과징금등부과처분취소청구

1. 사건개요 피청구인이 2004. 11. 1. 청구인이 정당한 사유 없이 중도매인들을 집단적으로 경매에 불참하도록 주도하여 도매시장의 거래질서를 저해하였다는 이유로 청구인에 대하여 과징금 70만 7,580원, 과태료 100만원원의 부과처분(이하 ‘이 건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 청구인은 다음과 같이 주장한다. (가) 청구인은 피청구인으로부터 허가를 받은 중도매인으로서 ○○청과(주)를 주거래법인으로 하는 중도매인들의 권익보호 등을 위한 목적으로 발족된 ○○청과 중도매인조합의 조합장이고, ‘배추’를 전문으로 취급하고 있다. (나) ○○청과(주)의 관리구역인 ‘파 매장’에서는 허가받은 중도매인이 허가받은 품목만을 취급하도록 되어 있는데, 허가를 받지 아니한 시금치 등의 품목을 취급하는 비허가상인이 난립하여 해당 ‘파 매장’의 질서를 문란하게 할 뿐 아니라 기존 허가상인의 상권을 심각하게 침해하고 있었고, ‘파 매장’ 중도매인들의 요청을 받은 청구인이 중도매인을 대표하여 ○○청과(주)에 수차례 위 비허가상인들을 철수시켜달라는 요구를 하였으며, ○○청과(주) 측에서는 이를 수긍하고 위 비허가상인들을 철수시키겠다고 하였으나 그 약속이 지연되자 2004. 5. 26. ‘파 매장’의 중도매인들이 자발적으로 경매를 중단하였다. (다) 청구인은 2004. 5. 26. 청구인이 취급하는 ‘배추’의 경매에 참가하였고, ‘파 매장’ 경매불참을 주도한 사실이 없음에도 불구하고 청구인이 주도하여 중도매인들이 ‘대파’경매에 불참하도록 하였다는 이유로 이 건 처분을 하였으나, 경매불참사건은 하루에 그쳤고, 비허가상인들도 모두 철수하여 모든 문제가 원만히 해결되었음에도 불구하고 청구인에게 과징금처분에 이은 과태료처분까지 한 것은 처분권의 남용이므로 이 건 처분은 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 이에 대하여 피청구인은 다음과 같이 주장한다. (가) 청구인은 2004. 5. 26. 01:10경 ○○청과(주)의 ‘대파’ 경매사인 청구외 우○○과 ‘대파’경매장 주변에서 보따리 형태로 반입되는 농산물의 반입문제로 다투다가 위 우○○을 폭행하여 전치 2주의 상해를 입히고, 청구인과 ‘대파’를 취급하는 중도매인의 모임인 ‘○○회’의 회장인 청구외 임○○의 주도하에 집단적으로 경매참가거부 결의를 하였으며, 당일 중도매인들이 ‘대파’와 ‘쪽파’의 경매거부를 하자 서울특별시 ○○공사에서 생산자가 출하한 ‘대파’ 27대분을 타 시장으로의 출하 유도 등 회송조치를 하게 되었고, 결국 생산자와 소비자의 손실을 고려하지 않고 중도매인의 이익만을 생각한 집단 이기주의에서 비롯된 집단 경매불참으로 ○○동농수산물도매시장의 신뢰를 실추시켰다. (나) 피청구인은 2004. 7. 23. 서울특별시 ○○공사의 집단경매거부자에 대한 행정처분 및 과태료 부과요청을 검토한 결과 중도매인에 대한 업무정지를 할 경우 당해 업무의 이용자 등에게 심한 불편을 주거나 공익을 해할 우려가 있다고 판단되어 업무정지에 갈음하여 과징금을 부과하기로 하고 이 건 처분을 하였다. (다) 청구인은 ‘대파’경매의 불참과 무관하게 당일 ‘배추’경매에 참가하였으므로 경매불참을 사유로 한 이 건 처분은 부당하다고 주장하나, ○○청과(주)는 매일 19:00 ‘대파’경매를 시작으로 무, 배추 등 8개 품목에 대한 경매를 실시하고 있는데 특정 품목의 경매불참을 주도 또는 참여한 이후 타 품목의 경매에 참여하였다는 이유로 경매불참에 대한 행정처분이 부당하다고 한다면, 특정품목에 대한 경매 불참이 적법하게 되어 경매불참이 빈번하게 발생할 수 있어 농수산물의 원활한 유통이 심각하게 저해되는 반면 문제를 발생시킨 중도매인들은 아무런 제재도 받지 않게 되어 결국 공영도매시장의 존립을 위태롭게 하는 결과를 초래할 수 있으므로 청구인의 주장은 이유 없고, 관련 규정에 따라 행한 이 건 처분은 적법ㆍ타당하다. 4. 이 건 청구의 행정심판적격 및 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 「행정심판법」 제3조제1항 「○○유통 및 가격안정에 관한 법률」 제25조제4항, 제74조제1항, 제82조제3항, 제83조제1항, 제90조제2항 동법 시행규칙 제56조, 제57조 및 별표 3, 별표 4 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 도매시장법인 지정서, 집단경매 거부자에 대한 행정처분 및 과태료 부과 요청, 행정처분장, 사실확인서 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) ○○청과(주)는 2003. 12. 31. 피청구인이 개설한 서울특별시 ○○동농수산물도매시장의 도매시장법인으로 지정을 받아 무, 배추, 대파, 쪽파 등 청과부류 8개 품목의 수탁판매를 하고 있고, 경매는 3군데의 공판장에서 품목별로 하고 있으며, 청구인은 피청구인으로부터 청과부류의 중도매인허가를 받아 ‘배추’를 전문으로 취급하고 있고, ‘대파’는 취급하지 아니하며, 배추 공판장에서 영업을 하고 있다. (나) 청구인은 2004. 5. 26. 01:10경 다른 도매시장법인에서 경매된 농산물이 보따리 형태로 ‘대파’경매장에 반입되어 판매되는 농산물(열무, 시금치 등)의 반입금지 문제로 ○○청과(주)의 ‘대파’ 경매사인 청구외 우○○과 다투다가 위 우○○을 폭행하여 전치 2주의 상해를 입혔고, 중도매인조합에 가입되어 있으며 ‘대파, 쪽파, 옥수수’를 취급하는 중도매인의 모임인 ‘○○회’의 회장인 청구외 임○○으로 하여금 ‘○○회’의 회원들을 현장 사무실로 모이도록 하여 같은 날 19:00경 대파경매 거부에 대한 의사를 물었고, 그 결과 1명을 제외한 18명이 경매거부에 찬성하였으며, 모두 경매에 불참하였다. (다) ○○청과(주)는 청구인을 포함한 19명을 「폭력행위 등 처벌에 관한 법률」위반, 「○○유통 및 가격안정에 관한 법률」위반 및 업무방해의 혐의로 고소하였고, 서울동부지방검찰청검사장의 2005. 1. 19.자 사건처분결과증명서에 의하면, 청구인에 대하여는 위 혐의사실에 대하여 구약식(벌금)명령을, 그 외의 사람의 업무방해에 대하여는 ‘혐의 없음’으로, 「농수산물유통 및 가격안정에 관한 법률」위반에 대하여는 ‘기소유예’처분을 한 것으로 되어 있다. (라) 서울특별시○○공사는 위 경매거부에 대한 사실조사를 실시하고 대상자들로부터 사실확인서를 받은 후 2004. 7. 21. 중도매인 심사위원회를 개최하여 청구인과 ‘○○회’ 회장인 청구외 임○○을 주동자(영업정지 3월, 과태료 100만원)로, ‘○○회’의 회의 참석자중 경매거부를 반대한 청구외 하상훈을 제외한 16명을 단순가담자(가담자 각각에 대하여 과징금 7만 750원, 과태료 50만원)로 하여 피청구인에게 행정처분요청을 하기로 의결하였고, 2004. 7. 23. 이를 피청구인에게 요청하였으며, 요청서의 위반내용은 "대파경매 거부(주동자)"로 되어 있다. (마) 청구인의 사실확인서에 의하면, ○○청과(주) ‘대파’경매장에서 조합원인 중도매인이 취급할 수 없는 품목(열무, 시금치 등)을 ○○청과(주)에서 특정 장소를 배정하여 영업을 하게 하기 때문에 수차례 이를 정리하여 달라고 요구하였으나 정리가 되지 않아 ‘○○회’의 회의를 소집하였고, 참석한 회원들이 위 영업자들을 정리하지 않으면 경매에 참여하지 않겠다고 하여 경매참여 여부를 회원들에게 물은 결과 1명을 제외한 전원이 찬성하여 경매거부사건이 발생하였다고 진술한 것으로 되어 있다. (바) ‘○○회’의 회장인 청구외 임○○의 사실확인서에 의하면, 2004. 5. 26. ‘○○회’의 회의를 소집하여 경매불참여부에 대한 회원들의 의견을 들은 후 경매에 불참하였고, ○○청과(주)에서 대파의 경매참여를 종용하였으나 경매참여를 할 수 없다고 하였으며, ‘○○회’회원 26명중 일 평균 20명이 경매에 참여하고 있고, 경매의 과잉경쟁을 막기 위하여 비회원의 경매참여를 막고 있다고 진술한 것으로 되어 있다. (사) 서울특별시○○공사의 행정처분요청을 받은 피청구인은 중도매인에 대한 업무정지를 할 경우 당해 업무의 이용자 등에게 심한 불편을 주거나 공익을 해할 우려가 있다는 이유로 업무정지에 갈음하여 과징금을 부과하기로 하고 2004. 11. 1. 이 건 처분을 하였으며, 이 건 행정처분장에 의하면, 위반내용은 ‘경매거부’로 되어 있다. (2) 먼저 과태료부과처분에 대하여 살펴보면,「행정심판법」제3조제1항의 규정에 의하면, 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에 의하여 행정심판을 제기할 수 있다고 되어 있고, 「농수산물유통 및 가격안정에 관한 법률」 제90조제2항 및 제91조의 규정에 의하면, 도매시장에서의 정상적인 거래와 시설물의 공공적 이용을 방해하는 경우 100만원 이하의 과태료를 부과할 수 있고, 위 과태료처분에 불복이 있는 자는 그 고지를 받은 날부터 30일 이내에 이의를 제기할 수 있으며, 이 경우 부과권자는 관할법원에 그 사실을 통보하여야 하고, 관할법원은 비송사건절차법에 의한 과태료의 재판을 하도록 되어 있는바, 이 건 과태료부과처분의 경우는 청구인이 피청구인에게 이의를 제기하여 관할법원에서 과태료의 재판을 하여야 할 사항임에도 불구하고 청구인이 행정심판을 제기하였으므로 이 건 청구는 행정심판의 대상이 아닌 사항에 대하여 제기된 부적법한 청구라 할 것이다. (3) 다음으로 과징금 부과처분에 대하여 살펴보면,「농수산물유통 및 가격안정에 관한 법률」제25조제4항, 제74조제1항, 제82조제3항, 제83조제1항의 규정을 종합하여 보면, 중도매인은 매매참가인의 거래참가를 방해하는 행위나 정당한 사유없이 집단적으로 농수산물의 경매 또는 입찰에 불참하는 행위를 하여서는 아니 되고, 누구든지 도매시장에서의 정상적인 거래와 시설물의 공공적 이용을 방해하여서는 아니 되며, 도매시장개설자(피청구인)는 중도매인이 이 법 또는 이 법에 의한 명령이나 처분에 위반한 때에는 6월 이내의 기간을 정하여 그 업무의 정지를 명할 수 있고, 그 업무정지가 당해 업무의 이용자 등에게 심한 불편을 주거나 공익을 해할 우려가 있는 경우에는 있는 때에는 업무정지에 갈음하여 1천만원 이하의 과징금을 부과할 수 있도록 되어 있는바, 이 건 처분의 근거가 되는 "정당한 사유없이 집단적으로 농수산물의 경매 또는 입찰에 불참하는 행위"라 함은 평소 당해 부류의 중도매인허가를 받고 경매에 참여하던 중도매인이 자신들의 이익 등을 위하여 집단적으로 경매에 불참하는 행위를 함으로써 도매시장의 정상적인 거래를 저해하는 행위를 말한다고 할 것이다. 그런데, 청구인은 중도매인들의 권익보호 등을 위한 목적으로 발족된 ○○청과 중도매인조합의 조합장으로서, 조합원들의 요구사항을 ○○청과(주)가 받아들이지 아니한다는 이유로 ‘○○회’의 회원들을 소집하여 회의를 하였고, 같은 날 동 회원들이 ‘대파’의 경매에 불참하게 한 사실은 인정되나, 청구인은 ○○청과(주)를 주거래법인으로 하는 중도매인이나 평소 ‘대파’를 취급하지 아니하고 ‘배추’를 취급하는 중도매인(서울특별시○○공사에서도 이를 인정하고 있음)이며, 이 사건 당일 청구인은 ‘배추’경매에 참여하였으므로, "정당한 사유없이 집단적으로 농수산물의 경매 또는 입찰에 불참하는 행위"에 해당되는 행위를 하였다고 보기는 어렵다 할 것이다. 따라서, 누구든지 도매시장에서의 정상적인 거래와 시설물의 공공적 이용을 방해하여서는 아니 됨에도 불구하고 청구인이 이를 위반하여 당해 품목의 경매에 참여하여야 하는 중도매인들을 경매에 불참하게 하여 도매시장의 정상적인 거래를 저해하였으므로 이 법 또는 이 법에 의한 명령이나 처분에 위반한 때에 해당된다고 보아 행정처분을 하는 것은 별론으로 하고, 청구인이 평소 ‘대파’를 취급하지 아니하였으며, ‘대파’의 경매에는 ‘○○회’의 회원이 아닌 경우에는 경매에 참여하지 못하도록 하고 있는 현재의 실정에 비추에 볼 때 청구인이 ‘대파’경매에 불참하였다는 이유로 과징금을 부과한 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다고 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구 중 과태료부과처분에 대한 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하고, 나머지 청구는 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 의결한다.