공중보건의사 복무기간 연장처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○북도 ○○시 ○○도립노인전문병원(이하 ‘이 사건 병원’이라 한다)에서 공중보건의사로 근무하는 사람인데, 피청구인은 2018. 10. 5. 청구인이 배치받지 않은 기관에서 공중보건업무외 업무에 종사하였다는 이유로 「농어촌 등 보건의료를 위한 특별조치법」(이하 ‘농어촌의료법’이라 한다) 제9조제3항에 따라 당초 복무기간(2016. 4. 11.∼2019. 4. 10.)에서 공중보건업무외 업무 종사일수인 95일의 5배인 475일(2016. 4. 11.∼2020. 7. 28.)의 복무기간 연장처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 청구인이 이 사건 위반행위를 하게 된 경위는 ① 발령받은 이 사건 병원의 장이 해당 진료행위를 지시하였고 이에 전임자 등을 통해 관련업무가 정식으로 인수인계가 되었으므로, 청구인은 해당 업무가 이 사건 병원에서 공중보건의가 수행하는 적법한 업무로 인식하였던 점, ② 청구인의 경우 이 사건 병원이 아닌 타 의료기관 등과 계약을 체결하여 진료행위를 한 것이 아니고 진료행위를 통해 경제적 이익을 얻은 바도 전혀 없었다는 점, ③ 청구인이 피청구인이 주장하는 공중보건업무외 업무로 인하여 이 사건 병원에서 업무를 수행하는데 중대한 지장을 초래한 사실이 없고, 청구인이 2년 연속 탁월한 근무성적을 받았던 점 등을 종합적으로 고려할 때 피청구인이 위와 같은 사정들을 충분히 고려하지 아니한 채 475일이라는 장기간의 연장일수를 결정한 이 사건 처분은 지나치게 가혹한 것으로 재량권을 일탈·남용한 것이다. 3. 피청구인 주장 가. 농어촌의료법 제9조제1항 및 제3항의 입법취지는 공중보건의사들이 불법 아르바이트 등을 통하여 수익을 추구하고 공중보건업무를 소홀히 하고자 하는 일탈행위를 방지하고, 더불어 대체복무를 하는 자로서 농어촌의료법 제5조에 따른 종사명령을 받은 곳에서 공중보건업무에만 종사하면서 복무를 충실하게 수행토록 하는데 근본적인 법의 목적과 취지가 있다고 볼 수 있다. 나. 청구인이 이 사건 병원이 아닌 요양원에서 2017. 4. 17.∼2017. 12. 29. 총 95일간 728건의 진료 및 침시술 등의 의료행위를 하는 동안 본인 성명·면허번호, 의료기관의 명칭·주소가 기재된 진단서를 발급하면서 해당 요양원이 복무기관이 아니라는 사실을 인지 못했다는 사실은 인정될 수 없고, 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재인 점 등을 종합적으로 고려할 때 이 사건 처분은 위법·부당하지 않다. 다. 또한 피청구인은 청구인을 타 진료기관에서 근무토록 지시한 복무기관(이 사건 병원)과 공중보건의사의 복무관리 책임이 있는 관할 보건소에 시정조치 하였고, 동 복무기관을 고발 조치하였다. 4. 관계법령 농어촌 등 보건의료를 위한 특별조치법 제2조, 제2조, 제5조, 제8조, 제9조 의료법 제33조 병역법 제34조제1항 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 확인서, 처분서 등의 자료에 따르면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 피청구인으로부터 2016. 4. 11.부터 2019. 4. 10.까지 공중보건의사(한의사) 종사명령을 받았고, 이에 따라 ○○북도지사는 청구인을 2016. 4. 11.부터 2017. 4. 13.까지 ○○북도 ○○군 ○○보건지소로 배치명령을 하였으며, 다시 2017. 4. 14.부터 현재까지 청구인을 ○○북도 ○○시 ○○도립노인전문병원으로 배치명령을 하였다. 나. 피청구인은 2018. 2. 28. 이 사건 병원에 대한 요양급여 및 의료급여 부당청구에 대한 현지조사를 하는 과정에서 이 사건 병원 대표자 최○○으로부터 다음과 같은 사실에 대하여 확인을 받았는데, 시설입소자 요양급여비용 부당청구자 명단에는 총 17명의 환자에 728건의 요양급여비용이 청구되었다고 기재되어 있다. - 다음 - ○ ‘시설입소자 요양급여비용 부당청구자 명단’의 수진자들에 대하여 이 사건 병원 소속 봉직 한의사(청구인)가 이 사건 병원 진료실이 아닌 ○○제2요양원(이하 ‘이 사건 요양원’이라 한다)을 방문하여 진료 및 침술 시술 등을 실시하고 관련 요양급여비용을 부당청구 하였음. 다. 위 나.항과 관련하여 피청구인은 2018. 8. 7. ○○북도지사에게 「의료법」 등 관계법령 위반사항에 대한 고발조치를 요청하였다. 라. ○○시 ○○보건소는 2018. 8. 21. 청구인을 「의료법」제33조제1항을 위반하였다는 이유로 ○○경찰서장에게 고발하였고 ○○경찰서장은 2018. 10. 12. ○○지방검찰청에 기소의견으로 송치하였는데, ○○지방검찰청은 2018. 12. 3. 청구인에게 다음과 같은 이유로 불기소 이유를 통지하였다. - 다음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158838317">┌─────────────────────────────────────────────────┐ │ ○ 처분요지: 혐의없음(범죄인정안됨) │ │ ○ 피의사실과 불기소이유 │ │ - 피의자가 2017. 4. 17.부터 2017. 12. 31.까지 의료기관 내가 아닌 ○○제2요양원에서 환자들을 상대 │ │로 진료 및 침시술 등 의료행위를 한 사실은 인정된다. │ │ - 피의자는 위 요양원에 있던 환자들은 파킨슨씨병 등 중증 운동신경 질환자로 회복이 어렵고 거동이 │ │제한되거나 뇌혈관 질환으로 인한 반신불수 환자 또는 중증도의 치매 등으로 인지 저하가 심 │ │한 환자들이어서 거동이 곤란한 사람들이었으므로 피의자가 위 요양원에 가서 진료 및 침시 │ │술을 할 수 밖에 없었다고 주장한다. │ │ - 소견서, 사실확인서의 각 기재에 의하면 피의자가 위 요양원에서 진료 및 침시술을 한 환자들은 │ │질병으로 인하여 거동이 불가하거나 곤란한 사람들로 보여 피의자 주장에 부합한다. │ │ - 「의료법」 제33조 제1항 제5호에 의하면 환자가 있는 현장에서 진료를 하여야 하는 부득이한 사유 │ │가 있는 경우에는 의료기관 외에서 의료업을 할 수 있는바, 거동이 불가능한 환자들을 상대로 │ │의료행위를 한 피의자의 행위는 범죄가 인정되지 않는다. │ └─────────────────────────────────────────────────┘ </img> 마. ○○북도지사는 2018. 9. 12. 피청구인에게 다음과 같이 공중보건의사 불성실 근 무자에 대하여 보고하였다. - 다음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158838319"> ┌──┬───┬───────┬──────────────────┬───────┬──┐ │배출│성 명 │배치지역 │불성실근무사항 │불성실 │비고│ │연도│ │또는 근무기관 │ │근무기간(일수)│ │ ├──┼───┼───────┼──────────────────┼───────┼──┤ │2016│청구인│○○도립노인 │○○도립노인전문병원(이 사건 병원) │95일 │ │ │ │ │전문병원 │동 재단 소속인 ○○사랑제2요양원 │ │ │ │ │ │ │(이 사건 요양원) │ │ │ │ │ │ │에서의 진료행위 │ │ │ └──┴───┴───────┴──────────────────┴───────┴──┘ </img> 바. 피청구인은 2018. 9. 17. ○○북도지사에 다음과 같이 공중보건의사 복무관리 부적절에 따른 시정조치를 통보하였다. - 다음 - ○ 이 사건 병원은 관할 공중보건의사(청구인)에게 농어촌의료법 제5조제1항에 따른 부여받은 공중보건업무외의 기관에서 업무에 종사하도록 지시하여 농어촌의료법 제9조제1항을 위반하도록 한 바 있습니다. 사. 피청구인은 2018. 9. 17. 청구인에게 이 사건 처분에 대한 사전통지 및 의견제출 안내를 한 후, 2018. 10. 5. 청구인에게 당초 복무기간 ‘2016. 4. 11.부터 2019. 4. 10.까지’에서 ‘2016. 4. 11.부터 2020. 7. 29.까지’ 복무기간를 연장하는 이 사건 처분을 하였는데, 2018. 10. 12. 청구인에게 ‘2016. 4. 11.부터 2020. 7. 28.까지‘ 복무기간을 정정하여 다시 통보하였다. 아. 보건복지부 「공중보건의사제도 운영지침」에 따르면, 피청구인이 지급하는 기본 보수이외에 해당기관 예산 범위 내에서 배치기관 별로 공중보건업무 수행에 따른 업무활동장려금을 지급할 수 있고, 이 때 월 기준액(900천원)의 2배 범위에서 진료, 보건사업, 연구활동실적 또는 공중보건의사 근무성적평정에 따라 차등지급할 수 있으며, 공중보건의사에 대한 1차적인 지도·감독에 대한 책임은 배치된 병원 또는 배치기관의 장이 책임을 진다고 기재되어 있고 불성실 공중보건의사에 대한 처분에 대하여는 다음과 같이 기재되어 있다. - 다음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158838321"> ┌────────────────┬───────────────┬──────────────────┐ │불성실 사항 │처 분 │처분기관 │ ├────────────────┼───────────────┼──────────────────┤ │타 의료기관에서의 진료행위 │·경고조치 │·시·도지사, 시장·군수·구청장 또 │ │(당직근무 등) 등 공중보건업무외 │·처분이 결정된 날의 익월부터 │는 보건복지부장관이 │ │의 업무에 종사한 경우 │복무만료일까지 업무 │정한 중앙배치기관의 장 │ │ │활동장려금 지급중지 │ │ │ ├───────────────┼──────────────────┤ │ │·업무에 종사한 일수의 5 │·보건복지부장관 │ │ │배수 기간 연장근무 │ │ │ ├───────────────┼──────────────────┤ │ │·도서지역 등으로 전출가능 │·시·도지사, 시장·군수·구청장 또 │ │ │ │는 보건복지부장관이 │ │ │ │정한 중앙배치기관의 장 │ └────────────────┴───────────────┴──────────────────┘ </img> 자. 피청구인 및 청구인이 제출한 자료에 따르면, 청구인이 ○○군 ○○보건지소에 근무 시에는 80만원의 업무활동장려금을 위 보건소로부터 지급받았고, 이 사건 병원에서 근무 시에는 160만원의 업무활동장려금을 이 사건 병원으로부터 지급받은 것이 확인된다. 차. 청구인이 제출한 근무성적평정서에 따르면, 청구인은 2017. 1. 1부터 2017. 6. 30.까지 근무기간 동안 평정점수는 95점이고, 2017. 7. 1.부터 2017. 12. 31.까지 청구인의 근무기간 동안 평정점수는 100점을 받았다. 카. 청구인의 공중보건업무에 대한 지도·감독 권한이 있는 ○○북도 ○○시 ○○보건소 소장은 다음과 같이 청구인의 직무수행능력 및 태도에 대하여 확인하였다. - 다음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158838323">┌─────────────────────────────────────────────────┐ │ ○ 청구인은 지금까지 규정에 위반되는 일은 전혀 없었고, 이는 2년간의 근무상황 │ │평가 등급(탁월)에서도 확인할 수 있음 │ │ ○ 청구인은 ○○재단의 건물들이 ○○도립노인전문병원(이 사건 병원) 단지 내에 같이 위치하여 업무 │ │과 직원들과 간호사가 섞여있어 구분이 잘 되지 않아 요양원이 다른 기관이라 판단하기 어려웠 │ │고, 이러한 상황 하에서 병원측의 업무지시로 인해 요양원에서의 진료 또한 공중보건업무라고 │ │판단하여 요양원에 방문하여 진료하였다고 함 │ │ ○ 요양원에서의 진료사실을 인정하나, 금전적 이익을 목적으로 요양원 진료를 행한 것이 아닌 거동이 │ │불편한 환자들에게 보다 나은 치료를 제공하고자 선의로 진료를 행한 것이라면 선처를 바라고 │ │있음 │ │ ○ 이런 사실들을 종합할 때 직무수행능력이나 태도는 양호한 것으로 판단되며 이 일로 깊은 후회를 │ │하고 있으며, 앞으로 더욱 충실한 업무태도 의지를 확인할 수 있었음 │ └─────────────────────────────────────────────────┘ </img> 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 농어촌의료법 제2조, 제3조 및 제5조에 따르면, 공중보건의사라 함은 공중보건업무에 종사하게 하기 위하여「병역법」 제34조제1항의 규정에 의하여 공중보건의사에 편입된 의사·치과의사 또는 한의사로서 보건복지부장관으로부터 공중보건업무에 종사할 것을 명령받은 자를 말한다고 되어 있고, 공중보건업무라 함은 보건소, 보건지소, 공공병원 등 보건복지부장관 또는 시·도지사가 공중보건의사를 배치할 수 있는 기관 또는 시설에서 수행하는 보건의료업무를 말하며, 공중보건의사는 「국가공무원법」 제26조의5에 따른 임기제공무원에 해당하고, 보건복지부장관 및 시·도지사는 의사·치과의사 또는 한의사에 대하여 근무할 지역·기관 또는 시설을 정하여 공중보건업무에 종사할 것을 명하여야 한다고 규정되어 있다. 또한 농어촌의료법 제9조제1항에 의하면 공중보건의사는 의무복무기간 동안 공중보건업무에 성실히 종사하여야 하며, 같은 법 제5조제1항의 규정에 의하여 부여받은 공중보건업무외의 업무에 종사하여서는 아니된다고 되어 있으며, 같은 조 제3항에는 보건복지부장관은 공중보건의사가 제1항의 규정에 위반하여 공중보건업무외의 업무에 종사한 때에는 그 업무에 종사한 일수의 5배의 기간을 연장하여 근무할 것을 명할 수 있다고 되어 있다. 2) 「의료법」제33조에 따르면 의료인은 이 법에 따른 의료기관을 개설하지 아니하고는 의료업을 할 수 없으며, 응급환자를 진료하는 경우, 환자나 환자 보호자의 요청에 따라 진료하는 경우, 그 밖에 이 법 또는 다른 법령으로 특별히 정한 경우나 환자가 있는 현장에서 진료를 하여야 하는 부득이한 사유가 있는 경우 등 외에는 그 의료기관 내에서 의료업을 하여야 한다. 3) 「병역법」 제34조제1항에 따르면 병무청장은 의사·치과의사 또는 한의사 자격이 있는 사람으로서 사회복무요원 소집 대상인 보충역에 해당하는 사람 등이 원할 경우 공중보건의사 또는 병역판정검사전담의사로 편입할 수 있다고 규정되어 있다. 나. 판단 1) 농어촌의료법 제9조제1항에 따르면, 공중보건의사는 의무복무기간 동안 공중보건업무에 성실히 종사하여야 하고, 제5조제1항에 따라 부여받은 공중보건업무외의 업무에 종사하여서는 아니된다고 규정되어 있으며, 같은 법 제9조제3항은 공중보건업무 외의 업무에 종사한 공중보건의사에 대하여 그 업무에 종사한 일수의 5배의 기간을 연장하여 근무할 것을 명할 수 있다고 규정하고 있는바, 여기서 ‘제5조제1항에 따라 부여받은 공중보건업무’라 함은 ‘피청구인 또는 시·도지사가 지정하여 청구인이 실제로 근무하는 기관 또는 시설에서 수행하는 의료업무를 의미한다고 해석함이 상당하고, 같은 법 제9조제3항에 따른 ’명할 수 있다‘는 문언은 처분 여부에 대하여 피청구인에게 재량권을 부여하고 있는 것으로 해석될 뿐만 아니라 피청구인으로서는 그 위반행위의 경위·형태·기간, 위반자의 평소 근무태도 등 제반 사정을 종합적으로 고려하여 연장되는 복무기간의 일수를 결정할 수 있으며, 여기서 말하는 ’5배의 기간‘은 연장되는 기간의 최대한도를 의미한다고 보는 것이 합리적이라 봄이 상당하며, 환자의 생명·신체를 다루는 전문적인 업무를 수행하는 공중보건의사에게는 그 직무의 특성상 고도의 집중력이 요구되는데 공중보건의사가 낮은 급여 등으로 배치기관 외의 곳에 근무하면서, 경제적 이익을 얻고 동시에 배치기관에서의 공중보건업무를 소홀히 하는 등 공중보건업무 수행에 중대한 지장을 초래할 수 있으므로 위 조항에 따라 이를 규제할 공익적인 요청이 크다고 판단된다. 2) 이러한 법리 및 판단에 비추어 살펴보건대, 위 인정사실에 따르면 청구인은 2017. 4. 17.부터 이 사건 병원으로 배치명령을 받았는데 ① 이 사건 병원 대표자 최○○은 청구인이 이 사건 병원 한의과 진료실이 아닌 이 사건 요양원에서 진료 및 침술 시술 등을 실시하였다는 사실에 대하여 인정하고 있는 점, ② 청구인의「의료법」위반에 대한 검찰조사에서도 청구인이 2017. 4. 17.부터 2017. 12. 31.까지 이 사건 병원이 아닌 이 사건 요양원에서 환자들을 상대로 진료 및 침시술 등 의료행위를 한 사실이 인정된 점을 고려할 때 청구인이 농어촌의료법 제9조제1항을 위반하여 같은 법 제5조제1항에 따라 부여받은 공중보건업무외의 업무에 종사하였다고 봄이 상당하다. 3) 다만, 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유인 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·형량하여 판단(대법원 2007. 9. 20., 선고, 2007두6946, 판결) 하여야 하는데, 위 인정사실에 따르면 ① 검찰에서는 청구인이 배치기관이 아닌 이 사건 요양원에서의 의료행위를 인정하면서도, 이러한 의료행위가 「의료법」제33조제1항제5호에 따른 환자가 있는 현장에서 진료를 하여야 하는 부득이한 사유에 해당되어「의료법」제33조 위반행위에 대해서는 ‘혐의없음(범죄인정안됨)’으로 불기소처분을 하였는바, 청구인이 배치기관이 아닌 이 사건 요양원에서 한 공중보건업무도 부득이한 사유로 인해 이루어진 것으로 볼 수 있는 점, ② 피청구인이 ○○북도지사에게 한 시정조치 통보에 따르면 이 사건 병원이 청구인에게 공중보건업무외의 기관에서 업무를 종사하도록 지시하였다는 취지로 기재되어 있고, 피청구인의「공중보건의사제도 운영지침」에 따르면 청구인에 대한 1차적인 지도·감독에 대한 책임은 이 사건 병원의 장에 있는 점을 감안할 때 청구인이 경제적 이익 등 특정한 의도가 있거나 자의로 인하여 이 사건 요양원에서 의료행위를 한 것으로 보기 어려운 점, ③ 청구인이 2년 연속 탁월의 근무성적평정을 받는 등 청구인의 직무수행능력 및 태도를 감안하였을 때 이 사건 요양원에 대한 의료행위로 인하여 청구인이 이 사건 병원에서의 공중보건업무에 중대한 지장을 초래하였다고 단정하기 어려운 점, ④ 그 밖에 청구인이 이 사건 요양원에서의 의료행위로 인하여 특별한 경제적 이익을 얻었다고 볼 수 없고, 위반행위 기간 동안 진료환자수(17명) 등에 비추어 볼 때, 청구인의 복무기간을 475일 연장하는 이 사건 처분은 이로 인하여 청구인이 입게 될 불이익이 이를 통하여 달성하고자 하는 공익에 비하여 지나치게 커 재량권의 한계를 벗어난 처분으로 봄이 상당하다. 3) 따라서 위와 같은 점을 종합하면, 피청구인의 이 사건 처분은 위법·부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다. 참조 조문 농어촌 등 보건의료를 위한 특별조치법 제2조, 제2조, 제5조, 제8조, 제9조 의료법 제33조 병역법 제34조제1항 참조 판례 대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결