과징금부과처분취소청구

1. 사건개요 전세버스운송사업자인 청구인이 청구인의 차량을 (주)○○통운의 전세버스로 제공하여 영업함으로써 등록받은 업종의 범위를 벗어나 영업행위를 하였다는 이유로 피청구인이 1999. 6. 24. 청구인에게 사업정지처분에 갈음하여 180만원의 과징금을 부과(이하 “이 건 처분”이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 여객자동차운수사업법 제5조의 규정에 의하여 전세버스운송사업의 등록을 하고, 여객자동차운송사업을 영위하는 자로서(주)○○통운과 1개의 운송계약을 체결하여 약정된 운임을 받고 계약자의 수요에 응하여 여객을 운송하였으나, 피청구인은 청구인이 등록받은 업종의 범위를 벗어나 영업행위를 하였다는 이유로 이 건 처분을 하였다. 나. 피청구인은 청구인이 운송수요자와 1개의 운송계약을 체결하여 계약자에게 운송비를 지급받고 계약내용에 따라 여객을 운송하는 행위에 대하여 이를 운행계통을 정하여 여객을 운송한 행위로 단정함으로써 업종을 위반하였다고 주장하나, 청구인은 계약내용에 따라 운임을 받고 여객을 운송하였을 뿐, 청구인 스스로가 노선 및 운행계통을 정하여 그에 따른 운임을 받고 여객을 운송한 사실이 없다. 다. 여객자동차운수사업관계법령에 의하면 여객자동차운송사업이란 다른 사람의 수요에 응하여 자동차를 사용하여 유상으로 여객을 운송하는 사업을 말하고, 여객자동차운송사업은 노선여객자동차운송사업과 구역여객자동차운송사업으로 구분되며, 노선여객자동차운송사업은 운행계통을 정하여 여객을 운송하는 사업이고, 구역여객자동차운송사업은 운행계통을 정하지 아니하고 1개의 운송계약으로 여객을 운송하는 사업을 말하는 바, 여객자동차운송사업으로서 여객운송이 성립되기 위하여는 여객운송의 원인이 되는 “다른 사람의 수요”가 존재하여야 하고, 여객운송에 따른 운임이 부담되어야 함을 알 수 있다. 라. 노선여객자동차운송사업과 구역여객자동차운송사업의 수송수요를 발생시키는 “다른 사람”의 범위는 달리 보아야 하는 바, 노선여객자동차운송사업을 영위하고자 하는 자는 도로망 또는 주변생활환경 등 제반 여건변동에 의하여 수송수요가 발생되면 사전에 수송수요 및 수송력공급의 적합성을 검토하여 관할관청으로부터 노선을 정하여 사업면허를 얻어야 하고, 노선의 범위내에서 운행계통을 정하여야 하므로, 노선여객자동차운송사업의 수송수요는 “특정인의 수요”가 아닌 지리적ㆍ지형적 여건변동으로 인하여 발생하는 “불특정 다수의 수요”라고 할 수 있으며, 이와 같이 불특정 다수의 수송수요를 충족시키기 위하여는 사전에 노선 및 운행계통을 정하는 것이 필히 선행되어야 할 필요가 있으나, 이와 달리 구역여객자동차운송사업의 경우에는 “특정인의 수요”에 의하여 1개의 운송계약으로 당해 수요자의 요구에 따라 여객을 운송하는 것이므로, 노선과 운행계통을 정하여야 할 필요가 없다. 마. 또한 노선여객자동차운송사업의 경우 운송수요의 발생원인이 되는 “불특정 다수의 수요자”는 운임을 부담할 주체가 될 수 없고, “여객”이 운임을 부담하는 주체가 되나, 구역여객자동차운송사업의 경우에는 운송수요자인 계약자이외의 모든 여객은 운임을 부담하는 주체가 될 수 없고, “수요자인 계약자”만이 운임을 부담하는 주체가 되는 것인 바, “불특정 다수인의 운송수요”를 충족시키기 위하여는 사전에 “노선 및 운행계통”을 필히 정하여야 하고, 사업자가 운행계통을 정하고 여객을 운송하는 경우에는 운임부담의 주체가 당해 차량을 이용하는 “여객”이 되는 것이어서 “불특정 다수인의 수요”와 “노선 및 운행계통” 및 “여객의 운임부담”은 불가분의 관계에 있고, 이러한 요건을 충족시키는 사업이 노선여객자동차운송사업인 반면, “특정인의 운송수요”를 충족시키기 위하여는 사전에 수요자와 사업자간에 “1개의 운송계약”이 필히 선행되어야 하고, 사업자가 운송계약의 내용에 따라 여객을 운송하는 경우에는 운임부담의 주체가 계약자인 수요자가 되는 것이어서 “특정인의 수요”와 “1개의 운송계약” 및 “수요자인 계약자의 운임부담”은 불가분의 관계에 있고, 이러한 요건을 충족시키는 사업이 구역여객자동차운송사업이다. 바. 청구인은 운송수요자인 특정인과 1개의 운송계약을 체결하고 계약내용에 따라 계약자인 수요자에게 운임을 받고 수요자의 요구에 따라 적법하게 여객을 운송하였음에도 불구하고, 업종의 범위를 벗어나 영업행위를 하였다는 이유로 피청구인이 청구인에 대하여 한 이 건 처분은 위법ㆍ부당하여 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 피청구인은 청구인이 불법영업을 하였다는 청구외 전라북도○○조합 부장 김△△의 고발을 접수하고 고발내용이 사실임을 확인하였으며, 1999. 5. 3.자의 건설교통부장관의 전세버스영업범위 질의회신에 근거하여 이 건 처분을 하였다. 나. 전세버스운송사업의 범위에 관하여 여객자동차운수사업법 제3조 및 동법 시행령 제3조제2호가목의 규정에 의하면 “운행계통을 정하지 아니하고 전국을 사업구역으로 하여 1개의 운송계약으로 건설교통부령이 정하는 자동차를 사용하여 여객을 운송하는 사업”이라고 규정되어 있는 바, 구체적으로는 다음과 같다. (1) 1998. 5. 26.자 건설교통부장관명의의 전세버스 변칙영업 처리대책 시달공문에서는 최근 전세버스가 통근ㆍ통학수요를 수송하면서 노선버스의 운행형태로 변칙운행하여 운송질서를 문란시키는 것에 대한 처리대책으로 정부기관, 회사 또는 학교의 장이 1개의 운송계약을 체결하고 소속 인원이면 누구나 차별없이 통근ㆍ통학에 이용하도록 하는 경우에 한하여 허용하고 여타의 노선형태의 영업행위는 금지하였다. (2) 광주광역시 서구청장의 질의에 대한 건설교통부장관명의의 1998. 7. 24.자 회신공문에 의하면, 여객자동차운수사업법시행령 제3조의 규정에 의하면 전세버스운송사업은 운행계통을 정하지 아니하고 전국을 사업구역으로 하여 1개의 운송계약으로 여객을 운송하는 사업으로서 백화점에서 운행계통을 정하여 전세버스를 운행하는 것은 위 규정에서 정한 영업범위에 해당하지 아니한다고 하였다. (3) 피청구인이 이 건 고발을 접수한 후 전세버스운송사업의 영업범위를 명확히 하기 위하여 건설교통부장관에게 질의하였고, 건설교통부장관은 이에 대하여 1999. 5. 3. 전세버스가 통근ㆍ통학에 운행할 수 있는 경우는 정부기관, 회사 또는 학교의 장이 당해 기관의 재정으로 전세버스운송사업자와 1개의 운송계약을 체결하고 소속 인원이면 누구나 차별없이 이용하는 경우에만 가능하며, 여타의 노선형태의 영업행위는 불가함을 회신하였다. 다. 청구인은, 전세버스 운행구간의 기점, 경유지, 종점, 운행횟수 등은 청구외 임차인의 업체에서 정한 사항으로서 운송수요자인 계약자의 요구에 의하여 계약기간 동안 특정한 지점간을 운행하는 영업행위를 한 것은 운행계통을 정하여 시내ㆍ농어촌ㆍ시외버스운송사업을 하였다고 할 수 없으므로 여객자동차운수사업법을 위반하지 아니하였다고 주장하나, 현지출장으로 확인한 청구외 (주)○○통운의 ○○마트○○지점의 노선별 운행시간표, 전세버스에 부착한 노선별행선지 및 청구인이 제출한 전세버스임차계약서 등으로 미루어 볼 때, 청구인이 여객자동차운수사업법시행령 제2조의 규정에 의한 “노선”과 “운행계통”의 형태를 갖춘 운송사업을 경영하여 전세버스운송사업의 “등록받은 업종의 범위를 벗어나 영업행위”를 한 것이 분명하므로, 청구인의 주장은 이유없다. 라. 피청구인은 자가용자동차의 급격한 증가와 농ㆍ어촌 인구의 격감으로 인하여 시내ㆍ농어촌버스운송사업자에게 1998년에는 29억원, 1999년에는 35억원 정도를 손실보상하고 있는 실정이며, 건설교통부 운수정책과에서는 2000년도에 시외버스의 비수익노선의 지원을 위하여 100억원의 예산을 필요로 하고 있는 점을 고려할 때, 전세버스운송사업자가 백화점이나 편의점, 병원 등의 이용승객을 위한 운행을 하여 노선버스운송사업형태의 변칙영업행위를 자행하는 것은 운송질서를 문란시키는 행위이므로, 운수사업에 관한 질서를 확립하기 위한 피청구인의 이 건 처분은 적법ㆍ타당하다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 여객자동차운수사업법 제2조, 제3조, 제5조, 제79조 동법시행령 제2조, 제3조, 제4조, 제34조 및 별표 3중 1. 여객자동차운송사업 및 자동차대여사업의 위반사항란 9 나. 판 단 (1) 피청구인과 청구인이 제출한 청구외 김△△의 고발장, 전세버스영업범위에 대한 피청구인의 질의서, 건설교통부장관명의의 질의회신공문, 복명서, 법규위반차량청문공문, 건설교통부장관명의의 전세버스 변칙영업 처리대책 시달공문, 전라북도전세○○조합의 문서접수 및 발송부, 전라북도전세○○조합의 산하업체로의 시달공문, 법규위반차량행정처분공문, 전세버스운송계약서, 전세버스운송사업등록증 등 각 사본의 기재내용에 의하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인은 1996. 3. 8. 전세버스운송사업의 등록을 받았고, 청구인은 1998. 7. 25. (주)○○통운으로부터 1998. 8. 1.부터 2000. 7. 31.까지 매월 소정의 교통비를 지급받고, (주)○○통운이 정하는 노선, 운행시간, 정차장소에 따라 운행하는 것을 내용으로 하는 전세버스임차계약을 체결하였다. (나) 건설교통부장관은 1998. 5. 26. 전세버스가 통근ㆍ통학수요를 수송하면서 노선버스의 운행형태로 변칙운행하는 것과 관련하여 정부기관, 회사 또는 학교의 장이 1개의 운송계약을 체결하고 소속 인원이면 누구나 차별없이 통근ㆍ통학에 이용하도록 하는 경우에 한하여 허용하고 여타의 노선형태의 영업행위는 금지하도록 하는 대책을 피청구인에게 시달하였다. (다) 피청구인은 1998. 6. 2. 위 건설교통부장관의 시달내용을 전라북도전세○○조합에 시달하였고, 동 조합의 이사장 김▽▽은 1998. 6. 5. 산하업체의 대표이사에게 노선버스운행형태로 변칙운행하여 운송질서를 문란시키는 사례가 없도록 하고, 정부기관ㆍ회사 또는 학교의 장이 1개의 운송계약을 체결하여 영업에 만전을 기하여 줄 것을 바라는 내용을 피청구인의 공문을 첨부하여 시달하였다. (라) 청구외 전라북도○○조합 부장 김△△은 피청구인에게 1999. 4. 15. 청구인이 노선과 운행계통을 정하여 변칙운행을 하였다고 고발하였고, 피청구인은 (주)○○통운 ○○마트○○지점에서 청구인 소속의 전북○○바 ○○, △△, □□, ◇◇호 전세버스가 정해진 운행시간과 장소를 운행하고 있는 사실을 확인하였다. (마) 피청구인은 1999. 4. 26. 건설교통부장관에게 전세버스영업범위에 대한 질의를 하였고, 건설교통부장관은 1999. 5. 3. “전세버스운송사업의 사업범위는 1개의 운송계약에 의하여 운행계통을 정하지 아니하고 여객을 운송하는 사업으로서 전세버스가 직장인의 통근과 학생들의 통학편의를 도모하기 위하여 운행할 수 있는 경우는 정부기관ㆍ회사 또는 학교의 장이 당해 기관의 재정으로 전세버스운송사업자와 1개의 운송계약을 체결하고 소속인원이면 누구나 차별없이 이용하는 경우에만 가능하며, 승차권을 소지한 학생이나 개인운임을 지불한 학생들만 대상으로 하여 통학용으로 전세버스를 운행하는 등 여타의 노선형태의 영업행위는 불가하다”는 내용의 회신을 하였다. (바) 건설교통부장관이 1998. 7. 24. 광주광역시 서구청장이 제출한 질의에 대하여 “백화점에서 운행계통을 정하여 전세버스를 운행하는 것은 여객자동차운수사업법시행령 제3조의 규정에 의한 전세버스운송사업의 영업범위에 해당하지 아니한다”는 내용의 회신을 하였다. (사) 피청구인은 건설교통부장관의 질의회신내용 및 전세버스 변칙영업 처리대책의 내용을 근거로 청구인이 전세버스운송사업의 범위를 벗어나 영업을 하였다고 판단하여 1999. 6. 14. 청문을 실시하고, 1999. 6. 24. 이 건 처분을 하였다. (2) 살피건대, 여객자동차운수사업관계법령에 의하면 여객자동차운송사업중 노선여객자동차운송사업은 운행구간의 기점ㆍ경로 및 종점, 기점으로부터 종점까지의 거리, 운행횟수, 운행대수 등 운행계통을 정하고 운행하는 운송사업을 말하고, 전세버스운송사업은 운행계통을 정하지 아니하고 1개의 운송계약으로 여객을 운송하는 사업을 말하는 것으로서, 청구인이 운행계통을 정하고 운행하였는지의 여부 및 1개의 운송계약을 체결하였는지의 여부에 따라서 이 건 처분의 적법ㆍ타당여부가 결정될 것인 바, 먼저 위 인정사실에 의하면 청구인은 (주)○○통운과 1개의 운송계약을 체결하였음이 분명하다 할 것이다. 다음 청구인의 운행노선이 운행계통을 정한 것인지에 대하여 살피건대 여객자동차운수사업법시행령 제2조제1항제1호의 규정에 의하면 운행계통이라 함은 노선여객자동차운송사업을 경영하는 자의 운행구간ㆍ거리ㆍ운행횟수 및 운행대수를 정한 것을 말하는바, 이 건 전세버스의 경우 그 운행내용은 수요자인 (주)○○통운의 요청에 의하여 특정한 집단만을 수송하기 위하여 계약으로 정한 사항이고 그 계약의 결과 동일한 구간을 규칙적으로 운행하는 것일 뿐이므로 이는 불특정다수의 일반공중이 일정요금을 지불하면 이용할 수 있도록 면허된 노선여객자동차운수사업의 운행계통과는 그 내용이 다르다고 할 것이며, 따라서 청구인이 운행계통을 정하여 영업하였다고 할 수 없을 것이다. 그러므로 청구인이 여객자동차운수사업법이 정하고 있는 전세버스운송사업의 범위를 벗어나 영업행위를 하였다는 이유로 한 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다고 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 의결한다.