과징금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 가. 국토교통부장관은 2018. 9. 18. ‘정○○’(당시 ○○대학교 총장)을 설치자로 하여 ○○대학교 비행교육원(이하 ‘비행교육원’이라 한다)을 항공종사자 전문교육기관으로 지정하였다. 나. 국토교통부장관은 2019. 10. 29. 처분의 당사자를 ‘○○대학교 비행훈련원장’으로, 처분 통지서의 수신자를 ‘○○대학교총장’으로 기재하여 ‘「항공안전법」 제77조제2항에 따라 운항기술기준(5.10.6. 및 8.1.6.2. 라항)을 적용, 등록된 항공기의 소유자(운영자)는 지속 감항성 유지를 위해 최신 제작사 정비교범을 사용하여 정비 등을 수행하여야 함에도 불구하고 이를 위반하여 정비를 수행(전문교육기관 훈련운영기준에서 정한 정비방법 미준수)하였다는 이유로 「항공안전법」 제77조제2항 및 같은 법 시행령 별표 1의2제2호나목3)에 따라 7,200만원의 과징금 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 피청구인이 제시한 4건의 위반내역 중 2건(2018. 10. 1. 및 2018. 10. 16. 정비)의 경우 비행교육원 소속 정비사가 각 항공기에 대한 엔진 교체 작업 수행 중 변경된 기술지시서(정비교범)를 제대로 이해하지 못한 상태에서 클램프(clamp) 장탈 후 새 클램프를 사용하지 않고 장탈한 클램프를 재사용한 사실은 인정하나, 이는 ‘Worm drive clamps are for single use only’를 ‘클램프는 일회용이다’가 아니라 ‘클램프를 하나만 사용할 경우를 위한 것이다’라고 잘못 해석한 것에 따른 것으로 동 위반행위는 사소한 부주의 내지 오류로 인한 것으로 인정될 수 있어 이 사건 처분 시 이러한 점이 참작되었어야 하는바 이를 고려하지 않은 것은 재량권을 불행사 내지 일탈ㆍ남용한 것으로 위법ㆍ부당하다. 나. 피청구인이 제시한 나머지 2건(2018. 11. 15. 및 2018. 11. 20. 정비)의 위반내역인 엔진 100시간 주기검사 시에는 기어박스 오일 상태 검사에 대한 기술지시서 내용에는 파이프 및 웜 드라이브 클램프(Worm Drive Clamps) 장탈 절차가 명시된 바 없고 실제로도 파이프 및 웜 드라이브 클램프 장탈 없이 오일 보급구(Filler Plug) 장탈과 안전결선 체결이 가능함에도 불구하고, 피청구인이 기어박스 오일 검사 시에 오일 보급구 제거를 위하여 웜 드라이브 클램프 4개가 장탈되어야 한다며 이 사건 처분을 한 것은 기술지시서를 합리적 근거 없이 자의적으로 해석ㆍ적용함에 따른 것으로 위법함이 명백하다. 다. 피청구인은 이용자 등에게 심한 불편을 주거가 공익을 해칠 우려가 있는 경우에 해당하지 않음에도 불구하고 업무정지 대신 과징금을 부과한 것은 잘못된 것이다. 3. 피청구인 주장 기어박스 오일점검은 엔진 정비교범(05-20-06)에 따라 수행되어야 하는데, 기어박스 오일검사에 관한 정비교범(85-10-21)에는 오일 보급구(Filler plug)를 장탈한다고 되어 있는바, 동 오일 보급구를 장탈하기 위해서는 파이프와 이 파이프를 체결하는 웜 드라이브 클램프(4개)가 장탈되어야 하고, 장탈된 웜 드라이브 클램프는 반드시 교체되어야 한다. 비행교육원 측은 웜 드라이브 클램프를 장탈하여 교체하지 않았는바, 이는 엔진 100시간 주기검사 시 기어박스 오일상태 검사(85-10-20)를 관련 교범에 따라 적절히 수행하지 않은 것이다. 4. 관계법령 항공안전법 제48조, 제48조의2, 제48조의3, 제77조제2항 항공안전법 시행령 제8조의2제1항, 별표 1의2 항공안전법 시행규칙 제104조의2제1항, 별표 12의2 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 항공종사자 전문교육기관 지정서, 정비교범, 처분사전통지서, 이 사건 처분서 등 각 자료의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 ○○대학교를 설립한 학교법인이고, 국토교통부장관은 비행교육원을 「항공안전법」 제48조제1항 및 같은 법 시행규칙 제104조제3항에 따라 항공종사자 전문교육기관으로 지정하였는데, 2018. 9. 18.자 항공종사자 전문교육기관 지정서에 따르면, ○○대학교 비행교육원의 설치자는 ‘정○○’으로 기재되어 있고, 동 ‘정○○’은 당시 ○○대학교 총장이었다. 나. 국토교통부장관이 비행교육원 지정 시 발급한 훈련운영기준에 따르면, 비행교육원 소속 항공기에 대하여 제작사가 제공한 정비 매뉴얼과 제작사가 제공하는 정비방식에 의해 정비를 수행한다고 되어 있다. 다. 이 사건 관련 비행교육원 소속 항공기(HL@@@2, HL@@@3, HL@@@4, 이하 ‘이 사건 항공기’라 한다)의 제작사인 ○○○○○ 에어크래프트 인더스트리스(@@@@@@@ Aircraft Industries)사가 2017. 11. 9. 자사 웹사이트에 게시한 정비교범의 표지 및 20장의 내용은 다음과 같고, 동 정비교범은 이 사건 항공기 제작사 홈페이지(@@@@@@@aircraft.com) 메뉴의 Service and Support > Technical Publications > @@40 New Generation > Airplane Maintenance manual > Temporary Revisions 에 현재까지 최신 개정본으로 게시되어 있다. - 다 음 - ○ TEMPORARY REVISION AMM-TR-M?M 40-901 Worm Drive Clamp Installation This Temporary Revision AMM-TR-M?M 40-901 is approved in conjunction with the Mandatory Design Change Advisory M?M 40-901 and is valid in conjunction with the Airplane Maintenance Manual(AMM) until this Temporary Revision has been incorporated into the AMM. The limitations and information contained herein either supplement or, in the case of conflict, override those in the AMM. The technical information contained in this document has been approved under the authority of DOA No. EASA.21J.052. ○ CHAPTER 20 STANDARD PRACTICES Section 20-70 Standard Practices - Engine <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=104841107"> </img> 라. 이 사건 항공기의 엔진제작사인 ◈◈◈◈ 엔진(@@@@@@ Engine)사에서 발행한 정비교범(Maintenance Manual) 중 이 사건 관련 부분은 다음과 같다. 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=104841109"></img> <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=104842711"></img> <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=104842713"></img> 마. 이 사건 항공기 엔진 구성품 사진(그림)은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=104842715"> </img> 바. 비행교육원 비행 및 정비일지에 따르면, 이 사건 항공기에 대한 정비작업 내역은 다음과 같은데, 아래 작업을 실시하면서 웜 드라이브 클램프를 교체한 내역은 확인되지 않는다. 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=104842805"> </img> ※ ENG‘은 엔진(ENGINE)의 약자로 보임 사. 비행교육원 소속 항공정비사인 강○○이 서명한 날짜 미상의 확인서에 따르면, 주요내용은 다음과 같다. 다 음 - ○ @@-40NG 확인 정비사로서 비행교육원 ●●분원에 2017. 9. 5. 입사하여 근무하고 있으며, 이번 @@-40NG HL@@@3 항공기 이륙 중 엔진 Power Loose로 인하여 정상임무 실패를 하여, 고장 탐구 결과, Engine Air Intake Mainfold 계통에 Air를 공급하는 Tube와 Hose를 연결하는 Worm Drive Clamps가 나사산 마모로 인하여 Clamps가 Loose되어 New Part로 교환을 하였음 ○ 그러나 이번 결함으로 인하여 @@-40NG 항공기 AIRPLANE MAINTENANCE MANUAL을 재확인하였고, 또한 Temporary Revision "AMM-TR-MAM 40-901 Worm Drive Clamp Installation"이 발행되어 있는 것도 확인하였으나 Single Clamps만 해당하는 것으로 이해하였음. 하지만 자세히 확인한 결과 Clamps는 일회용이며 Clamp가 풀리거나 제거될 때마다 교체하라는 내용은 인지하지 못하였음. @@-40NG 항공기 Basic Manual은 R3로 2017. 9. 1. 발행되어 사용 중에 있음 ○ 앞으로 MAINTENANCE MANUAL 확인을 철저히 하여 작업 내용이 누락되지 않도록 기술도서 담당자를 지정하여 운영할 것이며, 차후 MANUAL대로 Worm Drive Clamp 작업 시 New Part로 교환 및 절차를 준수하도록 하겠음. 또한 현재까지 교환이 되지 않은 Worm Drive Clamps는 최대한 빠른 시일에 Part를 확보하여 교환하도록 하겠음 ○ 엔진제작사에서는 ENG’ Power 계통 및 엔진 전반에 대한 Worm Drive Clamps 인지 기술 문의하여 그 해답에 따라 조치를 하겠음. 이상에서 Temporary Revision 내용을 정확히 인지하지 못한 것은 확인정비사로서 불찰임을 인정함 아. A지방항공청장은 2019. 6. 18. 이 사건 항공기 정비와 관련하여 비행교육원 소속 항공정비사인 강○○에게 다음과 같이 자격증명(항공정비사) 효력정지처분을 하였다. 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=104842819"> </img> 자. 국토교통부장관은 2019. 8. 21. ○○대학교총장을 수신자로 하여 다음과 같이 행정처분심의위원회 개최 알림을 통지하였다. - 다 음 - □ 귀 기관의 항공안전법령 위반사항에 대한 행정처분심의위원회(제2019-3차)를 다음과 같이 개최함을 알려드림 ○ 심의일시 : 2019. 8. 29.(목) ○ 심의안건 : ○○대 소속 @@-40 훈련기에 대한 정비방법 미준수건 - (위반내용) 제작사 정비교범을 자의적으로 해석하여 작업 중 장탈된 클램프를 교환하지 않고 재사용 ← 제작사 정비교범 미준수 - (처분근거) ① (업무정지) 「항공안전법」 제48조제5항, 제48조의2제1항제3호 및 같은 법 시행규칙 별표12의2제2호다목3) ← 위반건수(4회)를 합산하여 업무정지 20일, 또는 ② (과징금) 「항공안전법 시행령」 별표1의2제2호나목3) ← 위반건수(4회)를 합산하여 과징금 1,800백만 원 차. ○○대학교총장은 2019. 8. 26. 국토교통부장관에게 다음과 같은 소명자료를 제출하였다. 다 음 - □ ‘정비교범 자의적 해석’에 대한 소명 ○ 기술지시에 ‘single use’라는 표현은 당시 결함이 발생된 곳은 두 개(‘dual use’)의 클램프를 사용하고 있었기에, 하나의 클램프를 사용하는 곳만 해당하는 것으로 해석하였음 - 해석의 근거는 영어의 ‘single use’는 하나를 사용한다는 뜻이지 한번만 사용하라는 뜻이 결코 아님(한번만 사용하라는 것이라면 ‘One time use’라 하여야 함) - 같은 엔진을 사용하는 @@-42NG에는 이런 기술지시가 없음. 즉, 쌍발기에도 똑같은 작업이 이루어지고 있음 □ 처분에 대한 소명 ○ 본 건과 관련하여 이전 확인 정비사(강○○)에 대한 행정처분(1개월 자격정지)이 있었으므로 추가 처분은 이중 처분에 해당 ※ 처분근거로 제시된 위반건수(4회)에 대해서도 ○○대학교 비행교육원이 전문교육기관으로 지정된 일자(2019. 9. 19.) 이후에 발생된 미준수는 2회[전문교육기관 이전의 2회(2018. 5. 14. 및 2018. 6. 4.)를 추가로 처분]로 4회에 대한 처분도 재검토가 필요함(처분 시행을 고려했을 경우) ○ 감항분류 자가용 비행기를 운영하고 있는 ○○대학교 학교법인(예하 비행교육원)은 비영리 단체이며, 어떠한 영업 이익을 추구하는 사업체가 아니기 때문에 영업정지(업무정지), 과징금 부과 대상이 아님 - 과징금을 규정하고 있는 「항공사업법 시행령」 제15조, 별표 3에도 과징금 부과대상이 국제/국내/소형항공운송사업, 외국인 국제항공운송사업, 항공운송총대리점업으로 한정하고 있음 - 따라서 과징금(영업 관련 업무정지) 관련 「항공사업법」은 운송용(사용사업 포함)사업체를 대상으로 한 법으로 이를 전문교육기관이라는 문맥 하나로 동일 적용하는 것은 부합하지 않음 카. 국토교통부장관은 2019. 9. 6. 당사자를 ‘○○대학교 비행훈련원장’으로 하여 다음과 같이 행정처분 사전통지(의견제출 통지)를 하였는데, 동 사전통지 알림 공문의 수신자는 ‘○○대학교총장’으로 기재되어 있다. - 다 음 - ? 예정된 처분의 제목 : ○○대 소속 @@-40 훈련기에 대한 정비방법 미준수건에 대한 과징금 ? 처분의 원인이 되는 사실 - 「항공안전법」 제77조제2항에 따라 운항기술기준(5.10.6. 및 8.1.6.2 라항)을 적용, 등록된 항공기의 소유자(운영자)는 지속 감항성 유지를 위해 최신 제작사 정비교범을 사용하여 정비 등을 수행하여야 함. 그럼에도 불구 전문교육기관 훈련운영기준에서 정한 정비방법을 준수하지 않음 ○ 처분하고자 하는 내용 : 과징금 7,200만원 * 정비절차를 준수하지 않은 사실이 4회 인정되므로 위반사실 1건 당 1,800만원씩 합산하여 처분 ○ 법적근거 및 조문내용 - 「항공안전법」 제77조제2항 및 같은 법 시행령 별표1의2제2호나목3) ○ 의견제출 기한 : 2019. 9. 18.(수) 타. 국토교통부장관은 2019. 10. 29. 당사자를 ‘○○대학교 비행훈련원장’으로 하여 다음과 같이 이 사건 처분을 하였는데, 행정처분 통지서의 수신자는 ‘○○대학교총장’으로 기재하였고, 2019. 11. 28.부터 이 사건과 관련한 과징금의 부과권한은 국토교통부장관에서 피청구인에게 위임되었으며, 이 사건 처분 외에 비행교육원과 관련하여 항공안전법령 위반으로 처분받은 내역은 확인되지 않는다. - 다 음 - ○ 처분의 제목: ○○대 소속 @@-40 훈련기에 대한 정비방법 미준수건에 대한 과징금 ○ 당사자 : ○○대학교 비행훈련원장 ○ 처분의 원인이 되는 사실 - 「항공안전법」 제77조제2항에 따라 운항기술기준(5.10.6 및 8.1.6.2 라항)을 적용, 등록된 항공기의 소유자(운영자)는 지속 감항성 유지를 위해 최신 제작사 정비교범을 사용하여 정비 등을 수행하여야 함에도 불구하고 이를 위반하여 정비를 수행함(전문교육기관 훈련운영기준에서 정한 정비방법 미준수) ○ 처분의 내용: 과징금 7,200만원 ○ 처분의 근거: 「항공안전법」 제77조제2항 및 같은 법 시행령 별표1의2제2호나목3) 6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 「항공안전법」 제48조제1항에 따르면, 항공종사자를 양성하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관으로부터 전문교육기관으로 지정을 받을 수 있다(다만, 제35조제1호부터 제4호까지의 항공종사자를 양성하려는 자는 전문교육기관으로 지정을 받아야 한다)고 되어 있고, 같은 조 제3항에 따르면, 국토교통부장관은 전문교육기관을 지정하는 경우에는 교육과정, 교관의 인원ㆍ자격 및 교육평가방법 등 국토교통부령으로 정하는 사항이 명시된 훈련운영기준을 전문교육기관지정서와 함께 해당 전문교육기관으로 지정받은 자에게 발급하여야 한다고 되어 있으며, 같은 조 제5항에 따르면, 전문교육기관으로 지정을 받은 자는 제3항에 따른 훈련운영기준 또는 제4항에 따라 변경된 훈련운영기준을 준수하여야 한다고 되어 있다. 2) 「항공안전법」 제48조의2제1항에 따르면, 국토교통부장관은 전문교육기관으로 지정받은 자가 제48조제5항을 위반하여 정당한 사유 없이 훈련운영기준을 준수하지 아니한 경우(제48조의2제1항제3호)에는 그 지정을 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 그 업무의 정지를 명할 수 있다고 되어 있고, 같은 조 제2항에 따르면, 제1항에 따른 처분의 세부기준 및 절차와 그 밖에 필요한 사항은 국토교통부령으로 정한다고 되어 있으며, 그에 따른 항공안전법 시행규칙 제104조의2제1항, 별표 12의2에 따르면, 법 제48조제5항을 위반하여 정당한 사유 없이 훈련운영기준을 준수하지 않은 경우 중 훈련운영기준에서 정한 훈련용 항공기에 대한 정비방법을 준수하지 않은 경우의 처분기준은 업무정지 5일이고, ① 위반행위가 사소한 부주의나 오류로 인한 것으로 인정되는 경우, ② 위반행위자가 법 위반상태를 시정하거나 해소하기 위하여 노력한 사실이 인정되는 경우, ③ 그 밖에 사업 규모, 사업 지역의 특수성, 위반행위의 정도, 위반행위의 동기와 그 결과 및 위반 횟수 등을 고려하여 업무정지 기간을 줄일 필요가 있다고 인정되는 경우에는 위 업무정지 기간의 2분의 1 범위에서 그 기간을 줄일 수 있다고 되어 있다. 3) 「항공안전법」 제48조의3에 따르면, 제48조의2제1항제3호에 따라 그 업무의 정지를 명하여야 하는 경우로서 그 업무를 정지하는 경우 전문교육기관 이용자 등에게 심한 불편을 주거나 공익을 해칠 우려가 있는 경우에는 업무정지 처분을 갈음하여 10억원 이하의 과징금을 부과할 수 있고, 과징금 부과의 구체적인 기준, 절차 및 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 되어 있는데, 그에 따른 같은 법 시행령 제8조의2제1항 및 별표 1의2에 따르면, 훈련운영기준에서 정한 훈련용 항공기에 대한 정비방법을 준수하지 않은 경우의 과징금 부과기준은 1,800만원이고, ① 위반행위가 사소한 부주의나 오류로 인한 것으로 인정되는 경우, ② 위반행위자가 법 위반상태를 시정하거나 해소하기 위하여 노력한 사실이 인정되는 경우, ③ 그 밖에 위반행위의 정도, 동기와 그 결과 및 위반 횟수 등을 고려하여 과징금 금액을 줄일 필요가 있다고 인정되는 경우에는 과징금 금액의 2분의 1 범위에서 그 금액을 줄일 수 있다고 되어 있다. 4) 한편, 「항공안전법 시행령」 제26조제1항이 2019. 8. 27. 개정(대통령령 제30062호, 2019. 11. 28. 시행)되면서 법 제48조의3에 따른 전문교육기관 지정을 받은 자에 대한 과징금의 부과 및 징수, 업무의 정지에 관한 국토교통부장관의 권한은 지방항공청장에게 위임되었다. 나. 판단 1) 먼저, 청구인은 이 사건 항공기에 대한 정비내역 중 2018. 10. 1.과 2018. 10. 16. 정비한 부분에 대해서는 정비교범에 따르지 않고 정비했다는 사실은 인정하면서, 2018. 11. 15.과 2018. 11. 20. 정비한 내역은 정비교범에 따르지 않은 것이 아니므로 피청구인의 이 사건 처분이 위법하다고 주장하고 있는바, 이에 대해 살펴본다. 위 인정사실에 따르면, 이 사건 항공기 제작사인 ○○○○○ 에어크래프트 인더스트리사의 2017. 11. 9.자 정비교범, 이 사건 항공기 엔진제작사인 ◈◈◈◈ 엔진사에서 발행한 정비교범 및 이 사건 항공기의 엔진 구성품 사진(도면) 등을 종합하면, 엔진 100시간 점검 시 기어박스 오일을 점검하고 보충해야 하는데, 이러한 작업을 수행하려면 기어박스 오일 보급구를 장탈해야 하고, 오일 보급구를 장탈하기 위해서는 바로 위에 위치한 웜 드라이브 클램프를 장탈해야 하며, 웜 드라이브 클램프는 일회용이므로 장탈된 웜 드라이브 클램프는 새로운 것으로 교환해야 한다. 그럼에도 불구하고, 비행교육원 측은 이 사건 항공기 중 HL@@@4와 HL@@@2에 대해 각각 2018. 11. 15. 및 2018. 11. 20 항공기 200시간 점검 및 엔진 100시간 주기검사를 실시하면서 웜 드라이브 클램프를 교체하지 않은 사실이 확인되는바, 비행교육원 측에서 정비교범에 따르지 않고 정비한 사실이 인정되므로 이에 대한 청구인의 주장은 받아들일 수 없다. 따라서 비행교육원에서 정당한 사유 없이 훈련운영기준을 준수하지 아니한 경우에 해당한다고 할 것이므로 「항공안전법」에 따른 행정처분의 대상에 해당됨은 인정된다고 할 것이다. 2) 다음으로 청구인은 이용자 등에게 심한 불편을 주거나 공익을 해칠 우려가 있는 경우에 해당하지 않음에도 불구하고 피청구인이 업무정지 대신 과징금을 부과한 것은 잘못된 것이고, 이 사건과 관련하여 감경사유가 있다는 취지의 주장을 하고 있는바, 이에 대해 살펴본다. 「항공안전법」 제48조의2, 제48조의3, 같은 법 시행규칙 제104조의2제1항 및 별표 12의2을 종합하면, 전문교육기관으로 지정받은 자가 같은 법 제48조제5항을 위반하여 정당한 사유 없이 훈련운영기준을 준수하지 아니한 경우(제48조의2제1항제3호)에는 원칙적으로 업무정지처분(5일)을 할 수 있고, 그 업무를 정지하는 경우 전문교육기관 이용자 등에게 심한 불편을 주거나 공익을 해칠 우려가 있는 경우에는 업무정지 처분을 갈음하여 과징금을 부과할 수 있도록 되어 있는데, 비행교육원에 대해 업무정지처분을 할 경우 그 이용자 등에게 심한 불편을 주거나 공익을 해칠 우려가 있다고 보이지 않는 점, 이 사건 처분 외에 비행교육원과 관련하여 항공안전법령 위반으로 처분 받은 내역이 확인되지 않는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 이 사건 처분으로 피청구인이 달성하려는 공익목적보다 청구인이 입는 불이익이 크다 할 것이므로 피청구인의 이 사건 처분은 부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 일부 인정할 수 있으므로 이 사건 처분을 15일의 업무정지처분으로 변경하기로 하여 주문과 같이 재결한다.