과징금부과처분취소청구

1. 사건개요 전세버스운송사업자인 청구인이 청구인의 차량을 ○○대학교 학생의 통학버스로 제공하여 영업함으로써 여객자동차운수사업법(이하 “법”이라 한다) 제5조의 규정에 의한 등록받은 업종의 범위를 벗어난 영업행위를 하였다는 이유로 피청구인이 1999. 6. 24. 청구인에 대하여 180만원의 과징금부과처분(이하 “이 건 처분”이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 1998. 2. 26. ○○대학교 제○○대 총학생회와 운송계약을 체결하여 □□ 및 △△ 지역으로 청구인 소유의 45인승 승합버스 7대와 예비 1대를 이용하여 ○○대학교의 학생수송을 하기로 하고 학기당 3개월씩 차량 1대당 월 200만원으로 전세버스운송사업의 영업을 하게된 것이므로 피청구인의 주장처럼 시외버스운송사업을 한 적이 없으므로 이 건 처분은 취소되어야 한다. 나. 청구외 전라북도○○조합에서는 청구인이 법에 위반하여 면허 및 등록받은 업종의 범위를 벗어나 불법영업을 행하고 있다며 피청구인에게 청구인을 고발 조치하였으나, 이와 관련하여서는 국무총리행정심판위원회의 의결을 거쳐 1998. 10. 9. 건설교통부장관으로부터 과징금부과처분을 취소한다는 재결을 받은 바 있는데도 불구하고 피청구인은 동일한 사안에 대하여 다시 이 건 처분을 한 것이므로 위법ㆍ부당하여 취소되어야 한다. 다. 청구인이 운행한 전세버스 운행구간의 기점, 경로, 종점, 운행횟수 등은 위 ○○대학교 학생회의 요청에 의하여 계약에서 정한 사항으로서 통학전세버스의 경우 이와 같이 계약자간에 운행구간을 정하고 특정 지점간을 운행하는 영업행위는 건설교통부장관의 “전세버스운영사업범위 시달” 결과에 비추어 볼 때 운행계통을 정하여 시외버스운송사업을 했다고 할 수 없고, 따라서 청구인이 여객자동차운수사업법을 위반하였다는 피청구인의 처분 근거는 위법ㆍ부당하여 이 건 처분은 취소되어야 한다. 라. 통근전세버스의 경우 계약당사자인 회사등의 대표자와 여객운송회사의 대표자간의 1개의 운송계약을 통해 계약기간동안 계속해서 운송영업을 하여야 하는 바, 청구인은 1개의 운송계약을 체결하고 이를 토대로 하여 ○○대학교 학생들을 운송하였으므로 법이 인정하는 전세버스운송사업의 범위에 해당하므로, 이 건 처분은 위법ㆍ부당하여 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인의 “재결된 사항을 무시하였다”는 주장에 대하여, 위 행정심판 청구의 대상이 되었던 사안은 1998. 4. 6. 접수된 고발장을 근거로 하였으며, 그 위반행위의 발생시점도 1998. 3. 18. - 1998. 3. 19.로서 건설교통부장관으로부터 “전세버스변칙영업 처리대책시달” 이전이었으나, 이 건 처분의 경우 건설교통부장관으로부터 “전세버스가 직장인이나 학생들의 통근ㆍ통학수요를 수송하면서 노선버스 운행형태로 변칙운행하면서 운송질서를 문란시키고 있어 이에 대한 처리대책 시달”을 한 1998. 5. 26. 이후의 사안이므로, 이 건 처분의 대상이 되는 위법행위 자체는 비슷하다 할지라도 그 처분의 근거가 되는 시기와 판단기준이 다르므로 청구인의 주장은 근거가 없다. 나. 이 건 처분의 적용법령에 대하여, 당초 최초 처분의 근거법령이었던 자동차운수사업법이 1997. 12. 31. 여객자동차운수사업법으로 전문개정되어 6월이 경과한 날로부터 시행토록 공포되었으며, 위 법은 구 법령과는 달리 여객자동차운송사업의 종류를 ‘노선여객자동차운송사업’과 ‘구역여객자동차운송사업’으로 세분화하여 업종간의 영업범위를 보다 명백히 하여 이 건 처분을 하는 근거가 마련되었으므로 이 건 처분은 정당하다. 다. 청구인의 “업종의 범위를 벗어난 영업행위를 하지 않았다”는 주장에 대하여, 청구인은 학교의 장인 ○○대학교총장이 아닌 총학생회장과 계약한 점, ○○대학교 총학생회는 구내 우체국으로 통학권을 위탁판매토록 함으로써 소속인원의 차별을 통해 이용가능하도록 한 점, 계약서등 관련 자료에 따르면 전세버스운송사업자인 청구인이 여객자동차운수사업의 면허가 있는 자만이 할 수 있는 노선과 운행계통의 형태를 갖춘 운송사업을 한 것이 분명하므로 이 건 처분은 정당하다. 라. 건설교통부에서는 전세버스가 학생들의 통학편의를 도모하기 위하여 일정한 조건아래 통학전세버스를 허용하고 있고, 청구인의 경우 학교의 장인 ○○대학교 총장이 아닌 ○○대학교 총학생회장과 운송계약을 체결하였고 ○○대학교 총학생회에서는 차량이용을 원하는 학생들에게 구간별 통학권을 판매하였으며 청구인 소속 자동차 운전자가 통학권 뒷면의 해당란을 확인하도록 되어있는 바, 이는 “소속인원이면 누구나 차별없이 통학에 이용토록 하는 경우에 한하여 허용한다”는 기준에 위배되므로 건설교통부에서 예외적으로 인정하는 통학전세버스에 해당하지 아니한다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 여객자동차운수사업법 제3조, 제5조, 제79조 동법시행령 제2조, 제3조, 제4조, 제34조 및 별표3. 위반행위의 종류별 과징금부과기준중 1. 여객자동차운송사업 및 자동차대여사업의 일련번호 2. 나. 판 단 (1) 청구인과 피청구인이 제출한 청구인에 대한 청구외 김△△의 고발장, 법규위반차량행정처분서, ○○대학교 등ㆍ하교시간표, 과징금납부통지서, 청구인과 ○○대학교 총학생회장이 체결한 운송용역계약서(1998. 2. 26. 및 1998. 12. 21.), 청구인이 청구외 △△관광과 체결한 임차계약서, 건설교통부의 전세버스운송사업의 범위시달문서(1999. 5. 3. 및 1999. 5. 26.), 승차권 및 승차권 인쇄영수증, 통학권, 임대료입금표, 위 △△관광이 청구인으로부터 받은 임대료영수증 등 각 사본에 기재된 내용을 종합해 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인은 1998. 2. 26. ○○대학교 제○○대 총학생회(학생회장 : 고△△)와 45인승 승합버스 7대와 예비 1대를 이용하여 ●●와 □□ 및 △△ 지역간 ○○대학교 통학생을 수송하기로 운송계약을 체결하고, 1998. 3. 11.부터 청구인 소유의 차량 4대와 청구외 △△관광 소유의 차량 1대로 ○○대 학생을 1일 3-4회 수송하여 왔다. (나) 청구인과 위 ○○대학교 총학생회는 방학기간을 제외한 약 3개월씩 3년간(1998. 3. 9. ～ 1998. 6. 20., 1998. 8. 24. ～ 1998. 12. 5., 1999. 3. 2. ～ 1999. 6. 30., 1999. 8. 24. ～ 1999. 12. 5., 2000. 3. 2. ～ 2000. 6. 30., 2000. 8. 24. ～ 2000. 12. 5.) 차량 1대당 월 200만원의 요금을 위 ○○대학교 총학생회가 지불하기로 하는 계약을 체결하고, 위 △△관광은 그 소속 차량 1대(전북 ○○바 ○○호)를 청구인으로부터 월 200만원의 임대료를 받기로 하는 계약을 체결하고 위 차량을 통하여 ○○대학교 학생을 운송하여왔다. (다) 청구인과 ○○대학교 제31대 총학생회(학생회장 : 양△△)는 1998. 12. 21. 기존의 운송계약을 수정하여 운행차량을 기존의 8대에서 10대로 증차ㆍ편성하도록 하고(제2조), 계약일로부터 1999. 12. 11.까지 50주를 계약기간으로 하며 위 ○○대학교 총학생회와 청구인간의 이의가 없으면 자동연장할 수 있도록 일부 내용을 수정하는 재계약을 체결하였다. (라) 위 ○○대학교 총학생회는 승차권을 발행하여 위 차량에 승차하는 학생에게 판매하였고, 운행노선ㆍ운행시간 등이 포함된 ○○대학교 등ㆍ하교시간표 및 매표소안내 및 운임표 등을 배포하였으며, 이 승차권발행이 불법이라는 전라북도운송조합 및 ●●시의 의견이 있자 1998. 4. 1.경부터 승차권이 아닌 “통학권”만을 사용하고 있으며, 현재 □□ㆍ△△ㆍ◎◎ㆍ▽▽ㆍ◇◇ 등 5개 방면에 대하여 5종류의 통학권이 있으며 1개의 통학권은 20회를 사용할 수 있도록 20개의 표시란(□)이 그려져 있다. (마) 1998. 4. 6. 전라북도○○조합이 “청구인이 1998. 3. 18. ～ 1998. 3. 19. 기간동안 청구인 소유의 차량이 ○○대학교 교정에서 학생으로 보이는 불특정 다수인으로부터 하차시 현금 및 불법승차권을 운전기사가 직접 수수하는 등 불법운행을 계속하고 있다”며 고발장을 피청구인에게 제출하였고, 피청구인은 1998. 6. 17. ●●지방검찰청으로부터 “청구인이 시외버스운송사업면허를 얻지 아니하고 특정 노선을 명시한 운행계통을 정한 후 불특정 다수의 ○○대학교 학생들을 상대로 승차권을 개별적으로 수수하는 등 위법행위로 청구인을 불구속 입건하였으니 관계법령에 따라 행정처분을 하고 그 결과를 통보해줄 것”이라는 요지의 공문을 받고 1998. 6. 22. 청구인에 대하여 720만원의 과징금부과처분을 하였다. (바) ●●지방검찰청은 1998. 7. 30. 청구인 및 청구인의 대표이사였던 유○○에 대하여 각각 500만원의 벌금으로 공소를 제기하였고, 청구인이 이에 불복하여 1999. 11. 현재 이 사건은 ●●지방법원에 정식재판으로 진행중에 있다. (사) 청구인은 위 처분에 대하여 1998. 8. 11. 행정심판 청구를 하였고, 재결청인 건설교통부장관은 국무총리행정심판위원회의 의결에 따라 1998. 10. 9. “청구인은 위 ○○대학교 총학생회와 1개의 운송계약을 체결하고 학생을 운송하였다고 할 것이고 운행계통을 정하지 아니하고 ○○대학교 학생을 운송하였다고 할 것이므로 전세버스운송사업의 범위 내에서 사업을 한 것이어서 청구인이 시외버스운송사업을 하였다는 이유로 한 이 건 처분은 위법ㆍ부당한 처분”이라는 내용으로 인용재결을 하였다. (아) 1999. 4. 28. 청구외 전라북도○○조합은 “청구인 소유의 전북 ○○바 ○○호외 8대의 차량이 1998. 3.부터 1999. 4. 현재까지 운행계통을 정하고 정기운행을 함으로서 법 제5조에 의거 등록받은 업종의 범위를 벗어난 영업행위를 하고 있다”라는 내용의 고발장을 피청구인에게 제출하였다. (자) 피청구인ㆍ건설교통부장관ㆍ전라북도전세○○조합이사장 등 관계기관에서 “전세버스 변칙영업 처리대책”과 관련하여 취한 조치는 다음과 같다. 1) 건설교통부장관은 1995. 1. 24. ‘전세버스운송사업의 범위시달’을 통해, “통근전세버스의 경우와 같이 회사 또는 여객의 대표자가 전세버스운송사업자와 운송계약을 체결하고 회사 또는 여객의 요구에 의하여 계약기간동안 특정한 지점간을 운행하는 영업행위는 법상의 전세버스운송사업범위에 포함된다”는 내용을 피청구인에게 시달하였다. 2) 건설교통부장관은 1998. 5. 26. ‘전세버스 변칙영업 처리대책 시달’을 통해, “정부기관, 회사 또는 학교의 장이 1개의 운송계약을 체결하고 소속 인원이면 누구나 차별없이 통근ㆍ통학에 이용토록하는 경우에 한하여 허용하며 여타의 노선형태의 영업행위는 금지토록 하고, 일시에 시행될 경우 문제가 예상되므로 3개월간의 유예기간을 두어 기존계약의 해지등 자율적으로 정리토록 유도할 것”이라는 내용을 피청구인에게 시달하였다. 3) 피청구인은 1998. 6. 2. 건설교통부의 위 시달(1999. 5. 26.)을 근거로 하여 동일한 내용으로 전라북도전세○○조합 및 전라북도○○조합에 대하여 ‘전세버스 변칙영업 처리대책 시달’을 하였다. 4) 전라북도전세○○조합 이사장 김□□은 1998. 6. 5. ‘전세버스 변칙영업 처리대책 시달’을 통해, “노선버스 운행형태로 변칙운행하여 운송질서를 문란시키는 사례가 없도록 하며, 정부기관ㆍ회사ㆍ학교의 장이 1개의 운송계약을 체결하여 영업에 만전을 기하도록 할 것”이라는 내용과 피청구인의 위 시달(1998. 6. 2.) 내용을 첨부하여 청구인을 포함한 소속 조합회사에게 시달하였다. 5) 건설교통부장관은 1999. 5. 3. 피청구인의 ‘전세버스 영업범위에 대한 질의’에 대한 질의회신을 통해, “전세버스사업의 사업범위는 1개의 운송계약에 의하여 운행계통을 정하지 아니하고 여객을 운송하는 사업이며, 다만 전세버스가 통근ㆍ통학의 편의를 도모하기 위해서는 정부기관, 회사 또는 학교의 장이 당해기관의 재정으로 1개의 운송계약을 체결하고 소속 인원이면 누구나 차별없이 이용하는 경우에만 가능하며, 승차권을 소지한 학생이나 개인운임을 지불한 학생들만을 대상으로 하여 통학용으로 전세버스를 운행하는 등 여타의 노선형태의 영업행위는 불가하다”라는 내용으로 회신하였다. (차) 피청구인 소속 도로교통과에 근무하는 주사보 이□□외 1명은 1999. 5. 4. 이 건 처분과 관련하여 현지확인을 위해 ○○대학교 총학생회실을 직접 방문 조사하였고, “청구인등은 ○○대학교를 기점으로 □□, △△, ◎◎, ◇◇, ▽▽ 등 동일한 시간과 노선을 정하고 운행하고 있으며, 구간별 통학권을 ○○대학교 구내 우체국에서 판매하고 있으며 학생들의 차량 승차시 통학권 뒷면에 운전자가 볼펜 등으로 체크하는 방식으로 운영하고 있음”라는 내용의 복명서를 작성하여 피청구인에게 제출하였다. (카) 피청구인은 1999. 6. 24. 청구인에 대하여 이 건 처분을 하였다. (2) 살피건대, 여객자동차운수사업법은 여객자동차운수사업에 관한 질서를 확립하고 여객의 원활한 운송과 여객자동차운수사업의 종합적인 발달을 도모함을 그 목적으로 하고 있으며, 법 제5조제1항 및 여객자동차운수사업법시행령(이하 “시행령”이라 한다)제4조의 규정에 의하면 시외버스운송사업을 하고자 하는 자는 건설교통부장관으로부터 면허를 받아 시외버스운송사업을 하도록 하고 있고, 전세버스운송사업자는 건설교통부장관에게 등록을 받아 전세버스운송사업을 하도록 하고 있으며(시행령 제26조에 의하여 면허ㆍ등록 업무는 시ㆍ도지사에게 위임), 시행령 별표3의 규정에 의하면 면허 또는 등록받은 업종의 범위를 벗어나 영업행위를 한 때에는 과징금을 부과하도록 하고 있는 바, 먼저 전세버스운송사업의 범위에 대하여 살펴볼 필요가 있다 할 것이다. 법 제3조 및 시행령 제3조에 의하면 노선여객자동차운송사업 이라 함은 자동차를 정기적으로 운행하고자 하는 구간(노선)을 정하여 여객을 운송하는 사업을 뜻하며, 구역여객자동차운송사업이라 함은 사업구역을 정하여 그 사업구역 안에서 여객을 운송하는 사업을 의미하고, 이 중 전세버스운송사업은 구역여객자동차운송사업에 해당하며 “운행계통을 정하지 아니하고 전국을 사업구역으로 하여 1개의 운송계약으로 건설교통부령이 정하는 자동차를 사용하여 여객을 운송하는 사업을 의미한다”고 되어 있으므로, 전세버스운송사업의 범위에 해당되기 위해서는 1개의 운송계약의 체결과 운행계통을 정하지 아니한 운송형태로 여객을 운송하는 사업을 뜻한다고 할 것이다. 청구인이 위 ○○대학교 총학생회와 운행계통을 정하고 1개의 운송계약을 체결하여 운송사업을 하였는지에 대하여 살펴보면, 위 인정사실에 의하면 청구인은 ○○대학교 총학생회와 차량 1대당 월 200만원에 임대차계약을 체결하여 학생들을 운송하였고, 청구인 소속 운전사들이 통학권 뒷면에 승차여부를 표시하는 것은 위 ○○대학교 총학생회의 협조요청에 의하여 이뤄진 것으로서 계약 당사자들의 편리를 위한 조치에 불과하므로 이 것만으로는 청구인과 승차자 사이의 개별적인 계약으로 볼 수 없다 할 것이고, 달리 청구인과 위 ○○대학교 총학생회간에 이용자들의 차량 승차시 마다 운송계약이 체결되고 있다는 근거가 없으므로 청구인은 위 ○○대학교 총학생회와 1개의 운송계약을 체결하고 이를 근거로 하여 ○○대학교 학생들을 운송하였다고 할 것이다. 다음 청구인의 운행노선이 운행계통을 정한 것인지에 대하여 살피건대 여객자동차운수사업법시행령 제2조제1항제1호의 규정에 의하면 운행계통이라 함은 노선여객자동차운송사업을 경영하는 자의 운행구간ㆍ거리ㆍ운행횟수 및 운행대수를 정한 것을 말하는바, 통학전세버스의 경우 그 운행내용은 수요자인 ○○대학교 총학생회의 요청에 의하여 특정한 집단만을 수송하기 위하여 계약으로 정한 사항이고 그 계약의 결과 동일한 구간을 규칙적으로 운행하는 것일 뿐이므로 이는 불특정다수의 일반공중이 일정요금을 지불하면 이용할 수 있도록 면허된 노선여객자동차운수사업의 운행계통과는 그 내용이 다르다고 할 것이며, 따라서 청구인이 운행계통을 정하여 영업하였다고 할 수 없을 것이다. 그러므로 청구인이 건설교통부장관으로부터 등록받은 전세버스운송사업의 범위를 벗어나 영업을 하였다는 이유로 한 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 의결한다.