과징금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ‘○○호’ 및 ‘□□호’ 선박을 석유 저장 및 수송 시설로 보유하고 석유판매업 등록을 한 법인으로, 청구인이 「석유 및 석유대체연료 사업법」(이하 ‘석유사업법’이라 한다)에서 정한 유통검사를 거부ㆍ기피하고(이하 ‘이 사건 처분사유 1’이라 한다), 시설 등록요건을 충족하지 못하였다(이하 ‘이 사건 처분사유 2’라 한다)는 이유로, 피청구인은 2021. 7. 12. 청구인에게 이 사건 처분사유 1, 2에 대하여 3,750만원의 과징금 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 피청구인은 ‘청구인이 선박 임대료 납입에 관한 증빙서류를 제출하지 않아 석유사업법 제10조제6항의 석유판매업 등록요건을 충족하지 못하였음에도 불구하고, 같은 법 제38조제1항(보고 및 검사)의 권원에 기한 공무원의 적법한 검사요구를 거부하였다‘는 이유로 이 사건 처분을 하였는데, 석유사업법령에 석유판매업의 등록요건에는 ‘임대료 납입에 관한 사항’은 찾아볼 수 없고, 피청구인이 주장하는 처분근거인 석유사업법 시행규칙 제12조제1항의 석유판매업자 등록요건은 모법으로부터 위임받은 바 없는 규정이므로, 이 사건 처분은 처분사유 및 근거 법률이 부존재한 위법한 처분이다. 나. 청구인과 ○○유업 합자회사(이하 ‘○○유업’이라 한다)는 2017. 12. 19. ○○호와 □□호 선박에 대한 월 임차료를 2022. 12. 18.까지 면제한다는 내용의 합의서(이하 ‘이 사건 무상사용 합의서’라 한다)를 작성한 사실이 있었는데, 청구인이 법률에 무지하여 단지 위 합의서를 피청구인 등에게 제출해야 할 필요성을 몰랐었던 것뿐이며, 이후 법률전문가의 조언을 받아 비로소 합의서를 제출하게 된 것이다. 한편, 청구인은 2017. 12. 28. ○○유업으로부터 □□호를 매수하고 등기를 하였으므로 위 날짜부터 소유권을 취득한 사실이 있다. 다. 이 사건 처분 이후 피청구인이 제기한 고발사건에서 해양경찰서는 ‘선박임대차 계약서, 계약금 납부 내역 자료 요청에 대해 청구인이 거부한 것은 석유사업법상 규정하고 있는 금지행위에 해당하지 않고, 금지행위에 해당하는 직접적인 증거자료라고 보기에도 어렵다’는 이유로, 당초 석유사업법 위반 혐의를 별건인「해양환경관리법」위반으로 변경하여 검찰에 송치(이하 ‘이 사건 수사결과’라 한다)하였고, 검찰은 그대로 지방법원에 구약식명령을 청구한 점을 볼 때, 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다. 3. 피청구인 주장 가. 이 사건 처분의 근거가 되는 석유사업법 시행규칙 제12조제1항에 따르면, 석유판매업 일반대리점 등록을 하려는 자는 독점적인 사용권을 가지고 있는 수송장비 등을 보유하도록 되어 있는바, 청구인은 한국석유관리원의 점검원으로부터 임대선박에 대한 독점사용권 확인을 위하여 여러 차례 임대료 납부 확인을 위한 증명을 요청받았음에도 선박의 소유자 및 청구인의 이사가 인척관계라는 이유로 선박임료가 면제된다고만 구두로 주장할 뿐 줄곧 근거를 제시하지 않았고, 2020. 12. 9. 현장점검 시에는 임대료 납부가 상당기간 미납되었다고 구두 진술하며 점검표 및 거부확인서 작성을 거부하고 임대료 납부 내역이나 계산서 등 관련 서류 제출을 거부한 사실이 있으므로 석유사업법 제13조제4항제8호 ‘검사를 거부방해 또는 기피한 경우’에 해당한다. 나. 청구인은 줄곧 자료제출을 거부하다가 이 사건 심판청구 이후에야 2017. 12. 18.자 이 사건 무상사용 합의서를 제출하였는데, 이 사건 무상사용 합의서가 당초부터 존재하였는지 의심스러울 수밖에 없고, 피청구인이 처분할 당시에는 제출되지 않았던 자료이다. 다. 이 사건 수사결과에 따르면, 청구인의 위반행위는 인정되나 행위 태양을 감안하여 석유사업법보다는「해양환경관리법」을 우선 적용한 것이고, 영업자의 의무위반행위가 존재하는 한 행정청은 행정처분을 할 수 있는바, 사법기관의 수사결과의 판단을 행정처분에 일방적으로 적용하는 청구인의 주장은 합당하지 않다. 4. 관계법령 석유 및 석유대체연료 사업법 제1조, 제10조제1항·제6항, 제13조제1항·제4항, 제14조제1항, 제38조제1항, 제43조제2항 석유 및 석유대체연료 사업법 시행령 제15조, 제45조제8항, 별표 2 석유 및 석유대체연료 사업법 시행규칙 제12조제1항, 제16조, 제17조, 별표 1, 별표 2 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 사업자등록증, 석유판매업 등록증, 시료채취 등 거부 확인서, 행정처분 검토보고, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인의 사업자등록증에 따르면, 개업연월일은 ‘2009. 7. 7.’ 사업장 소재지는 ‘**광역시 *구 ***로 *9’, 사업의 종류 중 업태는 ‘도매업’, 종목은 ‘석유판매업’으로 되어 있고, 피청구인이 2017. 1. 4. 청구인에게 발급한 ‘석유판매업(일반대리점) 등록증’에 따르면, 취급유종은 ‘석유제품(선박급유업에 한함)’, 저장시설의 수는 ‘○○호(52톤), □□호(67톤)’으로 되어 있다. 나. ○○유업의 사업자등록증에 따르면, 대표자는 ‘△△△’, 개업년월일은 ‘1975. 12. 20.’, 사업장 소재지는 ‘**광역시 *구 ****로 1**-1’, 사업의 종류 중 업태는 ‘운수업’, 종목은 ‘내항화물운송, 외항화물운송’으로 되어 있다. 다. 2016. 12. 20.자 선박임대차계약서에 따르면, 청구인은 ○○유업으로부터 ○○호, □□호 선박을 2016. 12. 20.부터 1년간 임차하는 조건(일반의 계약 해지 서면 통지가 없는 한 자동적으로 1년씩 연장)으로, 매월 1천만원(부가세 별도)의 임차료를 지불한다고 되어 있다. 라. □□호의 선박 등기사항전부증명서에 따르면, ○○유업은 2017. 12. 28. 매매를 통해 청구인에게 소유권을 이전한 것으로 되어 있다. 마. 한국석유관리원은 2020. 12. 9. 청구인에 대하여 석유 유통검사를 하였는데, 당일 작성된 ‘시료채취 등 거부 확인서’에 따르면, 거부 내용란에 ‘임대료 미납으로 인한 등록요건 미충족 사항 등 일체사항 확인을 거부’로 되어 있고, 청구인의 대표이사의 서명은 없으며, 한국석유관리원 소속 검사원과 ◇◇경찰서 경사의 서명이 기재되어 있다. 바. 한국석유관리원은 2020. 12. 18. 피청구인에게 다음과 같이 석유 유통검사 결과를 통보하였다. 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=118040759"> </img> 사. 한국석유관리원은 2021. 1. 26. 청구인에 대하여 석유판매업 등록요건 에 대해 점검을 실시하였고, ‘석유유통검사업무규정’(한국석유관리원규정 제8호, 20201. 11. 5. 시행) 제28조에 근거하여 시행에 필요한 세부사항을 규정한 ‘석유유통검사업무규정 시행세칙’(이하 ‘이 사건 시행세칙’이라 한다) 별지 제14호 서식에 따라 청구인의 대표이사, 피청구인 소속 직원 및 한국석유관리원 소속 직원이 서명한 ‘등록 요건 등의 충족여부 확인 점검표’의 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=118040761"> </img> 아. 한국석유관리원은 2021. 2. 5. 피청구인에게 다음과 같이 석유 유통검사 결과를 통보하였다. 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=118040725"> </img> 자. 피청구인은 2021. 3. 3. 청구인에게 ‘사업정지 4.5개월 또는 그에 갈음하는 과징금’을 처분하고자 처분사전통지를 하였고, 청구인은 2021. 3. 26. 피청구인에게 의견을 제출하였는데, 그 주요 내용은 다음과 같다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=118040727"> 다 음 - </img> 차. 피청구인 소속 에너지산업과의 이 사건 처분에 대한 검토보고에 따르면, 다음과 같은 사유로 당초 예정처분의 1/2을 감경하는 것으로 되어 있다. 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=118040763"> </img> 카. 피청구인은 2021. 7. 12. 청구인에게 다음과 같이 이 사건 처분을 하였다. 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=118040765"> </img> 타. 피청구인은 청구인 등의 석유사업법 위반 혐의에 대해 2021. 7. 13. ◇◇경찰서에 고발하였는데, ◇◇경찰서의 2021. 8. 30.자 수사보고서에 따르면, ◇◇경찰서는 청구인과 청구인의 대표이사의 석유사업법 위반 혐의에 대하여는 다음과 같이 불입건하고 죄명을 「해양환경관리법」위반으로 죄명 변경하여 송치 결정하였다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=118040853"></img><img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=118040855"> </img> 파. 청구인은 이 사건 심판청구 이후 작성일이 2017. 12. 19.로 기재되어 있는 이 사건 무상사용 합의서를 우리 위원회에 제출하였고, 그 주요 내용은 다음과 같다. 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=118040857"> </img> 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 석유사업법 제1조에 따르면, 이 법은 석유 수급과 가격 안정을 도모하고 석유제품과 석유대체연료의 적정한 품질을 확보함으로써 국민경제의 발전과 국민생활의 향상에 이바지함을 목적으로 한다고 되어 있다. 2) 석유사업법 제10조제1항, 제13조제4항제1호, 같은 법 시행규칙 제12조제1항, 제16조 및 별표 1에 따르면, 석유판매업을 하려는 자가 석유판매업 등록을 하려는 경우에는 시·도지사 등에게 독점적인 사용권을 가지고 있는 석유저장 및 수송장비 시설 보유를 증명하는 서류를 제출해야한다고 되어 있는데, ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 법 제10조제1항에 따른 등록을 한 경우’ 1회 위반은 ‘등록취소 또는 영업장 폐쇄’로 되어 있다. 한편, 석유사업법 제10조제6항, 제13조제4항제2호, 같은 법 시행령 제15조제1항, 별표 2, 같은 법 시행규칙 제16조 및 별표 2에 따르면, 석유판매업의 시설기준 등 등록 요건은 일반대리점의 경우 ‘700킬로리터 이상 저장할 수 있는 지상 또는 지하 저장시설’과 ‘50킬로리터 이상 수송할 수 있는 수송장비’, ‘자본금 1억원 이상’이라고 되어 있고, ‘법 제10조제6항에 따른 석유판매업의 시설기준 등 등록 요건에 맞지 않게 된 경우’ 1회 위반은 ‘사업정지 3개월’로 되어 있다. 3) 석유사업법 제13조제1항제14호, 제13조제4항제8호, 제38조제1항, 같은 법 시행규칙 제16조, 제45조제2항 및 별표 1에 따르면, 시·도지사 등은 소속 공무원으로 하여금 석유판매업의 등록의 거짓 여부를 판단하기 위하여 필요한 경우 등에 석유판매업자의 사업장 등에 출입하여 장부ㆍ서류ㆍ시설 등 물건을 검사하거나 시료(試料)를 채취하게 할 수 있는데, ‘법 제38조제1항에 따른 검사를 거부ㆍ방해 또는 기피한 경우’ 1회 위반은 ‘사업정지 3개월’로 되어 있다. 한편, 석유사업법 시행규칙 별표 1에 따르면, 위반행위가 둘 이상인 경우에는 그 위반행위에 따른 행정처분기준 중 무거운 행정처분기준에 따르되, 이 경우 그 위반행위에 따른 행정처분기준이 모두 사업정지처분인 경우에는 그 중 무거운 행정처분기준의 2분의 1까지 가중하고, 위반행위의 동기, 내용, 횟수 및 위반의 정도 등을 고려하여 사업정지기간을 해당 행정처분기준의 2분의 1의 범위에서 감경하여 처분할 수 있다고 되어 있고, 석유사업법 제43조제2항 및 같은 법 시행령 제45조제8항에 따르면, 시ㆍ도지사는 등록한 석유판매업에 대한 시설기준 등 등록 요건 충족 여부 확인 등의 권한을 한국석유관리원에 위탁한다고 되어 있다. 4) 석유사업법 제14조제1항, 같은 법 시행규칙 제17조 및 별표 2에 따르면, 시·도지사 등은 석유판매업자가 법 제13조제4항제2호·제8호 등에 해당하는 경우 사업정지처분에 갈음하여 20억원 이하의 과징금을 부과할 수 있고, 법 제14조제1항에 따라 과징금을 부과하는 경우 행정처분기준과 관련하여 법 제10조제4항에 따른 석유판매업의 시설기준 등 등록 요건에 맞지 않게 된 석유판매업자 일반대리점의 경우는 ‘5천만원’, 법 제38조제1항에 따른 검사를 거부ㆍ방해 또는 기피한 석유판매업자 일반대리점의 경우는 ‘5천만원’이라고 되어 있다. 나. 판단 1) 이 사건 처분사유 1(유통검사 거부 및 기피) 관련 살피건대, ① 석유사업법 제38조제1항 및 같은 법 시행규칙 제45조제2항에 따르면, 시ㆍ도지사, 한국석유관리원 등은 법 제10조에 따른 석유판매업의 등록의 거짓여부를 판단하기 위해 필요한 경우 소속 공무원 등으로 하여금 출입ㆍ검사 및 시료를 채취하게 할 수 있다고 되어 있는바, 이 사건 처분을 하면서 이 사건 처분사유 1로 든 사유는 ‘등록요건 미충족 사항 등’ 일체사항 확인 거부인바, 위 인정사실에 따르면 이 사건 무상사용 합의서가 허위로 작성되었다고 볼 증명이 없고, 무상사용 합의가 있는 이상 ‘임대료를 납입하지 아니한 것’이 등록요건 미충족이라고 보기는 어려운 점, ② 2020. 11. 6.자와 2021. 1. 26.자 등록요건 충족여부 확인 점검표와 사실확인서 작성 시에도 청구인의 대표이사의 서명이 있어 ‘일체사항 확인 거부’라고 보기는 어려운 점 등을 고려할 때, 청구인이 ‘임대료 미납으로 인한 등록요건 미충족 사항’의 확인을 거부하였다고 보기는 어렵다. 따라서 이 사건 처분사유 1을 들어 이 사건 처분을 한 것은 위법하다. 2) 이 사건 처분사유 2(시설 등록 요건 충족 부적합) 관련 청구인은 피청구인이 이 사건 처분사유 2의 근거로 든 석유사업법 제10조제6항, 같은 법 시행령 제15조제1항 및 별표 2에는 임대료 납입에 관한 사항 등 ‘시설의 독점적 사용권’에 관한 내용을 찾아 볼 수 없고, ‘시설의 독점적 사용권’은 석유사업법 제10조제1항 및 같은 법 시행규칙 제12조제1항에 석유판매업자 등록을 위한 제출 서류로만 명시하고 있어, 석유사업법 제10조제6항의 등록 요건을 충족하지 못하였다는 이 사건 처분 사유 2는 처분사유에 해당하지 않는다고 주장한다. 살피건대, 석유사업법 제10조제6항 및 그 위임을 받은 같은 법 시행령 제15조제1항 및 별표 2에 따르면, 석유판매업의 등록 요건 중 시설기준은 ‘700킬로리터 이상 저장할 수 있는 지상 또는 지하 저장시설’과 ‘50킬로리터 이상 수송할 수 있는 수송장비’로 되어 있는바, 이는 석유판매업 영위를 위한 수송 및 저장 장비의 능력(규모)과 그 보유 여부를 가리키는 것으로, 석유제품의 적정한 품질 확보라는 석유사업법의 입법 목적에 비추어 볼 때, 수송ㆍ저장 장비 내부에 잔존하고 있는 석유제품의 실소유자를 명확하게 하기 위하여 장비의 보유 방식은 ‘독점적인 소유 또는 사용권의 보유’가 된다고 할 것이고, 이러한 점 때문에 석유사업법 제10조제1항 및 같은 법 시행규칙 제12조제1항은 ‘시설의 독점적 사용권’을 증명하는 서류를 석유판매업을 하려는 자가 제출해야 하는 서류로 규정하고 있다. 따라서 석유사업법령의 취지를 고려할 때, 석유판매업자가 등록 시 갖추어야 하는 ‘시설의 독점적 사용권’은 등록 이후에도 석유판매업자가 지속적으로 갖추어야 하는 시설 등록 요건이라 할 것이고, 석유사업법 제10조제6항에서 정한 등록 요건이라 할 수 있는 점, 비록 ‘시설의 독점적 사용권’이 석유사업법 제10조제1항에 따른 같은 법 시행규칙 제12조제1항에 규정되어 있어 이 사건 처분 사유 2의 직접적인 근거인 석유사업법 제10조제6항에 직접 위임을 받지 않았다는 사실만으로 당연히 해당 처분이 위법하다고 할 것은 아니고, 해당 처분이 법령에 위반되는지를 판단해야 하는 점 등을 고려할 때, ‘시설의 독점적 사용권’이 석유사업법 제10조제6항에 따른 시설 등록요건에 해당하지 않는다는 청구인의 주장은 받아들이기 어렵다. 그러나, 위 인정사실에 따르면, 청구인은 2017. 12. 19.자 이 사건 무상사용 합의서를 제출하였는데, ① 이 사건 무상사용 합의서가 허위로 작성되었다는 증명이 없는 점, ② 청구인이 아닌 자가 ○○호 및 □□호를 사용하여 청구인의 ‘시설의 독점적 사용권’이 부정되었다고 볼 만한 증거도 없는 점, ③ 행정심판위원회는 행정처분 당시 행정청이 알고 있었던 자료뿐만 아니라 재결 시까지 제출된 모든 자료를 종합하여 처분 당시 존재하였던 객관적 사실을 확정하고 그 사실에 기초하여 처분의 위법 여부를 판단할 수 있는 점(대법원 2019. 7. 25. 선고 2017두55077 판결 참조) 등을 고려할 때, 청구인이 석유판매업 등록 요건인 ‘시설의 독점적 사용권’을 갖추지 못하였다고 본 이 사건 처분사유 2는 위법ㆍ부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.