법 시행령 제93조에7항의 규정을 적용하여 이 사건 처분을 하였다. 산업집적법령에 정하는 공장설립등(제조시설설치 포함)의 승인을 제한하는 기준은 다음과 같다. 다 음 ① 이 사건 처분 공장2는 「수도권정비계획법」상 성장관리권역에 해당되어 산업집적법 제20조(공장의 신설 등의 제한)제1항의 단서에 의거 대통령령으로 행위제한이 완화되어 있다. ② 산업집적법 시행령 제27조(성장관리권역에서의 행위제한 완화)에서는 [별표 2]에서와 같이 그 행위를 완화하여 선별적으로 공장설립 등의 행위를 허용하고 있다. 이 사건 처분 공장2의 경우도 이 기준에 해당되어 공장증설을 불승인해서는 아니된다. ③ 더욱이 이 사건 처분 공장2는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다)상 계획관리지역이기는 하지만 특별법인 「수도권정비계획법」과 산업집적법의 적용을 받고 있으므로 피청구인의 이 사건 처분의 법적용 근거는 특별법 우선적용의 원칙에도 위배되는 오류를 범한 위법한 처분이다. 따라서 피청구인은 전술한 행정착오에 의한 권리방해 외에도 산업집적법에서 정하고 있는 재량의 범위를 넘어서 일방적인 법적용의 위법행위를 하였으므로 이 사건 처분은 당연히 취소되어야 한다. 【보충서면】 4) 피청구인 답변에 대한 반박 피청구인의 주장은 다음과 같은 점에서 잘못되었고, 이 사건 처분은 산업집적법에 정하는 재량의 범위를 일탈·남용하여 위법하다. 첫째, 산업집적법 제8조(공장의 입지기준)에서 공장의 입지 기준은 공장을 설립하려는 이해당사자들과 산업집적법에 따라 공장의 신설 등을 승인하는 피청구인의 입장에서도 매우 중요한 요소일 것이다. 산업집적법에서 정하는 바에 의하면 공장의 입지기준은 산업집적법 제8조제1호에서 보듯이 국토계획법 등에서 정하는 용도지역별로 허용 또는 제한되는 공장의 업종·규모 및 범위에 대하여 고시하여야 하고, 변경할 때도 또한 고시하도록 하고 있다. 이는 공장설립이나 증설 등에는 막대한 투자가 수반되므로 미리 고시하지 아니하고 피청구인의 재량에 따라 좌우된다면 이해당사자 입장에서는 그 불확실성으로 인한 재정ㆍ경제적 손해를 감수하고 공장설립 등을 해야 하는 위험에 직면하게 된다. 그리고 피청구인은 공장입지기준이 법령이 정하는 절차에 따라 변경고시가 없는 한 이를 지속적으로 유지하는 행정처분을 하여야 하는 것은 더 이상 설명할 필요가 없을 것이다. 이러한 관점에서 살피건대 피청구인은 이 사건 불승인의 근거로 ‘국토계획법 시행령’ 제93조제7항과 「○○시 도시계획 조례」 [별표 19]에서 정하는 계획관리지역 내 허용되는 용도가 아니라고 주장한다. 앞서 이 사건 청구취지 및 이유에서 설명한 바와 같이 청구인은 2012. 2. 21 ‘도장 및 기타 피막처리업’으로 공장 신설(835.88㎡)승인을 받았고, 같은 업종으로 같은 해 10. 22 공장건축면적이 452.84㎡가 증설되어(1,288.72㎡) 이를 승인받는데 문제가 없었다. 당시 산업집적법 제8조에 의거 고시된 공장입지기준을 충족함으로써 승인이 되었음은 재론의 여지가 없을 것이다(그게 아니라면 피청구인의 불법행위라고 단정할 수 있음). 그런데 사정이 이러함에도 동일한 공장의 소재지에서 청구인이 피청구인의 승인 하에 운영하던 동일한 업종의 공장을 일시적으로 전대하였다가 이를 해지하고 다시 직접운영하려고 공장 증설 승인 신청을 하였으나 이를 불승인하였다. 이는 산업집적법 제8조(공장입지기준)에 의하여 고시되어 적용되어야 할 공장입지기준에 대해 종전과 사정이 바뀌었다면 이를 변경·고시하고 이를 근거로 불승인을 하여야 적법한 절차임에도 피청구인은 아무 근거도 없이 공장설립에 관한 절차적 정당성만 주장하고 있다. 따라서 피청구인의 이 사건 행정처분은 국민에서 불이익한 행정처분을 하기 위해서는 법률에 명확한 근거를 두고 하여야하는 기본을 무시한 행위이며, 그 처분의 근거가 되는 공장입지기준에 대한 명확한 기준도 없이 국토계획법이나 「○○시 도시계획 조례」를 임의로 해석하여 불승인한 행위이므로 이는 피청구인의 재량권 일탈·남용의 위법·부당한 행정처분이므로 취소되어야 한다. 둘째, 청구인의 입장에서 보면 8년간 동일한 소재지에서 동일한 업종으로 공장을 운영해 오던 터라 향후 이 사건 관련 공장의 제조시설을 운영하지 못한다면 수천만 원의 제조시설을 철거하거나 공장을 폐쇄하여야 하고 거기에다 임대료를 지속적으로 지급해야 하는 등 경제적으로 막심한 피해를 감당하기 어렵게 된다. 셋째, 만약 청구인이 2012. 10. 22.까지 최종 3개의 공장건축물을 임차 및 증설승인을 받는 단계에서 부터 적절한 행정지도를 받아 공장등록대장을 각각 분리하여 승인을 받았더라면(공장등록승인은 대물적 허가라는 관점에서) 이 사건 관련 공장의 경우 청구인이 임대한 공장을 전대하는 행위가 불법행위가 아니라는 전제하에 산업집적법 제16조제4항 및 같은 법 시행규칙 제11조(공장등록사항의 변경)제1항제1호에 의한 공장등록사항의 변경 요건에 해당될 뿐이라는 점도 고려되어야 한다. 5) 이상과 같이 피청구인이 이 사건 불승인처분이 산업집적법에 의거 적정하게 처분되었다는 주장에 문제가 있다는 점을 감안하여 이 사건 청구취지대로 인용하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 사건개요 청구인은 운영하고 있는 기존 공장의 공장증설승인을 신청하였으나, 피청구인은 국토계획법 등 관련 법령에 저촉이 있어 공장증설승인신청 불승인 처분을 하였다. 2) 피청구인 답변 가) 청구인은 이 사건에서 청구인의 등록된 공장(가, 나, 다동)중 일부(가동)를 제3자에게 전대한 후 공장등록변경[기존 : 가, 나, 다동 → 변경 후 : 나, 다동(축소)]을 하였다. 전대기간 만료 후 전대로 인하여 제척했던 가동을 청구인의 제조시설로 다시 재사용하는 것은 산업집적법 제16조(공장의 등록)제4항과 같은 법 시행규칙 제11조(공장등록사항의 변경)를 근거로 삼고 공장등록변경 신청대상이라고 주장하고 있다. 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 ○○-○○번지(용도지역 : 계획관리지역)의 기 등록 공장[제조시설 면적 : (가, 나, 다동)1,288.72㎡]의 일부인 가동을 제3자에게 전대하여 청구인의 가동 제조시설면적(452.84㎡)이 축소·멸실되었고, 공장등록변경[제조시설면적 : 기존(가, 나, 다동)1,288.72㎡ → 변경 후(나, 다동)835.88㎡(452.84㎡감소)]을 하였다. 전대기간 만료 후 2019. 12. 11. 청구인은 전대하여 제척되었던 가동(452.84㎡)을 다시 재사용하기 위하여 피청구인에게 공장증설승인[제조시설면적 : 기존(나, 다동)835.88㎡ → 변경(가, 나, 다동)1,288.72㎡(452.84㎡증설)]신청하였다. 이것은 기 등록된 공장의 공장건축면적(제조시설면적)을 452.84㎡ 넓힌 것으로 산업집적법 제2조(정의) 제22호에서 “증설”로 정의되고 있다. 산업집적법 제16조(공장의 등록)제4항과 같은 법 시행규칙 제11조(공장등록사항의 변경)에서 공장등록사항의 변경 대상이 되는 사항을 규정하고 있고, 공장건축면적(제조시설면적) 변경의 경우 같은 법 시행규칙 제11조제1항제3호에서 감소한 경우로 한정하고 있다. 청구인의 공장처럼 제조시설면적의 증설은 산업집적법 제13조(공장설립등의 승인)제1항에 의거 공장설립승인을 받아야 할 대상이며, 청구인이 공장증설승인 신청하여 승인절차를 밟은 것은 적법·타당하다. 나) 청구인은 ① 피청구인이 산업집적법의 승인절차나 승인기준이 있음에도 관련이 없는 국토계획법 시행령 제93조제7항 및 「○○시 도시계획 조례」 [별표 19] 규정을 적용하여 사건을 처분하였고, ② 산업집적법 시행령 제27조에 의거 「수도권정비계획법」상의 성장관리권역에서는 중소기업공장의 신설 또는 증설을 허용하고 있는데 청구인은 이것을 「수도권정비계획법」에서 허용하고 있다고 해석하여, 피청구인이 이를 국토계획법으로 제한하는 것은 특별법 우선적용의 원칙에 위배된다고 주장하고 있다. 청구인 주장①과 관련하여, 피청구인은 산업집적법 시행령 제19조(공장설립등의 승인절차)제2항에 의거 공장설립 등의 승인 신청을 받은 경우에는 그 신청이 산업집적법, 같은 법 시행령 및 그 밖에 관계 법령에 적합한지를 검토하여 승인 여부를 결정하여야 할 의무가 있다. 피청구인은 산업집적법 시행규칙 제6조(공장설립등의 승인신청 등)제3항에 의거 2019. 12. 12. 실무종합심의회를 개최하였고, 국토계획법 등 관련 법령의 기준·요건 등을 충족하는지를 종합적으로 검토하였다. 따라서 산업집적법에서 규정하고 있는 승인절차와 관련 법령인 국토계획법 등을 검토하여 이 사건을 처분한 것은 적법·타당하다. 청구인 주장②와 관련하여, 산업집적법 제20조(공장의 신설 등의 제한)에서 「수도권정비계획법」상 성장관리권역에서는 공장의 신설·증설 등을 제한하고 있으며, 예외규정으로 산업집적법 시행령 제27조(성장관리권역에서의 행위제한의 완화)제1호 [별표 2]에 의거 성장관리권역에서 중소기업공장의 신설 또는 증설을 허용하고 있다. 공장의 “신설·증설”은 산업집적법 제2조(정의)제21호 및 제22호에서 정의하고 있으며, 「수도권정비계획법」상 성장관리권역 안에서의 공장의 신설 또는 증설이 허용된다 함은 무조건적인 승인이 아닌 산업집적법 시행령 제19조(공장설립등의 승인절차)에 의거 적법한 승인절차를 통하여 허용된다고 보아야 할 것이다. 이것을 「수도권정비계획법」에 의거 성장관리권역 안에서의 중소기업 공장의 신설 또는 증설은 모두 허용하고 있다고 해석하여 국토계획법과의 특별법 우선 적용 원칙 위배 여부를 논하는 것은 전제 자체가 부당하며, 해석의 오류를 범하고 있기 때문에 이 주장은 논외의 대상이다. 산업집적법 시행령 제19조(공장설립등의 승인절차)제2항에 의거 관계 법령을 검토 시 시장·군수 또는 구청장은 관계 법령인 「수도권정비계획법」, 국토계획법, 「농지법」, 「산지관리법」 등 저촉여부를 개별적으로 검토하여야 한다. 앞서 서술한 바와 같이, 피청구인은 산업집적법에 의거 적법한 승인절차를 통하여 공장증설승인 신청을 받아 관련 법령 검토 후 국토계획법 시행령 제93조(기존의 건축물에 대한 특례)제7항 및 「김포시 도시계획 조례」 [별표 19](계획관리지역 안에서 건축할 수 없는 건축물) 등에 저촉이 있어 청구인에게 불승인 처분을 하였기 때문에 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 22. "공장의 증설"이란 제16조제1항에 따라 등록된 공장의 공장건축면적 또는 공장부지면적을 넓히는 것을 말한다. 제13조(공장설립등의 승인) ① 공장건축면적이 500제곱미터 이상인 공장의 신설ㆍ증설 또는 업종변경(이하 "공장설립등"이라 한다)을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수 또는 구청장의 승인을 받아야 하며, 승인을 받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. 다만, 승인을 받은 사항 중 산업통상자원부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 신고하여야 한다. 제16조(공장의 등록) ④ 제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 공장등록대장에 등록한 사항 중 산업통상자원부령으로 정하는 사항을 변경한 자는 2개월 이내에 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 변경등록을 신청하여야 한다. 다만, 입주기업체가 공장설립을 완료한 후 제38조제2항에 따른 입주계약의 변경신청을 한 경우에는 변경등록의 신청을 한 것으로 본다. 제20조(공장의 신설 등의 제한) ① 「수도권정비계획법」상 과밀억제권역ㆍ성장관리권역 및 자연보전권역에서는 공장건축면적 500제곱미터 이상의 공장(지식산업센터를 포함한다. 이하 이 장에서 같다)을 신설(제14조의3에 따른 제조시설설치를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)ㆍ증설 또는 이전하거나 업종을 변경하는 행위를 하여서는 아니 된다. 다만, 국민경제의 발전과 지역주민의 생활환경 조성 등을 위하여 부득이하다고 인정하여 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. ② 제1항 단서에 따라 공장을 신설ㆍ증설 또는 이전하거나 업종을 변경하려는 자는 산업통상자원부령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수 또는 구청장의 승인을 받아야 한다. 승인을 받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. 다만, 승인을 받은 사항 중 산업통상자원부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 신고하여야 한다. 【산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령】 제18조의2(공장의 설립등) 법 제13조제1항에서 "공장건축면적"이란 제조시설로 사용되는 기계 또는 장치를 설치하기 위한 건축물 각 층의 바닥면적과 제조시설로 사용되는 옥외공작물의 수평투영면적을 합산한 면적을 말한다. 제19조(공장설립등의 승인절차) ① 공장설립등의 승인 또는 그 변경승인을 받으려는 자는 공장설립승인신청서에 산업통상자원부령으로 정하는 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 제출해야 한다. 이 경우 둘 이상의 시ㆍ군ㆍ구(자치구인 구를 말한다)에 걸치는 부지에 공장설립등을 하려는 때에는 제18조의2에 따른 공장건축면적이 가장 많이 포함된 구역을 관할하는 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 제출해야 한다. ② 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따른 공장설립등의 승인신청 또는 변경승인신청을 받은 경우에는 그 신청이 법ㆍ이 영, 그 밖에 관계 법령에 적합한지를 검토하여 승인 여부를 결정하여야 한다. 제27조(성장관리권역에서의 행위제한의 완화) 법 제20조제1항 단서에 따라 성장관리권역 안에서 허용될 수 있는 행위는 다음과 같다. 1. 별표 2에 해당하는 공장의 신설ㆍ증설 또는 이전 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023619"></img> 【산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행규칙】 제6조(공장설립등의 승인신청 등) ③ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따른 공장설립등의 승인신청을 받으면 그 신청을 받은 날부터 2일 이내에 「민원 처리에 관한 법률 시행령」 제36조에 따른 민원실무심의회를 개최하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 등 토지 관련 법령의 기준ㆍ요건 등을 충족하는지를 종합적으로 검토하여 그 신청을 받은 날부터 20일(공장설립등의 승인신청내용의 전부가 시장ㆍ군수 또는 구청장의 권한에 속하는 경우에는 14일, 제1항제2호에 따른 의제처리가 필요하지 않은 경우에는 7일) 이내에 승인 여부를 결정하고 신청인에게 별지 제5호서식의 공장설립등의 승인서를 발급해야 한다. 제11조(공장등록사항의 변경) ① 법 제16조제4항 본문에서 "산업통상자원부령으로 정하는 사항"이란 다음 각 호의 사항을 말한다. 1. 회사명 또는 대표자 성명(대표자 성명의 경우에는 법인이 요청하는 경우만 해당한다) 2. 공장부지면적(공장부지면적이 감소한 경우만 해당한다) 3. 공장건축면적(공장건축면적이 감소한 경우로서 법 제8조에 따른 기준공장면적률에 따라 적합하게 건축된 경우만 해당한다) 4. 부대시설면적(법 제8조에 따른 기준공장면적률에 적합하게 건축된 경우만 해당한다) 【수도권정비계획법】 제6조(권역의 구분과 지정) ① 수도권의 인구와 산업을 적정하게 배치하기 위하여 수도권을 다음과 같이 구분한다. 2. 성장관리권역: 과밀억제권역으로부터 이전하는 인구와 산업을 계획적으로 유치하고 산업의 입지와 도시의 개발을 적정하게 관리할 필요가 있는 지역 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제36조(용도지역의 지정) ① 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도지역의 지정 또는 변경을 도시ㆍ군관리계획으로 결정한다. 2. 관리지역: 다음 각 목의 어느 하나로 구분하여 지정한다. 다. 계획관리지역: 도시지역으로의 편입이 예상되는 지역이나 자연환경을 고려하여 제한적인 이용ㆍ개발을 하려는 지역으로서 계획적ㆍ체계적인 관리가 필요한 지역 제76조(용도지역 및 용도지구에서의 건축물의 건축 제한 등) ① 제36조에 따라 지정된 용도지역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정한다. ② 제37조에 따라 지정된 용도지구에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 이 법 또는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 대통령령으로 정하는 기준에 따라 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 조례로 정할 수 있다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제71조(용도지역안에서의 건축제한) ①법 제76조제1항에 따른 용도지역안에서의 건축물의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한(이하 "건축제한"이라 한다)은 다음 각호와 같다. 19. 계획관리지역안에서 건축할 수 없는 건축물 : 별표 20에 규정된 건축물 ③ 제1항에도 불구하고 「건축법 시행령」 별표 1에서 정하는 건축물 중 다음 각 호의 요건을 모두 충족하는 건축물의 종류 및 규모 등의 제한에 관하여는 해당 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 도시ㆍ군계획조례로 따로 정할 수 있다. 1. 2012년 1월 20일 이후에 「건축법 시행령」 별표 1에서 새로이 규정하는 건축물일 것 2. 별표 2부터 별표 22까지의 규정에서 정하지 아니한 건축물일 것 제93조(기존의 건축물에 대한 특례) ①다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유로 인하여 기존의 건축물이 제71조부터 제80조까지, 제82조부터 제84조까지, 제84조의2, 제85조부터 제89조까지 및 「수산자원관리법 시행령」 제40조제1항에 따른 건축제한ㆍ건폐율 또는 용적률 규정에 부적합하게 된 경우에도 재축(「건축법」 제2조제1항제8호에 따른 재축을 말한다) 또는 대수선(「건축법」 제2조제1항제9호에 따른 대수선을 말하며, 건폐율ㆍ용적률이 증가되지 아니하는 범위로 한정한다)을 할 수 있다. 1. 법령 또는 도시ㆍ군계획조례의 제정ㆍ개정 2. 도시ㆍ군관리계획의 결정ㆍ변경 또는 행정구역의 변경 3. 도시ㆍ군계획시설의 설치, 도시ㆍ군계획사업의 시행 또는 「도로법」에 의한 도로의 설치 ⑦ 기존의 건축물이 제1항 각 호의 사유로 제71조부터 제80조까지, 제82조부터 제84조까지, 제84조의2, 제85조부터 제89조까지 및 「수산자원관리법 시행령」 제40조제1항에 따른 건축제한ㆍ건폐율 또는 용적률 규정에 적합하지 아니하게 된 경우에도 해당 건축물이 있는 용도지역ㆍ용도지구ㆍ용도구역에서 허용되는 용도(건폐율ㆍ용적률ㆍ높이ㆍ면적의 제한을 제외한 용도를 말한다)로 변경할 수 있다. 【○○시 도시계획 조례】 제30조(용도지역안에서의 건축제한) 영 제71조, 영 제78조제1항 및 영 부칙 제13조제1항의 규정에 의하여 용도지역 및 자연취락지구안에서의 건축물의 용도·종류 및 규모 등의 제한은 다음 각 호와 같다. 19. 계획관리지역안에서 건축할 수 없는 건축물 : 별표 19와 같다.(개정 2014. 12. 26)(개정 2015. 9. 30) [별표 19] 계획관리지역 안에서 건축할 수 없는 건축물(제30조제19호 관련) 1. 4층을 초과하는 모든 건축물 10.「수도권정비계획법」 제6조제1항제3호에 따른 자연보전권역 외의 지역 및 「환경정책기본법」 제38조에 따른 특별대책지역 외의 지역에 설치되는「건축법 시행령」 별표 1 제17호의 공장[제9호 해당하는 것과 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제2조제2항에 따른 공익사업의 편입으로 이전될 경우와 기존 공장을 증축(부지를 확장하여 증축하는 경우에는 추가편입부지의 면적이 3천제곱미터 이하로서 기존 부지면적의 50퍼센트 이내일 것) 또는 개축하는 경우는 제외한다.] 가. 아래의 표준산업분류 업종 중 「대기환경보전법」제2조제11호에 따른 대기오염물질 배출시설이 설치되는 건축물과「물환경보전법」제2조제10호 규정에 따른 폐수배출시설을 설치하는 공장(단, 폐수를 전량 공공 하ㆍ폐수처리시설로 유입하거나 전량 위탁 처리하는 경우는 또는 전량 재이용하는 경우는 제외) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023621"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 공장설립완료 신고, 공장등록변경, 부동산임대차계약서, 건축물대장, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○도 ○○시 ○○면 ○○리 ○○-○○(공장용지, 3,254 ㎡) 토지에 있는 공장을 청구외 김○○으로부터 임차하여 ‘주식회사 ○○○○’라는 상호로 도장 및 기타 피막처리업을 영위하는 자이다. 나) 이 사건 공장부지는 국토계획법에 따른 계획관리지역에 속하고, 「수도권정비계획법」상 성장관리권역에 속하며, 임대인인 청구외 김○○ 소유 공장은 이 사건 공장부지에 2008년경 사용승인된 3개동(가동, 나동, 다동)이 있고, 청구인은 2012. 2. 21. 피청구인으로부터 이 사건 공장 가동과 다동을 임차하여 제조시설면적을 835.88㎡로 하는 공장 제조시설설치 승인을 받아서, 같은 해 10. 22. 이 사건 공장 나동(시설면적 : 452.84㎡)을 추가하여 제조시설설치 변경승인을 받았다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023625"></img> 다) 피청구인은 2014. 5. 29. 청구인의 공장설립 완료신고를 수리하였으며, 그 내역은 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023627"></img> 라) 청구인은 2014. 9. 12. 이 사건 공장 가동을 ㈜세○○○기에 전대하고, 임차한 공장 중 가동을 제외하여 제조시설면적을 835.88㎡로 축소 후 피청구인에게 공장변경등록을 신청하였고, 피청구인은 같은 해 11. 24. 이를 수리하였다. 마) 청구인은 2019. 12. 11. 건축물 1개동(가동 : 452.84㎡)을 제조시설로 추가로 사용하기 위하여 부동산임대차계약서, 대기배출시설설치 신고증명서 등 관련서류를 첨부하여 피청구인에게 공장증설승인신청을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023623"></img> 바) 피청구인은 2019. 12. 12. 청구인의 공장증설승인신청에 대하여 산업집적법 시행규칙 제6조제3항에 따라 민원실무심의회를 개최하여 국토계획법 등 토지 관련 법령의 기준ㆍ요건 등을 충족하는지를 종합적으로 검토하여, 같은 해 12. 23. 국토계획법 시행령 제93조제7항 및 「○○시 도시계획 조례」 [별표 19]에 따라 면적증가가 불가하다는 사유로 공장증설승인신청 불승인처분하였다. 2) 산업집적법 제2조제22호에 의하면 “공장증설”이란 제16조제1항에 따라 등록된 공장의 공장건축면적 또는 공장부지면적을 넓히는 것을 말하고, 같은 법 제20조제1항에 의하면 「수도권정비계획법」 상 과밀억제권역ㆍ성장관리권역 및 자연보전권역에서는 공장건축면적 500제곱미터 이상의 공장을 신설ㆍ증설 또는 이전하거나 업종을 변경하는 행위를 하여서는 아니 된다. 다만, 국민경제의 발전과 지역주민의 생활환경 조성 등을 위하여 부득이하다고 인정하여 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. 산업집적법 시행령 제19조제1항 및 제2항에 의하면 공장설립등의 승인 또는 그 변경승인을 받으려는 자는 공장설립승인신청서에 산업통상자원부령으로 정하는 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 제출해야 하고(제1항), 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따른 공장설립등의 승인신청 또는 변경승인신청을 받은 경우에는 그 신청이 법ㆍ이 영, 그 밖에 관계 법령에 적합한지를 검토하여 승인 여부를 결정하여야 한다(제2항). 산업집적법 시행령 제27조제1호 [별표 2] 제3호가목에 의하면 법 제20조제1항 단서에 따라 산업단지와 공업지역 이외의 기타지역의 경우 중소기업공장의 신설 또는 증설은 성장관리권역 안에서 허용될 수 있다. 3) 청구인은 공장건물 1개동(가동, 제조시설면적 452.84㎡)을 추가하는 경우 산업집적법 제16조제4항, 같은 법 시행규칙 제11조에서 규정한 공장등록대장 변경신청사항임에도 불구하고 피청구인이 행정착오 내지 잘못된 법적용을 하였는바, 이 사건 처분은 위법하다고 주장한다. 살피건대, 공장등록사항의 변경에 관한 산업집적법 시행규칙 제11조제1항제2호, 제3호는 공장등록대장에 등록한 사항 중 공장부지면적, 공장건축면적이 각 감소한 경우만 공장등록대장 변경신청에 해당한다고 규정하고 있는 점에 비추어, 이 사건의 경우 면적이 감소한 경우로 보기 어렵고, 제조시설면적이 증가되는 경우에 해당된다고 보아야 할 것인바, 산업집적법 제2조제22호에서 규정한 바와 같이 같은 법 제16조제1항에 따라 등록된 공장의 공장건축면적 또는 공장부지면적을 넓히는‘공장의 증설’의 경우에 해당한다고 할 것이다. 따라서 공장의 증설은 산업집적법 제13조제1항에 의해 공장설립승인을 받아야 하는 것이므로 이 사건에서는 공장등록대장 변경신청사항에 관한 규정을 적용하여야 한다는 청구인의 주장은 이유 없다. 또한 청구인은 피청구인이 이 사건과 무관한 국토계획법과 「○○시 도시계획 조례」를 적용한 것은 재량권을 남용한 것으로서 이 사건 처분이 위법하고 청구인의 권리를 침해하고 있다고 주장한다. 살피건대 산업집적법 시행규칙 제6조제3항에서 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 공장설립 등의 승인신청을 받으면 그 신청을 받은 날로부터 「민원 처리에 관한 법률 시행령」 제36조에 따른 민원실무심의회를 개최하여 국토계획법 등 토지 관련 법령의 기준ㆍ요건을 충족하는지를 종합적으로 검토한다고 규정되어 있으므로, 국토계획법 및 국토계획법의 위임에 따른 사항을 규정한 「○○시 도시계획 조례」가 산업집적법과 무관하다는 청구인의 주장은 이유 없다. 피청구인이 산업집적법 제19조제2항, 같은 법 시행규칙 제6조제3항에 의하여 관계 법령인 국토계획법 시행령 제93조제7항(제71조, 제78조제1항) 및 「○○시 도시계획 조례」 [별표 19]를 검토한 결과, 계획관리지역 안에서 건축할 수 없는 건축물로서‘도장 및 기타 피막처리업’이 규정되어 있어, 그에 따라 피청구인이 위 도장 및 기타 피막처리업을 영위하는 청구인의 공장증설승인신청을 불승인한 이 사건 처분이 달리 위법하다고 볼 만한 사정이 없다. 한편 산업집적법 제20조제1항은 「수도권정비계획법」상 성장관리권역에서 공장건축면적 500제곱미터 이상의 공장을 신설·증설 또는 이전하거나 업종을 변경하는 행위를 하여서는 아니된다고 규정함으로써 원칙적으로 위와 같은 행위를 금지하고 있으나, 다만 국민경제의 발전과 지역주민의 생활환경 조성 등을 위하여 부득이하다고 인정하여 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다는 예외규정을 두고 있는바, 「수도권정비계획법」상 성장관리권역에 해당되어 산업집적법 시행령 [별표 2]에서 중소기업 공장의 증설이 허용된다 하더라도 마찬가지로 국토계획법이 적용되고, 산업집적법이 배타적으로 적용되어 국토계획법의 적용을 배제한다고 해석될 수 없다. 산업집적법 제19조제2항에는 공장증설 승인신청을 받은 경우 시장·군수·구청장 등 행정청은 이를 승인하여야 한다고 규정되어 있지 아니하고, ‘그 신청이 법·이 영, 그 밖의 관계 법령에 적합한지를 검토하여 승인 여부를 결정하여야 한다’고 명시되어 있으므로 앞서 살펴본 바와 같이 피청구인의 이 사건 처분이 재량권을 일탈하거나 남용하였다고 보기 어렵다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로, 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.