공중위생관리법위반 영업장폐쇄명령 취소청구 등

1. 사건개요 청구인은 2013. 11. 29. 피청구인으로부터 ○○시 ○○면 ○○○○○로 ○○○(○○아파트상가 ○○○호)를 영업장 소재지로 하여 ‘○○셀프크리닝’이라는 상호의 일반세탁업(이하 ‘이 사건 업소’라 한다) 신고를 득한 자로, 피청구인은 2017. 9. 8. 청구인이 운영하는 세탁업소에 대한 현장점검을 통해 “청구인이 2017. 7.경부터 영업장 소재지 변경 신고를 하지 아니한 채 이 사건 업소의 영업장 소재지가 아닌 ○○시 ○○면 ○○○길 ○○○-○에서 세탁업 영업 중인 사실”을 확인하여, 「공중위생관리법」제3조제1항 위반 혐의로 청구인을 ○○경찰서장에게 고발하였고, 청구인은 2017. 10. 12. ○○지방검찰청○○지청으로부터 「공중위생관리법」 위반 구약식 300만원 처분을 받았다. 피청구인은 2017. 10. 18. 청구인에게 「공중위생관리법」제3조 위반을 사유로 하여 영업소 폐쇄명령(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 평소 법에 저촉되거나 윤리에 어긋나는 일은 하지 않고 살아왔으나, 영업을 하다 보니 본의 아니게 세탁소 확장 이전 과정에서 불법을 하게 되었다. 세탁소를 확장하려고 ○○시내에 가게를 물색해보았음에도, 1층에 70평 이상이여야 하는데 장소는 없고 작은 가게도 임대료가 너무 비싸 엄두가 나지 않았다. 그러던 중 ○○시 ○○면 시골마을에 청구인 소유의 창고건물이 임대가 안 되고 있어 활용해야겠다는 마음에 사업을 진행했다. 이 사건 업소는 프랜차이즈 세탁소라 세탁해서 매장에 배달하고 세탁물을 수거하면 되는 것이고, 세탁소 시설을 하고 먼저 사업장에 있던 영업신고증을 현재의 사업장으로 옮기려고 보건소 위생과에 소재지 이전 신청을 하였으나, 농업보호구역이라 이전이 불가하다는 답변을 들었다. 건축물대장에 근린생활2종으로 되어있어서 세탁시설을 설치한 것인데, 농업보호구역이라는 것이 있다는 사실을 몰랐다. 그러던 중 동네주민들이 민원을 제기하였고, 피청구인 측 환경과, 건축과 직원이 방문하여 돌아보고 저희와는 관련이 없으니 동네 분들을 이해시키라고 하고 귀청하였으나, 농정과, 위생과는 영업을 하면 안 된다고 하였다. 2) 이 사건 업소는 프랜차이즈 회사와 계약하여 당장 영업을 안 하면 계약위반으로 위약금을 물어야 하며 시작한지 3개월 조금 넘어서 계속 적자인 상황임에도 피청구인은 사업장 폐쇄를 한다고 하며, 이에 청구인이 사업장 이전을 하겠으니 시간을 달라고 해도 민원이 들어와서 불가하다는 답변이다. 시골동네라 그런지 노인들이 세탁소를 하면 주변을 오염시킨다고 생각하고, 아무리 설명해도 청구인이 외부에서 이사 온 사람이라 동네에 아는 사람도 없고, 이전할 것이니 기다려 달라고 해도 막무가내이다. 3) 이대로 사업장이 폐쇄되면 회사에 물어야 될 위약금 때문에 길로 나앉아야 하며 현재 일하는 직원 4명의 가장들이 모두 실업자가 된다. 청구인 실수를 인정하지만, 합법적인 장소를 찾아 이전하겠으니 최소 6개월이라도 시간을 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 세탁업을 하며 확장이전 하려던 중 임대료가 비싸다는 이유와 본인 소유 창고가 임대가 되지 않는다는 이유로 세탁업으로 신고를 수 없는 장소임을 알면서도 본인소유 건물(창고, 당초 농산물 가공 제조공장으로 건축과에 사업계획서 제출)에 세탁시설을 설치하고 본사와 계약을 강행해서 현재의 사건까지 오게 되었다. 2) 우선 청구인은 미신고 세탁업 영업이 불법인 사실에 대하여 자인하고 있다. 청구인은 건축물대장에 근린생활2종으로 되어 있어서 세탁시설을 설치하였다고 주장하나, 이미 세탁업을 운영해 오던 사람으로 2017. 6. 9. 농업보호구역으로 동 영업장 운용 불가 사실을 인지하였음에도 2017. 7. 3.부터 현재까지 영업을 하였고, 합법적인 사업장을 알아보고 있다는 무책임한 주장으로 일관하고 있다. 또한 청구인의 사정을 감안하여 2017. 6. 9. 해당 소재지에 세탁업 영업신고 불가에 대한 안내 이후 2017. 7. 3. 1차 현장계도, 같은 해 7. 14. 2차 현장계도 이후 같은 해 9. 8.까지 청구인의 입장을 고려하여 새로운 영업장 물색에 필요한 충분한 기간을 주었음에도 불구하고 3개월 동안 불법영업을 지속하여 왔으며, 고발조치(○○시청 농업정책과에서도 농지법 위반 고발) 후에도 영업장을 운영하여 불가피하게 이 사건 영업장 폐쇄 명령을 하였다. 3) 청구인은 불법임을 스스로 인정하면서도 동네주민을 상대로 한 민원제기로 소재지 면사무소 면장 주재로 해결방안에 대한 회의도 소집되는 등 인근 주민들의 청구인에 대한 민원은 끊이지 않고 있는 실정인바, 청구인의 경제적 사정을 고려하거나 본의 아닌 실수로 치부하여 청구인의 위반행위가 정당화될 수는 없으며, 행정법규 위반에 대한 제재는 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 가하는 제재이므로 이 사건 처분은 정당하다. 청구인의 영업장은 불법 미신고 영업장인바, 이 사건 처분은 불법 영업행위에 대한 행정제재 조치에 해당하므로 행정심판 청구 요건에 부합하지 않는 것으로 판단되며, 폐쇄명령 처분조치를 늦춰 달라는 청구인의 주장은 그 이유가 타당치 않다 할 것이므로 당연히 각하되어야 할 것이다. 3) 이상에서와 같이 청구인은 명백히 공중위생관리법을 위반하여 사법기관에서 공중위생관리법 위반에 따른 구약식 벌금(삼백만원) 처분을 받아 공중위생관리법 위반 범죄혐의가 인정된 점 등을 감안하여 영업장폐쇄 명령을 하였고, 동 행정처분사항에 대하여 재량권을 일탈 하였다거나 위법·부당한 내용이 없으므로 이 사건 청구인의 주장은 이유가 없다. 이 사건 처분으로 인하여 청구인이 입게 될 물질적, 정신적 손해 등으로 청구인의 위법행위가 정당화 될 수는 없으며, 또한 이 사건 청구가 인용되면 청구인과 같은 유사한 위법행위에 대한 행정처분의 실효성이 상실되는바, 청구인의 미신고 영업장 폐쇄명령 취소 청구는 마땅히 각하되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【공중위생관리법】 제3조(공중위생영업의 신고 및 폐업신고) ①공중위생영업을 하고자 하는 자는 공중위생영업의 종류별로 보건복지부령이 정하는 시설 및 설비를 갖추고 시장·군수·구청장(자치구의 구청장에 한한다. 이하 같다)에게 신고하여야 한다. 보건복지부령이 정하는 중요사항을 변경하고자 하는 때에도 또한 같다. <개정 2008.2.29., 2010.1.18.> ②제1항의 규정에 의하여 공중위생영업의 신고를 한 자(이하 "공중위생영업자"라 한다)는 공중위생영업을 폐업한 날부터 20일 이내에 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다. 다만, 제11조에 따른 영업정지 등의 기간 중에는 폐업신고를 할 수 없다. <신설 2005.3.31., 2016.2.3.> 제11조(공중위생영업소의 폐쇄등) ①시장·군수·구청장은 공중위생영업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 6월 이내의 기간을 정하여 영업의 정지 또는 일부 시설의 사용중지를 명하거나 영업소폐쇄등을 명할 수 있다. 다만, 관광숙박업의 경우에는 당해 관광숙박업의 관할행정기관의 장과 미리 협의하여야 한다. <개정 2002.8.26., 2007.5.25., 2011.9.15., 2016.2.3.> 1. 제3조제1항 전단에 따른 영업신고를 하지 아니하거나 시설과 설비기준을 위반한 경우 2. 제3조제1항 후단에 따른 변경신고를 하지 아니한 경우 ② 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 영업정지처분을 받고도 그 영업정지 기간에 영업을 한 경우에는 영업소 폐쇄를 명할 수 있다. <신설 2016.2.3.> ④ 제1항에 따른 행정처분의 세부기준은 그 위반행위의 유형과 위반 정도 등을 고려하여 보건복지부령으로 정한다. <개정 2016.2.3.> 제12조(청문) 보건복지부장관 또는 시장·군수·구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 처분을 하려면 청문을 하여야 한다. 4. 제11조에 따른 영업정지명령, 일부 시설의 사용중지명령 또는 영업소 폐쇄명령 [전문개정 2016.2.3.] 【공중위생관리법 시행규칙】 제3조의2(변경신고) ①법 제3조제1항 후단에서 "보건복지부령이 정하는 중요사항"이란 다음 각 호의 사항을 말한다. <개정 2005.11.1, 2008.3.3, 2008.6.13, 2010.3.19, 2012.12.11, 2015.7.2> 2. 영업소의 소재지 ②법 제3조제1항 후단에 따라 변경신고를 하려는 자는 별지 제5호서식의 영업신고사항 변경신고서(전자문서로 된 신고서를 포함한다)에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 시장·군수·구청장에게 제출하여야 한다. <개정 2005.6.8, 2007.1.26, 2008.6.13, 2012.6.29> 1. 영업신고증(신고증을 분실하여 영업신고사항 변경신고서에 분실 사유를 기재하는 경우에는 첨부하지 아니한다) 2. 변경사항을 증명하는 서류 ③제2항에 따라 변경신고서를 제출받은 시장·군수·구청장은 「전자정부법」 제36조제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 다음 각 호의 서류를 확인하여야 한다. 다만, 제3호·제3호의2 및 제4호의 경우 신고인이 확인에 동의하지 아니하는 경우에는 그 서류를 첨부하도록 하여야 한다. <신설 2007.1.26, 2008.6.13, 2009.5.15, 2010.9.1, 2012.6.29, 2012.12.11, 2015.7.2, 2016.8.4> 1. 건축물대장 2. 토지이용계획확인서 제19조(행정처분기준) 법 제7조제1항 및 제11조제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 행정처분의 기준은 별표 7과 같다. <개정 2017.7.28.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271815"></img> 【농지법】 제32조(용도구역에서의 행위 제한) ①농업진흥구역에서는 농업 생산 또는 농지 개량과 직접적으로 관련되지 아니한 토지이용행위를 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 토지이용행위는 그러하지 아니하다. <개정 2009.5.27., 2012.1.17.> 1. 대통령령으로 정하는 농수산물(농산물·임산물·축산물·수산물을 말한다. 이하 같다)의 가공·처리 시설의 설치 및 농수산업(농업·임업·축산업·수산업을 말한다. 이하 같다) 관련 시험·연구 시설의 설치 2. 어린이놀이터, 마을회관, 그 밖에 대통령령으로 정하는 농업인의 공동생활에 필요한 편의 시설 및 이용 시설의 설치 3. 농업인 주택, 어업인 주택이나 그 밖에 대통령령으로 정하는 농업용 시설, 축산업용 시설 또는 어업용 시설의 설치 4. 국방·군사 시설의 설치 5. 하천, 제방, 그 밖에 이에 준하는 국토 보존 시설의 설치 6. 문화재의 보수·복원·이전, 매장 문화재의 발굴, 비석이나 기념탑, 그 밖에 이와 비슷한 공작물의 설치 7. 도로, 철도, 그 밖에 대통령령으로 정하는 공공시설의 설치 8. 지하자원 개발을 위한 탐사 또는 지하광물 채광(採鑛)과 광석의 선별 및 적치(積置)를 위한 장소로 사용하는 행위 9. 농어촌 소득원 개발 등 농어촌 발전에 필요한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 설치 ②농업보호구역에서는 다음 각 호 외의 토지이용행위를 할 수 없다. 1. 제1항 각 호에 따른 토지이용행위 2. 농업인 소득 증대에 필요한 시설로서 대통령령으로 정하는 건축물·공작물, 그 밖의 시설의 설치 3. 농업인의 생활 여건을 개선하기 위하여 필요한 시설로서 대통령령으로 정하는 건축물·공작물, 그 밖의 시설의 설치 ③농업진흥지역 지정 당시 관계 법령에 따라 인가·허가 또는 승인 등을 받거나 신고하고 설치한 기존의 건축물·공작물과 그 밖의 시설에 대하여는 제1항과 제2항의 행위 제한 규정을 적용하지 아니한다. ④농업진흥지역 지정 당시 관계 법령에 따라 다음 각 호의 행위에 대하여 인가·허가·승인 등을 받거나 신고하고 공사 또는 사업을 시행 중인 자(관계 법령에 따라 인가·허가·승인 등을 받거나 신고할 필요가 없는 경우에는 시행 중인 공사 또는 사업에 착수한 자를 말한다)는 그 공사 또는 사업에 대하여만 제1항과 제2항의 행위 제한 규정을 적용하지 아니한다. 1. 건축물의 건축 2. 공작물이나 그 밖의 시설의 설치 3. 토지의 형질변경 4. 그 밖에 제1호부터 제3호까지의 행위에 준하는 행위 【농지법 시행령】 제30조(농업보호구역에서 할 수 있는 행위) ①법 제32조제2항제2호에서 "농업인 소득 증대에 필요한 시설로서 대통령령으로 정하는 건축물·공작물, 그 밖의 시설"이란 다음 각 호의 시설을 말한다. <개정 2008.6.5., 2009.12.15., 2013.12.30., 2016.1.19., 2016.11.29.> 1. 「농어촌정비법」 제2조제16호나목에 따른 관광농원사업으로 설치하는 시설로서 농업보호구역 안의 부지 면적이 2만제곱미터 미만인 것 2. 「농어촌정비법」 제2조제16호다목에 따른 주말농원사업으로 설치하는 시설로서 농업보호구역 안의 부지 면적이 3천제곱미터 미만인 것 3. 태양에너지 발전설비 4. 그 밖에 농촌지역 경제활성화를 통하여 농업인 소득증대에 기여하는 농수산업 관련 시설로서 농림축산식품부령으로 정하는 시설 ②법 제32조제2항제3호에서 "대통령령으로 정하는 건축물·공작물, 그 밖의 시설"이란 다음 각 호의 시설을 말한다. <개정 2009.11.26., 2014.3.24., 2016.1.19.> 1. 다음 각 목에 해당하는 시설로서 농업보호구역 안의 부지 면적이 1천제곱미터 미만인 것 가. 「건축법 시행령」 별표 1 제1호가목에 해당하는 시설 나. 「건축법 시행령」 별표 1 제3호가목, 라목부터 바목까지 및 사목(공중화장실 및 대피소는 제외한다)에 해당하는 시설 다. 「건축법 시행령」 별표 1 제4호가목, 나목, 라목부터 사목까지, 차목부터 타목까지, 파목(골프연습장은 제외한다) 및 하목에 해당하는 시설 2. 「건축법 시행령」 별표 1 제3호사목(공중화장실, 대피소, 그 밖에 이와 비슷한 것만 해당한다) 및 아목(변전소 및 도시가스배관시설은 제외한다)에 해당하는 시설로서 농업보호구역 안의 부지 면적이 3천제곱미터 미만인 것 【건축법 시행령】 제3조의5(용도별 건축물의 종류) 법 제2조제2항 각 호의 용도에 속하는 건축물의 종류는 별표 1과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271817"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 세탁업 영업신고증, 일반건축물대장, 영업신고에 따른 심의 요청, 영업신고에 따른 농지법 검토 회신, 민원신고 관련 현지확인 결과 보고, 출장결과보고, 확인서, 미신고 세탁영업 검토결과 보고, 미신고 세탁업 영업자 고발, 고소·고발사건 처분결과 통지서 및 이 사건 처분서 등에 기재된 내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2013. 11. 29. 피청구인으로부터 ○○시 ○○면 ○○○○○로 ○○○(○○아파트상가 ○○○호)를 영업장 소재지로 하여 ‘○○셀프크리닝’이라는 상호의 일반세탁업 신고를 득한 자이다. 나) 청구인은 피청구인에게 ○○시 ○○면 ○○○길 ○○○-○(○○시 ○○면 ○○리 ○○○)를 영업장 소재지로 하여 세탁업 영업신고가 가능한지 민원질의 하였고, 피청구인은 이에 2017. 6. 6. ○○시 유관부서에 위 영업신고가 가능한지 검토 요청하여 ○○시 농업정책과장으로부터 “위 소재지는 농지법상 농업보호구역으로 「농지법」제32조 및 같은 법 시행령 제30조에 의거 농업보호구역에서 허용되는 시설이 아니므로 영업신고가 불가하다.”는 회신을 받았다. 한편, 위 ○○시 ○○면 ○○○길 ○○○-○(○○시 ○○면 ○○리 ○○○)은 「농지법」 상 농업보호구역에 해당한다. 다) 피청구인은 2017. 7. 3. 청구인의 신고수리된 세탁업(○○셀프크리닝) 소재지(○○시 ○○면 ○○○○○로 ○○○, ○○아파트상가 ○○○) 및 미신고 세탁업 영업장 소재지(○○시 ○○면 ○○○길 ○○○-○)에 대한 현장점검을 실시하여 ○○셀프크리닝은 미 영업 중이며, 미 신고 세탁업소는 세탁기, 건조기, 다리미, 자동포장기 등의 영업설비를 갖추고 영업중인 사실을 확인하였다. 라) 피청구인은 2017. 9. 8. 청구인으로부터 “2017. 7. 3.부터 현재까지 미 신고 세탁업 영업장 소재지에서 신고를 하지 아니한 채 세탁영업을 해온 사실이 있음을 확인한다.”는 내용의 확인서를 징구하였다. 마) 피청구인은 2017. 9. 12. 「공중위생관리법」제3조제1항 위반 혐의로 청구인을 ○○경찰서장에게 고발하였고, ○○지방검찰청 ○○지청은 2017. 10. 12. 청구인에게 「공중위생관리법」 위반 구약식 300만원 처분을 하였다. 바) 피청구인은 2017. 10. 18. 청구인에게 「공중위생관리법」제3조 위반을 사유로 하여 영업소 폐쇄명령을 하였다. 2) 「공중위생관리법」제3조제1항, 같은 법 제11조 제1항, 같은 조 제4항, 같은 법 제12조, 같은 법 시행규칙 제19조, 같은 법 시행규칙 별표7에 따르면, 공중위생영업을 하고자 하는 자는 공중위생영업의 종류별로 보건복지부령이 정하는 시설 및 설비를 갖추고 시장·군수·구청장에게 신고하여야 하며, 시장·군수·구청장은 공중위생영업자가 제3조제1항 전단에 따른 영업신고를 하지 아니한 경우 6월 이내의 기간을 정하여 영업의 정지 또는 일부 시설의 사용중지를 명하거나 영업소폐쇄 등을 명할 수 있는데, 영업신고를 하지 않거나 신고를 하지 않고 영업소의 소재지를 변경한 경우 행정처분기준은 영업장 폐쇄명령이며, 보건복지부장관 또는 시장·군수·구청장은 제11조에 따른 영업소 폐쇄명령 처분을 하려면 청문을 하여야 한다. 3) 피청구인은 청구인이 공중위생관리법에서 정한 신고를 하지 아니하고 세탁업을 운영하였다는 이유로 이 사건 처분을 하였는바, 이러한 처분이 적법한지 살펴본다. 대법원 판례에서 "청문절차에 관한 각 규정과 행정처분의 사유에 대하여 당해 영업자에게 변명과 유리한 자료를 제출할 기회를 부여함으로써 위법사유의 시정 가능성을 고려하고 처분의 신중과 적정을 기하려는 청문제도의 취지에 비추어 볼 때, 행정청이 침해적 행정처분을 함에 즈음하여 청문을 실시하지 않아도 되는 예외적인 경우에 해당하지 않는 한 반드시 청문을 실시하여야 하고, 그 절차를 결여한 처분은 위법한 처분으로서 취소 사유에 해당한다."(대법원 2001. 4. 13. 선고 2000두 3337 판결참조)고 판시하고 있다. 한편, 「공중위생관리법」제12조제4호에서 제11조에 따른 영업정지명령, 일부 시설의 사용중지명령 또는 영업소 폐쇄명령에 해당하는 처분을 하려면 필요적으로 청문 절차를 거치도록 명시하고 있음에도 불구하고 피청구인은 이 사건의 위반 사항에 대해 현장확인 및 계도를 하고, 청구인으로부터 확인서를 징구하는 등의 절차만 거쳤을 뿐 청문 절차를 거치지 않고 이 사건 처분을 한 사실을 알 수 있는 바, 반드시 청문 절차를 거친 후 처분하여야 함에도 이러한 절차를 이행하지 않은 이 사건 처분은 위법하다고 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.