과징금부과처분무효확인청구

청 구 인 정 ○ ○ 부산광역시 ○○구 ○○동 7-6 22/1 피청구인 부산광역시장 청구인이 2003. 2. 3. 제기한 심판청구에 대하여 2003년도 제14회 국무총리행정심판위원회는 주문과 같이 의결한다. 주 문 피청구인이 2002. 11. 20. 청구인에 대하여 한 120만원의 과징금부과처분은 무효임을 확인한다. 청구취지 주문과 같다. 이 유 1. 사건개요 청구인이 개인택시를 하면서 2002. 10. 19. 승객에게 불친절행위를 하였다는 이유로 피청구인이 2002. 11. 20. 청구인에 대하여 120만원의 과징금부과처분(이하 ��이 건 처분��이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 이 사건 당일 부산광역시 소재 ○○시장 맞은편 육교 밑에서 50대 초반으로 보이는 여자 승객 1명을 태운 후 약 2.9km 떨어져 있는 ○○호텔 앞에 내려주는 과정에서 위 ○○호텔의 정확한 위치를 몰라 위 여자승객에게 길 안내를 해 달라는 말씀을 드린 사실은 있으나, 이외에는 불친절한 언행을 일체 한 사실이 없다. 나. 그런데, 청구인이 위 여자 승객에게 길 안내를 부탁하자, 위 승객이 말하기를 알아도 말해 줄 수 없으니 알아서 찾아가라고 하여, 이후에는 위 승객과는 어떠한 말도 하지 아니하였고, 위 ○○호텔은 구 ○○구청 앞에서 포장마차를 하고 있는 아주머니에게 물어 찾아갔다. 다. 한편, 목적지에 도착한 뒤에 위 승객이 내리면서 요금을 주지 아니한 채 계속 걸어갔고, 이에 청구인이 위 승객을 따라가며 거듭 요금을 달라고 하자 주위에 있던 사람들의 눈을 의식해서인지 요금을 준다고 하였으나, 당시의 돌발적인 상황으로 택시요금이 얼마인지 확인하지 못한 관계로 다시 택시로 돌아와 요금을 확인해본 결과 3,500원이어서 위 승객으로부터 5,000원을 받고 1,500원을 내주었다. 라. 이후, 위 여자 승객은 청구인이 택시요금을 300원 더 받았다는 이유 등으로 고발하여 청구인이 이 건 처분을 받게 되었으나, 청구인이 고의로 300원을 더 받은 것은 아니고, 또한 위 승객의 부당한 행위로 영업행위를 못하게 된 점 등을 고려하면 청구인이 300원을 더 받은 것이 부당하다고 하기는 곤란하다. 3. 피청구인 주장 이에 대하여 피청구인은, 택시요금을 300원 더 받았다는 이유 등으로 청구인을 고발한 청구외 권○○이 제출한 법규위반차량 신고서 및 청구인의 진술서 등의 관련기록에 의하면, 청구인은 여객자동차운수사업법 제24조의 규정에 의한 여객자동차운송사업의 개선명령을 위반하여 여객자동차운송사업을 한 사실이 분명하므로, 청구인의 이 건 청구는 기각되어야 한다고 주장한다. 4. 이 건 처분의 무효 여부 가. 관계법령 여객자동차운수사업법 제22조, 제24조, 제76조 및 제79조 동법시행령 제34조제1항 및 별표 3 동법시행규칙 제41조의4제1항 및 별표 2의2 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 법규위반차량신고서, 진술서, 조사의견서, 고지서 등 각 사본의 기재내용을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 청구외 권○○의 2002. 10. 21.자 법규위반차량신고서에 의하면, 위반일시는 ��2002. 10. 19. 18:30��으로, 위반차량은 ��부산 ○○호��로 각각 기재되어 있고, 위반내용은 청구인의 차량에 승차해서 목적지인 ○○호텔로 가고 있던 중 청구인이 목적지를 지나친 후 어딘지 모른다고 하였고, 이후 목적지에 도착한 뒤에는 욕을 하였으며, 택시요금도 300원을 초과한 3,500원을 받았다고 되어 있다. (나) 청구인이 서명․날인한 2002. 10. 28.자 진술서에 의하면, 청구인이 ��○○바 ○○�� 개인택시에 승무 중 2002. 10. 19. 18:30경에 불친절하였고, 또한 부당한 요금을 징수하였다는 신고에 대하여 아래와 같이 양심적으로 진술한다고 되어 있으며, 진술내용은 부산광역시 소재 ○○시장에서 승객을 태우고 출발하여 목적지 가까이 왔다는 생각이 들어��어디쯤 내립니까��하고 묻자 승객이 개인택시를 운전하는 사람이 ○○호텔도 모르냐고 하면서 알아서 찾아가라고 하였고, 이후에도 청구인이 일부러 모른다고 한다며 계속 악담을 하였으며, 이에 대하여 부산시내를 다 알 수는 없는 것이 아니냐고 항의하며, 내가 잘못한 것이 있으면 파출소로 가자고 하자, 위 승객은 고발한다는 등 고함을 지른 사실이 있고, 택시요금은 도착지 요금 그대로 받았다는 것이다. (다) 피청구인 소속 공무원이 작성한 조사의견서에 의하면, 다음과 같이 각각 기재되어 있다. 1) 먼저, 신고내용 확인결과는 여자 승객이 청구인의 개인택시를 타고 업무차 ○○호텔 커피숍에 거래처 사람 2명을 만나러 가던 중, 전화통화를 엿들은 청구인이 위 승객을 바람피우는 여자로 취급하며, 택시 내에서 단지 호텔에 간다는 이유만으로 인격을 무시하였고, 하차한 후에도 많은 사람 앞에서 인격모독을 하였으며, 택시요금이 3,200원 나와 5,000원을 주니 잔돈을 1,500원밖에 주지 아니하였다고 기재되어 있다. 2) 다음으로, 조치의견은 청구인이 여자 승객의 전화를 엿듣고 많은 사람 앞에서 인격모독을 가한 것은 불친절의 도를 넘어선 것으로 판단되어 개선명령위반으로 과징금 120만원의 행정처분을 하고자 한다고 기재되어 있다. (라) 피청구인이 2002. 3. 18. 시내버스운송사업조합장, 택시운송사업조합장 및 개인택시운송사업조합장 등에게 통보한 질서문란 및 난폭 운전․불친절행위 개선(근절)지시(이하 ��근절 지시��라 한다) 공문서에 의하면, ��최근 일부 사업용자동차 운전자가 질서문란 및 과속․난폭운전․불친절행위 등으로 승객에 불편을 초래하여 교통불편신고가 증가되고 있어 여객자동차운수사업법 제24조에 의거 재 강조 지시(개선명령) 하오니, 귀 조합에서는 전 운송사업조합에 문서로 정확히 알려 질서문란, 난폭운전, 불친절행위 등으로 적발(지시사항위반) 되지 않도록 조치하여 주시기 바라며, 이와 같은 위반행위가 적발(고발 등)될 경우 여객자동차운수사업법시행령 제34조제1항 및 별표 3의 위반내용란 제40호에 의하여 지시사항위반으로 행정처분 됨을 알려드리고, 반복적으로 적발 시 가중처벌 됨을 알려드리니, 각 운송사업조합에서는 본 지시사항을 이행하여 선진교통문화 정착에 기여할 수 있도록 업체(사업자)에 널리 알려 주시기 바랍니다.��라고 기재되어 있다. (마) 피청구인은 청구인이 승객에게 불친절행위를 하였다는 이유로 2002. 11. 20. 청구인에 대하여 이 건 처분을 하였다. (2) 이 건 처분이 무효인지 여부에 대하여 살펴본다. (가) 여객자동차운수사업법 제22조 및 동법시행규칙 제41조의4제1항 및 별표 2의2의 규정에 의하면 운수종사자의 운임 또는 요금의 전액 납부수령의무, 노약자․장애인에 대한 특별한 편의제공의무, 운수종사자에 대한 제복착용의무 등을 운송사업자의 준수사항으로 규정하고 있고, 동법 제24조의 규정에 의하면 건설교통부장관 또는 시․도지사는 여객의 원활한 운송과 서비스의 개선을 위하여 필요하다고 인정할 때에는 운송사업자에 대하여 운임 또는 요금징수방식의 개선, 자동차 및 운송시설의 개선, 안전운송의 확보 및 서비스의 향상을 위하여 필요한 조치 등을 명할 수 있도록 되어 있으며, 동법 제76조제1항 및 제79조의 규정에 의하면 시․도지사는 여객자동차운수사업자가 법 제24조의 개선명령에 위반한 경우, 기타 이 법 또는 이 법에 의한 명령 또는 처분에 위반한 경우 등에는 면허를 취소하거나 6월 이내의 기간을 정하여 사업의 전부 또는 일부의 정지를 명할 수 있도록 하되, 그 사업정지처분이 당해 여객자동차운수사업의 이용자에게 심한 불편을 주거나 기타 공익을 해할 우려가 있는 때에는 그 사업정지처분에 갈음하여 5,000만원 이하의 과징금을 부과․징수할 수 있도록 되어 있고, 동법시행령 제34조제1항 및 별표 3(위반행위의 종별과 정도에 따른 과징금의 금액)의 구분번호 11. 위반내용란 제40호의 규정에 의하면 법 제22조의 서비스개선명령(교통의 안전․운송질서의 확립 및 서비스 향상과 조합의 위탁업무 수행을 위한 지시나 명령)에 위반한 때에는 20만원의 과징금을 부과할 수 있도록 되어 있으며, 위 별표 3의 구분번호 13. 위반내용란 제45호의 규정에 의하면 법 제24조의 사업개선명령을 이행하지 아니한 때에는 120만원의 과징금을 부과할 수 있도록 되어 있고, 동법 제67조 및 동법시행령 제26조제1항의 규정에 의하면 건설교통부장관의 사업개선명령 및 이에 위반한 경우의 과징금의 부과․징수에 관한 권한은 시․도지사에게 위임되어 있는 바, 피청구인은 2002. 3. 18. 개인택시운송사업조합장 등에게 불친절행위 등에 대한 근절 지시를 발하였고, 청구인의 불친절행위가 위 근절 지시 위반에 해당한다고 보아 이 건 처분을 하였다. (나) 그런데, 피청구인이 불친절행위 근절 지시 위반에 대하여 과징금을 부과하려면 피청구인의 위 근절 지시에 의하여 운송사업자에게 구체적으로 친절의무(서비스개선명령)가 부과되어야 할 것인 바, 이에 대하여 살펴본다. 1) 먼저, 피청구인의 근절 지시 문서에서 지시사항위반(불친절행위 적발) 시 행정처분(과징금 부과처분)의 근거로 들고 있는 동법시행령 제34조제1항 및 별표 3의 위반내용란 제40호는 동법 제22조에 위반한 경우의 처분내용에 해당하므로, 동법 제22조에 대하여 살펴보면 동법 제22조 및 동법시행규칙 제41조의4제1항에서는 여객자동차운송사업의 면허를 받거나 등록을 한 자(이하 ��운송사업자��라 한다)의 준수사항으로 노약자․장애인에 대한 특별한 편의제공의무, 제복착용의무 등을 규정하고 있을 뿐, 동 규정 어디에서도 구체적으로 운송사업자에게 친절의무를 부과하고 있다고 볼 만한 근거를 찾아 볼 수가 없다 할 것이어서, 동법 제22조를 이 건 처분의 근거규정으로 보기는 어렵다 할 것이다. 2) 다음으로, 피청구인이 위 근절 지시의 근거로 들고 있는 법 제24조에 대하여 살펴보면, 법 제24조는 운송사업자에 대하여 운임 또는 요금징수방식의 개선, 안전운송의 확보 및 서비스의 향상을 위하여 필요한 조치 등의 사업개선명령을 발할 수 있도록 하고 있는데, 이는 운송사업자가 취하여야 할 구체적인 조치의무를 정한 것으로서 일반적이고 포괄적인 의무를 부과하는 서비스개선명령(교통의 안전․운송질서의 확립 및 서비스 향상과 조합의 위탁업무 수행을 위한 지시나 명령)과는 그 내용과 대상을 달리하고 있고, 위반 시 과징금의 부과 기준(사업개선명령 위반 시 : 120만원, 서비스개선명령 위반 시 : 20만원)도 각각 달리 정하고 있는 바, 사업개선명령(법 제24조)과 서비스개선명령(법 제22조)은 법적 근거가 각각 다르다는 것을 전제로 하고 있다고 보아야 할 것이므로, 법 제24조의 사업개선명령을 이 건 처분의 전제가 되는 서비스개선명령의 근거로 삼기는 어렵다 할 것이다. 3) 그렇다면, 피청구인이 서비스개선명령의 일환으로 2002. 3. 18. 개인택시운송조합장 등에 대하여 발한 위 근절 지시는 법적 근거 없이 행하여진 무효인 지시이라 할 것이고, 더구나 이 건 처분이 있기 전에 본 재결청이 수 차례에 걸쳐 피청구인의 동종의 사건에 대하여 처분의 근거가 된 근절 지시가 무효인 지시이므로 해당 처분이 위법․부당하다고 재결(2001. 10. 15. 재결 국행심 01-8318, 2001. 11. 24. 재결 국행심 01-09391, 2002. 3. 4. 재결 국행심 01-10559, 2002. 12. 7. 재결 국행심 02-08166 등)한 바 있음을 고려할 때, 청구인이 위 근절 지시에 위반하여 불친절행위를 하였다는 이유로 행한 피청구인의 이 건 처분은 그 하자가 중대하고 명백한 것이어서 무효인 처분에 해당한다고 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 의결한다.