과징금부과처분무효확인청구

1. 사건개요 청구인이 개인택시운전을 하면서 2001. 11. 8. 승객에게 불친절행위를 하였다는 이유로 피청구인이 2001. 11. 22. 청구인에 대하여 20만원의 과징금부과처분(이하 “이 건 처분”이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 이 사건 당일 남자 승객 1명과 여자 승객 1명을 태우게 되었고 남자 승객이 타자 마자 “○○자유 갑시다”라고 하였으나 청구인이 ○○자유가 어디 있는지 언뜻 생각이 나지 않아 승객에게 “○○자유가 어디 있지요?”하고 묻자, 술에 취한 남자 승객이 “○○상고도 모르느냐?”라고 하면서 “이런 사람은 차비를 줄 때 10원짜리만 골라서 주어야 된다”고 비아냥거리면서 시비를 걸어왔으나 청구인은 승객이 취객임을 감안하여 아무런 대꾸를 하지 않았고, 목적지에 거의 도착할 무렵 남자 승객의 아내로 보이는 여자 승객이 ○○상고 큰 도로 옆에 세워 달라고 하였으나 남자 승객이 골목 안으로 더 들어 갈 것을 요구하여 청구인은 역시 아무 말도 하지 않고 목적지에 세워 주었다. 나. 청구인은 승객을 모시면서 승객에게 어떠한 불친절한 언행을 한 바가 없고 단지 2km 남짓한 기본요금이 나올 정도의 짧은 거리를 운행하면서 취객에게 응대하지 않은 사실만 있을 뿐임에도 불구하고, 피청구인이 청구인에 대하여 불친절행위를 하였다는 이유로 한 이 건 처분은 재량권 남용으로 볼 수밖에 없으며, 종전에 청구외 건설교통부장관이 불친절행위를 이유로 한 과징금부과처분은 법적근거가 없이 행하여 진 위법․부당한 것이라고 재결한 사례를 보더라도, 피청구인의 이 건 처분은 무효이다. 3. 피청구인 주장 가. 본안전 항변 피청구인은 이 건 처분서(고지서)를 2001. 11. 22. 등기우편으로 발송하였고, 위 고지서는 청구인의 이웃주민인 청구외 황금수가 수령하여 청구인에게 전달되었는 바, 2002. 8. 9. 제기된 이 건 심판청구는 청구인이 처분이 있음을 안 날부터 90일이 지난 이후에 제기된 것으로 각하되어야 한다. 나. 본안에 대한 답변 최근 불친절행위 과징금부과처분 관련 행정심판의 처리결과가 인용으로 결정되었고, 위 인용결정은 부산광역시 소재 버스회사운전자(38개회사 5,366명), 택시회사운전자(101개회사 2만 2,502명) 및 개인택시운전자(1만 3,323명) 등 부산광역시 관내의 4만 여명이 넘는 대부분의 운전자가 알고 있는 사실이며, 승객들의 불친절 신고 건수도 점점 늘어나고 있는 추세임에도, 이 건 처분에 대한 법적 근거가 없어 무효라는 청구인의 주장은 억지일 수밖에 없는 것이므로, 청구인의 이 건 심판청구는 기각되어야 한다. 4. 이 건 처분의 무효여부 가. 관계법령 행정심판법 제18조제1항 및 제7항 여객자동차운수사업법 제22조, 제24조, 제76조 및 제79조 동법시행령 제34조제1항 및 별표 3의 위반내용란 제40호 동법시행규칙 제41조의4제1항 및 별표 2의2 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 법규위반차량신고서, 진술서, 질서문란 및 난폭운전․불친절 행위 개선(근절)지시 공문서, 조사의견서, 고지서 등 각 사본의 기재내용을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 교통불편신고센터에 2001. 11. 8. 접수된 법규위반차량신고서에 의하면, 위반일시는 “2001. 11. 8. 10:09”으로, 위반차량은 “부산 ○○바 ○○호 개인택시”로, 위반장소는 “○○구청 아래에서 ○○상고 앞까지”로, 위반내용은 “승차하여 ○○상고로 가자고 했는데, ○○상고가 어디냐는 듯이 응답이 없었음. 운동장으로 한바퀴를 돌아 운행 중 탈 때부터 기분이 안 좋아 부인에게 택시비도 올랐는데 인사도 안하고 이런 기사에게 10원짜리를 모아서 1,500원을 만들어 주고 싶다고 얘기하고, ○○상고 앞에 도착하여 하차하면서 문을 세게 닫고 내리니까 기사가 가면서 ‘아가리를 찢어버릴라’하고 감”으로 각각 기재되어 있다. (나) 청구인이 서명․날인한 2001. 11. 14.자 진술서에 의하면, “부산광역시 ○○구청 밑에 횡단보도 신호등을 지나 택시를 세워서 손님이 승차 후 ‘○○자유아파트 갑시다’ 했는데 ○○자유아파트가 빨리 생각이 나지 않아 잠시 생각을 하는 바람에 빨리 ‘어서오세요’를 못했습니다. ‘○○자유가 어디쯤 있느냐’고 물으니까 ‘운동장 앞 상고도 모르냐’고 언성을 높였습니다. 술에 취해 있었기 때문에 상고쪽으로 가면서 아무 말도 하지 않았는데, 혼자서 온갖 말을 했습니다. 상고 앞 도착 후 부인은 큰 도로 앞에 세워 달라고 했는데 남자가 골목안으로 가자고 해서 아무 말 없이 들어갔는데, 문을 꽝 닫으니까 부인이 미안한지 ‘당신은 아줌마는 아무 잘못도 없는데 왜 그러냐’고 하면서 부인이 미안해 하였습니다.”라고 자필로 진술한 것으로 기재되어 있다. (다) 피청구인 소속 공무원이 작성한 조사의견서에 의하면, 신고내용확인결과란에는 “승차하여 목적지를 밝혔으나 대꾸도 없었고, 인사도 없는 부분에 대하여 약간의 지적 사항을 참지 못하고, 하차 할 때 문을 닫기도 전에 본인들(부부)에게 입을 찢어 버리겠다는 식의 불친절행위를 하였으며, 이에 서비스종사자로서의 자질이 의심스러워 신고하였다”고 기재되어 있고, 조치의견란에는 “운전자는 친절이 몸에 베지 못하여 승객들이 목적지를 밝혔음에도 대꾸도 하지 않아 불친절의 부당함을 표현하는 승객들에게 욕설까지 한 것이 확인되어 이 건을 지시위반(불친절)으로 과징금 20만원을 부과하고자 한다”고 각각 기재되어 있다. (라) 피청구인이 2001. 9. 15. 시내버스운송사업조합장, 택시운송사업조합장 및 개인택시운송사업조합장 등에게 통보한 질서문란 및 난폭운전․불친절행위 개선(근절)지시 공문서에 의하면, “최근 일부 사업용자동차 운전자가 질서문란 및 과속․난폭운전․불친절행위 등으로 승객에 불편을 초래하여 교통불편신고가 증가되고 있어 여객자동차운수사업법 제22조에 의거 재 강조 지시(개선명령) 하오니, 귀 조합에서는 전 운송사업조합에 문서로 정확히 알려 질서문란, 난폭운전, 불친절행위 등으로 적발(지시사항위반) 되지 않도록 조치하여 주시기 바라며, 이와 같은 위반행위가 적발(고발 등)될 경우 여객자동차운수사업법시행령 제34조제1항 [별표 3]의 위반내용 제40호에 의거 지시사항위반으로 행정처분 됨을 알려드리고, 반복적으로 적발될 시 가중처벌 됨을 알려드리니, 각 운송사업조합에서는 본 지시사항을 이행하여 선진교통문화 정착에 기여할 수 있도록 업체(사업자)에 널리 알려 주시기 바랍니다.”라고 기재되어 있다. (마) 피청구인은 청구인이 승객에게 불친절행위를 하였다는 이유로 2001. 11. 22. 청구인에 대하여 20만원의 과징금부과처분을 하면서 심판청구기간 등에 대한 안내는 하지 아니하였고, 위 고지서는 청구인에게 등기우편으로 발송되어 2001. 11. 23. 청구인의 이웃주민인 청구외 황금수가 수령하였다. (2) 먼저, 이 건 행정심판청구의 적법여부에 대하여 살피건대, 행정심판법 제18조제1항의 규정에 의하면, 행정심판은 처분이 있음을 안 날부터 90일 이내에 제기하여야 한다고 되어 있고, 동조제7항의 규정에 의하면, 무효등확인심판청구에는 제1항의 규정은 적용하지 아니한다고 되어 있는 바, 피청구인은 청구인이 2001. 11. 23. 고지서를 전달받았고, 청구인은 이 건 처분이 있음을 안 날부터 90일을 초과하여 이 건 심판청구를 제기하였으므로 각하되어야 한다고 주장하나, 이 건 심판청구는 행정처분의 무효에 대한 확인을 구하는 것으로 심판청구기간 요건을 적용하지 아니하는 행정심판이어서, 청구인이 비록 피청구인의 이 건 처분이 있음을 안 날부터 90일이 경과한 후에 제기하였더라도 행정심판법 제18조제1항의 심판제기요건을 결한 부적법한 청구라 할 수 없으므로, 이에 대한 피청구인의 주장은 이유 없다고 할 것이다. 다음으로, 이 건 처분이 무효인지 여부에 대하여 살피건대, 여객자동차운수사업법 제76조제1항 및 제79조의 규정에 의하면, 시․도지사는 여객자동차운수사업자가 법 제24조 등의 개선명령에 위반한 경우, 기타 법 또는 법에 의한 명령 또는 처분에 위반한 경우 등에는 면허를 취소하거나 6월 이내의 기간을 정하여 사업의 전부 또는 일부의 정지를 명할 수 있되, 그 사업정지처분이 당해 여객자동차운수사업의 이용자에게 심한 불편을 주거나 기타 공익을 해할 우려가 있는 때에는 그 사업정지처분에 갈음하여 5천만원 이하의 과징금을 부과․징수할 수 있도록 되어 있으며, 동법 제22조의 규정에 의하면, 운송사업자의 준수사항으로 운송종사자의 운임 또는 요금의 전액 납부수령의무 등을 규정하고 있고 기타 운송사업자의 준수사항 등에 관하여 건설교통부령으로 정하도록 하고 있으며, 동법시행규칙 제41조의4제1항 및 별표 2의2의 규정에 의하면, 노약자․장애인에 대한 특별한 편의제공의무, 운송사업자에 대한 제복착용의무 등을 규정하고 있고, 동법시행령 제34조제1항 및 별표 3(위반행위의 종별과 정도에 따른 과징금의 금액)의 운송시설 및 여객의 안전확보의 위반내용란 제40호에서는 법 제22조의 서비스개선명령(교통의 안전․운송질서의 확립 및 서비스 향상과 조합의 위탁업무 수행을 위한 지시나 명령)에 위반한 때에는 20만원의 과징금부과처분을 할 수 있도록 하고 있는 바, 위 인정사실에 의하면, 피청구인이 2001. 9. 15. 법 제22조 및 동법시행령 제34조제1항 및 별표 3의 위반내용란 제40호의 규정에 의하여 개인택시운송사업조합장 등에게 불친절행위 등에 대한 근절지시를 통보하였고, 피청구인은 청구인의 불친절행위가 위 근절지시 위반에 해당한다고 보아 이 건 처분을 하였다. 그런데, 피청구인이 서비스개선명령 위반으로 과징금부과처분을 하려면 피청구인의 근절지시에 의하여 직․간접적으로 운송사업자에게 친절의무가 부과되어야 할 것인데, 법 제22조에서는 위에서 본 바와 같이 운송사업자의 준수사항을 정하고 있을 뿐, 운송사업자의 승객에 대한 친절의무나 행정기관이 운수사업자에 대해 친절의무를 부과할 수 있다는 취지를 규정하고 있지는 아니하므로, 피청구인이 서비스개선명령의 일환으로 2001. 9. 15. 개인택시운송조합장 등에 대하여 발한 위 근절지시 역시 법적 근거 없이 행하여진 것이어서 무효인 지시라 할 것이고, 더구나 이 건 처분이 있기 전에 본 재결청이 수 차례에 걸쳐 피청구인의 동종의 사건에 대하여 처분의 근거가 된 근절지시가 무효인 지시이므로 해당 처분이 위법․부당하다고 재결(2001. 10. 15. 재결 국행심 01-7103, 2001. 10. 15. 재결 국행심 01-8318, 2001. 11. 5. 재결 국행심 01-7919 등)한 바 있음을 고려할 때, 청구인이 불친절행위를 하였는지 여부는 별론으로 하고 위 근절지시에 위반하여 청구인이 불친절행위를 하였다는 이유로 행한 피청구인의 이 건 처분은 그 하자가 중대하고 명백한 것이어서 무효인 처분에 해당한다고 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 의결한다.