과징금부과처분무효확인청구

1. 사건개요 청구인이 개인택시를 하면서 2002. 8. 20. 승객에게 불친절행위를 하였다는 이유로 피청구인이 2002. 9. 17. 청구인에 대하여 120만원의 과징금부과처분(이하 “이 건 처분”이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 이 사건 당일 부산광역시 ○○구 ○○동에 소재한 ○○대학교 입구에서 40대 후반의 만취한 남자 승객 1명을 태우게 되었고, 위 승객이 탑승하여 “○○터널 삼거리로 갑시다.”라고 하여 청구인이 승객을 태우고 목적지의 3분의 2정도 되는 지점(○○골 ○○학원 앞)에 도착하자, 위 승객이 “좌회전 합시다”라고 하였으나 청구인이 동 지점은 좌회전이 금지되어 있고 좌회전을 하면 목적지와 다른 방향으로 가게 된다고 하자, 위 승객이 투덜거리면서 욕설을 퍼부었다. 나. 청구인은 승객이 술에 취한 상태임을 감안하여 아무런 대꾸를 하지 않고 목적지에 도착하였으며, 위 승객이 1만원권으로 택시요금(3,900원)을 지불하여 청구인이 환불(6,100원)을 해주다가 100원짜리 동전이 땅에 떨어지게 되어 승객에게 다시 100원을 건네주고 떨어진 100원을 집어 들고 차에 타려고 하는데, 청구인의 택시에서 하차하여 7～8m 걸어가던 승객이 청구인에게 심한 욕설을 하는 것을 듣고 청구인도 화가 나서 “이새끼! 이새끼가 뭡니까?”라고 대꾸하였더니, 위 승객이 청구인에게 폭력을 행사하여 청구인은 안경이 깨지고 옷도 찢어지는 등의 손해가 발생하였는데도, 청구인은 오히려 불친절행위로 고발되어 이건 처분을 받게 되었다. 다. 청구인은 승객을 모시면서 승객의 온갖 욕설에도 불구하고 승객이 취객인 점을 감안하여 일체의 대꾸를 하지 아니한 것일 뿐 승객에게 어떠한 불친절한 언행을 한 바가 없고, 청구인이 이 사건과 관련하여 피청구인에게 당시의 정황을 충분히 설명하였음에도 피청구인이 이를 제대로 파악하지 아니하고, 고발자(승객)의 일방적 의사만을 반영하여 청구인에게 이 건 처분을 한 것으로 이는 재량권 남용으로 밖에 볼 수 없으며, 종전에 건설교통부장관이 불친절행위를 이유로 한 과징금부과처분은 법적근거가 없이 행하여 진 위법․부당한 것이라고 재결한 사례를 보더라도 피청구인의 이 건 처분은 무효이다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 부산 ○○바 ○○호 개인택시를 운전해 오던 자로서, 이 사건 당일 21:30경 ○○대학교 입구에서 남자 승객 1명이 승차하여 ○○삼거리로 가자고 하였는데, 직선거리로 가지 아니하고 우회도로로 운행하자 위 승객이 “왜 이쪽으로 돌아가느냐?”고 하니까 청구인은 “이 길로 가면 빠르다”고 하며 위 승객이 요구하는 방향과 다른 방향을 경유하여 목적지로 가는 도중에 말다툼 있었으며, 위 승객이 목적지에 도착하여 택시요금(3,900원)을 1만원권으로 지불하였는데 청구인이 100원을 적게 환불해 주어 이를 따지자, 청구인은 거짓말로 바닥에 흘렸다고 하였고 이에 승객이 화가 나서 택시에서 내리면서 “기사양반 똑바로 해!”라고 하였더니, 청구인이 택시에서 내려 승객에게 폭행을 가하여 승객이 피청구인(교통불편신고센터)에게 신고하였고, 피청구인이 이를 확인해 본 결과 청구인이 승객에게 한 불친절행위의 정도가 너무 심하여 120만원의 과징금을 부과하게 된 것이다. 나. 종전에는 운송사업자가 불친절행위를 하는 경우에는 지시사항 위반으로 과징금을 부과할 수 있었으나, 현재에는 관련법령의 근거가 삭제되어 사실상 불친절행위에 대한 행정처분을 할 수 없게 되자, 피청구인은 불친절행위의 근절이 여객자동차운수사업법 제24조제1항제9호의 규정에 의한 안전운송의 확보 및 서비스향상에 여전히 필요하다고 판단되어 부산광역시 관내의 운송사업자에게 불친절행위 근절 지시를 통보하였고, 운송사업자가 위 지시에 위반할 경우 동법시행령 제34조제1항 및 별표 3의 위반내용란 제45호의 사업개선명령 불이행에 해당하여 과징금을 부과하도록 되어 있으므로, 피청구인의 이 건 처분은 적법․타당한 것이다. 4. 이 건 처분의 무효여부 가. 관계법령 여객자동차운수사업법 제22조, 제24조, 제76조 및 제79조 동법시행령 제34조제1항 및 별표 3 동법시행규칙 제41조의4제1항 및 별표 2의2 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 법규위반차량신고서, 신고처리결과 회신문서, 질서문란 및 난폭운전․불친절 행위 개선(근절)지시 공문서, 조사의견서, 진술서, 고지서 등 각 사본의 기재내용을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 교통불편신고센터에 2002. 8. 22. 접수된 법규위반차량신고서에 의하면, 신고자는 “청구외 강○○”로, 위반일시는 “2002. 8. 20. 21:30”으로, 위반차량은 “부산 ○○마 ○○호 개인택시”로, 위반장소는 “○○대학교에서 ○○삼거리까지”로, 위반내용은 “위 강○○가 청구인의 차량에 승차해서 위 목적지로 가는데, 청구인이 평상시 위 강○○가 다니던 것처럼 서면 방면으로 해서 가지 아니하고 ○○방면으로 우회운행을 하여, 위 강○○가 기분이 나빠 왜 이쪽으로 가느냐고 하자 청구인과 말다툼이 있었고, 목적지에 도착하여 택시요금을 지불하고 거스름돈을 받는데 돈이 모자라 따져 물으니 청구인이 바닥에 흘렀다고 하여 아무리 찾아봐도 없어서, 위 강○○가 내리면서 청구인에게 똑바로 하라고 하였는데 청구인이 따라 내려서는 위 강○○를 인근의 가게 앞에 있던 물통에 빠뜨리려고 하여 위 강○○가 발버둥을 쳤고 그 과정에서 물통이 깨졌으며, 위 강○○도 많이 다쳤고 지금도 병원에 다니고 있는 바, 청구인을 반드시 처벌해 주기 바란다.”고 각각 기재되어 있다. (나) 청구인이 서명․날인한 2002. 8. 30.자 진술서에 의하면, “승객이 부산광역시 ○○구 ○○동에서 승차하여 ○○터널 위쪽에 있는 ○○삼거리로 가자고 하여 ○○로터리를 지나던중, 위 승객이 서면방면을 경유해서 가자고 하자 청구인은 서면방면보다는 이 길이 빠르다고 하였더니, 위 승객이 욕을 하여 청구인은 아무런 대꾸를 하지 아니한 채 목적지까지 갔고, 목적지에 도착하여 택시요금 거스름돈을 건네는 과정에서 100원이 바닥에 떨어졌고 위 승객이 다시 달라고 하여 100원을 다시 건네준 후에 바닥에 떨어진 100원을 주으려고 내렸는데, 위 승객이 다시 돌아와 청구인의 옷을 찢고 청구인을 넘어뜨려 폭행을 가했으며, 청구인이 간신히 일어나 위 승객을 물통이 있는 쪽으로 밀었고 한참이 지나 위 승객이 가기에 청구인도 돌아왔다.”라고 자필로 진술한 것으로 기재되어 있다. (다) 피청구인의 소속 공무원이 작성한 조사의견서에 의하면, 신고내용 확인결과란에는 “신고인(승객)이 ○○대학교 입구에서 승차하여 청구인에게 ○○삼거리로 가자고 하였는데, 청구인은 ○○방면으로 해서 가지 않고 ○○골로 돌아가고 있어서 왜 이쪽으로 가느냐고 하자 서로 말다툼이 생겼고, 목적지에 도착하여 거스름돈(100원)이 모자라 왜 모자라게 주느냐며 따지자 흘렸다고 하여 찾아봐도 없어서 똑바로 하라고 하면서 내렸더니, 청구인이 따라 내려 승객의 목을 비틀며 물통에 빠뜨리려고 해서 빠지지 않으려고 발버둥을 치며 청구인의 허리를 잡았으나 물통이 깨지면서 승객이 많이 다쳐 피투성이가 되었다.”고 되어 있고, 조치의견란에는 “승객이 반말을 한 것은 잘못이나 청구인이 승객에게 폭행을 가한 것은 더 더욱 잘못된 것이며, 쌍방이 모두 서로 폭행을 당하였다고 하여 현장에 가서 조사한 후 여러 정황을 살펴본 결과, 청구인에게 사업개선명령위반(불친절행위)이 인정되므로 청구인에게 과징금 120만원을 부과하고자 한다”고 되어 있다. (라) 피청구인이 2002. 3. 18. 시내버스운송사업조합장, 택시운송사업조합장 및 개인택시운송사업조합장 등에게 통보한 질서문란 및 난폭 운전․불친절행위 개선(근절)지시(이하 “근절 지시”라 한다) 공문서에 의하면, “최근 일부 사업용자동차 운전자가 질서문란 및 과속․난폭운전․불친절행위 등으로 승객에 불편을 초래하여 교통불편신고가 증가되고 있어 여객자동차운수사업법 제24조에 의거 재 강조 지시(개선명령) 하오니, 귀 조합에서는 전 운송사업조합에 문서로 정확히 알려 질서문란, 난폭운전, 불친절행위 등으로 적발(지시사항위반) 되지 않도록 조치하여 주시기 바라며, 이와 같은 위반행위가 적발(고발 등)될 경우 여객자동차운수사업법시행령 제34조제1항 및 별표 3의 위반내용란 제40호에 의하여 지시사항위반으로 행정처분 됨을 알려드리고, 반복적으로 적발시 가중처벌 됨을 알려드리니, 각 운송사업조합에서는 본 지시사항을 이행하여 선진교통문화 정착에 기여할 수 있도록 업체(사업자)에 널리 알려 주시기 바랍니다.”라고 기재되어 있다. (마) 피청구인은 청구인이 승객에게 불친절행위를 하였다는 이유로 2002. 9. 17. 청구인에 대하여 이 건 처분을 하였다. (2) 이 건 처분이 무효인지 여부에 대하여 살펴본다. (가) 여객자동차운수사업법 제22조 및 동법시행규칙 제41조의4제1항 및 별표 2의2의 규정에 의하면, 운송종사자의 운임 또는 요금의 전액 납부수령의무, 노약자․장애인에 대한 특별한 편의제공의무, 운송사업자에 대한 제복착용의무 등을 운송사업자의 준수사항으로 규정하고 있고, 동법 제24조의 규정에 의하면, 건설교통부장관 또는 시․도지사는 여객의 원활한 운송과 서비스의 개선을 위하여 필요하다고 인정할 때에는 운송사업자에 대하여 운임 또는 요금징수방식의 개선, 자동차 및 운송시설의 개선, 안전운송의 확보 및 서비스의 향상을 위하여 필요한 조치 등을 명할 수 있도록 되어 있으며, 동법 제76조제1항 및 제79조의 규정에 의하면, 시․도지사는 여객자동차운수사업자가 법 제24조의 개선명령에 위반한 경우, 기타 법 또는 법에 의한 명령 또는 처분에 위반한 경우 등에는 면허를 취소하거나 6월 이내의 기간을 정하여 사업의 전부 또는 일부의 정지를 명할 수 있도록 하되, 그 사업정지처분이 당해 여객자동차운수사업의 이용자에게 심한 불편을 주거나 기타 공익을 해할 우려가 있는 때에는 그 사업정지처분에 갈음하여 5,000만원 이하의 과징금을 부과․징수할 수 있도록 되어 있고, 동법시행령 제34조제1항 및 별표 3(위반행위의 종별과 정도에 따른 과징금의 금액)의 구분번호 11. 위반내용란 제40호의 규정에 의하면, 법 제22조의 서비스개선명령(교통의 안전․운송질서의 확립 및 서비스 향상과 조합의 위탁업무 수행을 위한 지시나 명령)에 위반한 때에는 20만원의 과징금을 부과할 수 있도록 되어 있으며, 동별표 3의 구분번호 13. 위반내용란 제45호의 규정에 의하면, 법 제24조의 사업개선명령을 이행하지 아니한 때에는 120만원의 과징금을 부과 할 수 있도록 되어 있고, 동법시행령 제26조제1항의 규정에 의하면, 건설교통부장관의 사업개선명령 및 이에 위반한 경우의 과징금부과․징수에 관한 권한은 시․도지사에게 위임되어 있다. (나) 위 인정사실에 의하면, 피청구인은 2002. 3. 18. 개인택시운송사업조합장 등에게 불친절행위 등에 대한 근절 지시를 발하였고, 청구인의 불친절행위가 위 근절 지시 위반에 해당한다고 보아 이 건 처분을 하였는데, 피청구인이 불친절행위 근절 지시 위반에 대하여 과징금을 부과하려면 피청구인의 위 근절 지시에 의하여 운송사업자에게 친절의무(서비스개선명령)가 부과되어야 할 것인 바, 이에 대하여 살펴본다. 1) 먼저, 피청구인의 근절 지시 문서에서 지시사항위반(불친절행위 적발)시 행정처분(과징금부과처분)의 근거로 들고 있는 동법시행령 제34조제1항 및 별표 3의 위반내용란 제40호는 동법 제22조에 위반한 경우의 처분내용에 해당하므로, 동법 제22조에 대하여 살펴보면, 동법 제22조 및 동법시행규칙 제41조의4제1항에서는 운송사업자의 준수사항으로 노약자․장애인 편의제공의무, 제복착용의무 등을 규정하고 있을 뿐, 동 규정 어디에서도 운송사업자에게 친절의무를 부과하고 있다고 볼 만한 근거를 찾아 볼 수는 없다 할 것이어서, 동법 제22조를 친절의무 부과의 근거규정으로 보기 어렵다 할 것이다. 2) 다음으로, 피청구인이 위 근절 지시의 근거로 들고 있는 법 제24조에 대하여 살펴보면, 법 제24조는 여객의 원활한 운송과 서비스의 개선을 위하여 필요하다고 인정할 때에는 운송사업자에 대하여 사업개선명령을 발할 수 있도록 하고 있는데, 이는 운송사업자가 취하여야 할 구체적인 조치의무(요금징수방식 개선 등)를 정한 것으로서 일반적이고 포괄적인 의무를 부과하는 서비스개선명령(교통의 안전․운송질서의 확립 및 서비스 향상과 조합의 위탁업무 수행을 위한 지시나 명령)과는 그 내용과 대상을 달리하고 있고, 사업개선 명령 위반시 과징금의 부과 기준(120만원)도 서비스개선명령 위반시 과징금(20만원)과 명확히 구분되는 바, 이는 사업개선명령(법 제24조)이 서비스개선명령(법 제22조)과 법적근거를 달리하고 있다는 것을 전제로 한다고 보아야 할 것이므로, 법 제24조의 사업개선명령을 이 건 처분의 전제가 되는 서비스개선명령의 근거로 삼기는 어렵다 할 것이며, 더구나 친절의무 부과의 근거로 삼기는 더욱 어렵다 할 것이다. 3) 그렇다면, 피청구인이 서비스개선명령의 일환으로 2002. 3. 18. 개인택시운송조합장 등에 대하여 발한 위 근절 지시는 법적근거 없이 행하여진 무효인 지시이라 할 것이고, 더구나 이 건 처분이 있기 전에 본 재결청이 수 차례에 걸쳐 피청구인의 동종의 사건에 대하여 처분의 근거가 된 근절 지시가 무효인 지시이므로 해당 처분이 위법․부당하다고 재결(2001. 10. 15. 재결 국행심 01-8318, 2001. 11. 24. 재결 국행심 01-09391, 2002. 3. 4. 재결 국행심 01-10559, 2002. 12. 7. 재결 국행심 02-08166 등)한 바 있음을 고려할 때, 청구인이 불친절행위를 하였는지 여부는 별론으로 하고, 청구인이 위 근절 지시에 위반하여 불친절행위를 하였다는 이유로 행한 피청구인의 이 건 처분은 그 하자가 중대하고 명백한 것이어서 무효인 처분에 해당한다고 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 의결한다.