과징금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 가. 청구인은 경기도 ○○시에서 폐기물 소각시설(이하 ‘이 사건 소각시설’이라 한다)을 운영하는 자인데, 한국기계연구원장은 2021. 10. 14.부터 2021. 10. 15.까지 위 소각시설에 대한 정기검사를 실시한 뒤 청구인에게 불합격 통지(강열감량 기준 10%, 결과 14.4%)를 하였다. 나. 피청구인은 청구인이 2021. 10. 29. 정기검사 불합격 통지를 받은 뒤에도 약 72시간 동안 이 사건 소각시설을 가동하여 「폐기물관리법」제30조제3항을 위반하였다는 이유로 2021. 11. 10. 청구인에게 3개월의 영업정지처분 사전통지를 하였다. 다. 청구인이 코로나19로 급증한 의료폐기물 처리를 이유로 위 영업정지 처분을 과징금으로 갈음해 줄 것을 요청하자, 피청구인은 2022. 2. 4. 청구인에게 1/2로 감경한 과징금(2,845만 9,310원) 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 처분사유의 부존재 이 사건 소각시설은 폐기물이 투입되면 기울어진 소각로를 따라 연쇄이동하며 소각되고, 소각공정을 마친 최종 소각재는 낙하구(아래 사진의 2번 화살표)를 통해 재를 모으는 보관함으로 떨어지는 구조로 되어 있다. 다만, 이 사건 소각시설의 바닥은 불판이 촘촘히 짜인 구조로 되어있어 바닥면에 틈이 존재하므로, 소량의 소각 잔재물이 낙하되는데, 이렇게 낙하된 소각 잔재물은 컨베이어를 타고 내려와 동일한 재 박스에 모이게 된다(아래사진 1번 화살표). 그 결과 이 사건 소각시설에서는 성상이 균일하지 아니한 소각재 및 소각 잔재물이 동시에 발생하게 되는데, 소각 잔재물은 전체 재 폐기물의 10~20%를 차지하며, 불완전하게 소각된 상태이므로, 완전한 소각공정을 거친 소각재에 비해 ‘강열감량’이 높게 나타난다. 따라서 시료 채취는 「폐기물공정시험기준」에 따라 소각재를 전체적으로 혼합하여 채취하거나 그 발생하는 양에 비례하여 채취하는 등 전체를 대표할 수 있게 해야 하는데, 당시 한국기계연구원 담당자는 청구인 직원으로 하여금 소각 잔재물을 4번, 소각재를 2번 채취하도록 지시함으로써 실제 발생비율과 다르게 시료를 채취하였고, 채취 전 소각 잔재물 및 소각재를 혼합하는 과정 또한 수행하지 않았다. 이는 명백히 공정시험기준의 시료채취 방법을 위반한 것으로서, 소각재 전체의 성질을 대표하는 것으로 볼 수 없으므로, 이에 근거한 검사결과는 신뢰할 수 없다. 또한 청구인이 과거 정기검사에서 부적합 판정을 받은 사실이 없고, 이 사건 부적합 판정 뒤에 바로 실시한 두 차례 시험에서도 모두 적합 판정을 받은 점도 위 시료에 대표성이 없다는 점을 뒷받침한다. 따라서 청구인이 적합판정을 받지 아니한 채 이 사건 소각시설을 가동한 것으로 볼 수 없으므로 이 사건 처분사유는 존재하지 아니한다. 한편, 최근 수원고등법원은 피청구인 소속 공무원이 대표성이 담보되지 아니한 방법으로 채취한 시료에 근거한 검사결과를 신뢰할 수 없다고 보고, 이를 전제로 한 처분이 위법하다고 판시하였다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=120173081"> < 이 사건 소각시설 개략도 > < 재 보관함의 내용물 재구성 > </img> 나. 의무해태를 탓할 수 없는 정당한 사유의 존재 청구인은 환경부의 코로나19 특별대책에 따라 급증하는 의료폐기물을 입고 당일 처리하고 있는 긴급한 상황에서 2021. 10. 29.(금) 한국기계연구원 명의의 검사결과서를 수령하였고, 검사결과서에는 사후조치에 대한 내용은 전혀 기재되어 있지 않았다. 이에 청구인은 피청구인에게 위 검사결과 수령 즉시 사후조치에 대해 문의하여 그 결과를 기다리면서 섣불리 이 사건 소각시설 가동을 중단하지 못하였고, 가동중지 대상임을 통지받은 2021. 11. 1.(월) 가동을 중단하였다. 청구인이 피청구인의 명확한 지시 없이 이 사건 소각시설의 가동을 중지하였다면, 코로나19 대응을 위한 환경부의 특별대책을 위반하여 격리의료폐기물을 1일 이상 보관하게 되는 상황이었는바, 청구인에게는 의무해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 존재한다. 3. 피청구인 주장 가.「폐기물공정시험기준」은 시료채취 시 ‘폐기물을 잘 혼합하여야 하며, 이것이 불가능한 경우에는 전체의 성질을 대표할 수 있도록 서로 다른 곳에서 채취하여야 한다’고 규정하고 있을 뿐, 다양한 사안에 직접 적용될 수 있는 구체적이거나 세부적인 사항에 대해서는 별도의 규정을 두고 있지 않으므로, 시료 채취자에게는 현장 상황에 따른 폭넓은 재량이 인정되어야 할 것이다. 한국기계연구원이 이 사건 소각시설에서 시료를 채취할 당시 재 보관함은 경계벽 등의 분리장치가 없어 각 호퍼에서 낙하하는 재 폐기물이 분리되지 않고 뒤섞여 있는 상황이었고, 심판청구서상의 사진과 달리 소각 잔재물과 소각재가 혼재하여 육안으로 구별하기 힘든 상황이었다. 이에 한국기계연구원은 현장 상황상 소각폐기물의 분리가 불가능하다고 판단하여 청구인이 배출하는 재 폐기물 전체의 성질을 대표할 수 있도록 재 보관함 안의 서로 다른 곳에서 시료를 채취하여 이를 혼합한 뒤 최종적으로 시료를 완성ㆍ검사하였다. 그렇다면 위와 같은 방식의 시료 채취는 현장 상황을 고려한 최선의 방법으로서 「폐기물공정시험기준」을 준수한 대표성 있는 시료채취라고 할 것이다. 또한 이 사건 정기검사 이후의 검사자료는 청구인이 사적으로 의뢰하여 생산된 것으로서 그 검사를 위한 전제조건의 동일성(투입되는 폐기물의 종류 및 구성비, 작동 온도 및 시간 등)이 전혀 확인되지 않아 객관성을 인정하기 어려우므로, 위 자료에 근거한 청구인의 주장은 이유 없다. 한편, 청구인이 원용하고 있는 수원고등법원 2020누13154판결은 사업자가 배출하는 폐기물이 가루와 덩어리 형태로 나누어져 있고 이를 육안으로 구분할 수 있음에도 시료 채취 시 이를 혼합하지 않았기에 채취된 시료가 사업자가 배출하는 폐기물을 대표한다고 보기 어렵다고 하여 위와 같은 판단을 한 것으로, 이 사건과는 사정이 다르다. 한편, 만약 청구인의 주장과 같이 실제 배출되는 소각 잔재물과 소각재의 배출 비율을 정확히 고려하여 시료를 채취하여야 한다고 하려면, 검사자가 검사 전 청구인이 소각 잔재물과 소각재를 분리하여 저장하는 시설을 완비하고, 소각 잔재물과 소각재의 배출 비율에 대한 정확한 자료제시가 선행되어야 하는데, 청구인은 이 사건 소각시설에서 한국기계연구원이 시료를 채취할 당시 이러한 선행조치를 취하지 않았을 뿐만 아니라 한국기계연구원의 이 사건 시료 채취에 대해 별다른 이의도 제기하지 않았다. 그리고 청구인은 과거 한국기계연구원이 실시한 4차례 검사에서 이러한 방식의 시료채취에 대해 이의를 제기한 적이 없었다는 사실까지 감안하면, 이 사건 시료 채취만이 청구인이 배출하는 재 폐기물의 성질을 대표하지 못한다는 청구인의 주장은 설득력이 없다고 할 것이다. 나.「폐기물관리법」제30조제3항은 정기검사 위반에 따른 소각시설 가동 중단에 예외사유를 두지 않는다는 점과 청구인이 격리의료폐기물을 다른 업체의 소각시설을 통해 처리할 수 있었다는 점을 감안하면, 보고과정에서 시간이 소요되었고 코로나19로 인한 격리의료폐기물을 즉시 처리하기 위하여 이 사건 소각시설을 가동할 수밖에 없었다는 청구인의 주장은 의무위반을 정당화할 수 있는 사유에 해당하지 않는다. 4. 관계법령 폐기물관리법 제27조, 제28조, 제30조, 제60조 폐기물관리법 시행규칙 제83조, 별표 21 환경분야 시험·검사 등에 관한 법률 제2조, 제6조, 제8조 폐기물공정시험기준(환경부고시 2017-54호) 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 폐기물 중간처분업 허가증, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 2017. 2. 23. 피청구인으로부터 의료폐기물 중간처분업 허가를 받은 자로, 소각시설은 1기이며, 그 처리능력은 ‘24톤/일, 1톤/시’이다. 나. 이 사건 시설에서 발생한 재 폐기물은 아래 사진의 흰색 선을 따라 재 보관함으로 떨어지고, 소각잔재물은 주황색 선을 따라 같은 보관함으로 떨어지도록 되어 있다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=120173213"> 아 래 - </img> 다. 한국기계연구원은 「폐기물관리법」상 폐기물 시험ㆍ분석 전문기관으로서, 소속직원 이□□이 2021. 10. 14., 2021. 10. 15. 이 사건 소각시설에 대한 정기검사를 실시한 결과, 소각 잔재물의 평균 강열감량이 14.4%(기준 10%)로 나타났다는 이유로 불합격 판정을 하였는데, 2021. 10. 25.자 검사결과서의 ‘특기사항’란에는 ‘본 성적서에 기재된 소각대상 폐기물에 한하여 소각하여야 하며 인허가 시 처리용량의 103% 미만으로 가동하여야 함’이라고 기재되어 있다. 라. 피청구인은 2021. 11. 10. 청구인에게 3개월의 영업정지 처분사전통지를 하였는데, 처분의 원인이 되는 사실에는 다음의 내용이 기재되어 있다. 다 음 - o 2021. 10. 29. 11:57 정기검사 결과 불합격 문서 등기 수령하였음에도, 소각시설을 계속 가동하다 2021. 11. 1. 12:00경 가동 중지함 o 정기검사 결과 불합격 : 강열감량 14.4%(기준 10%) 마. 피청구인이 2021. 11. 30. 한국기계연구원장에게 위 다.항의 정기검사 관련 「폐기물공정시험기준」 부합 여부에 대하여 의견을 요청하자, 한국기계연구원장은 2021. 12. 8. 피청구인에게 다음의 의견을 회신하였다. 다 음 - o 「폐기물공정시험기준」관련 - 한국기계연구원의 검사기준은 「폐기물공정시험기준」에 부합하여 검사를 수행하였으며, 시료 채취 또한 청구인 제출서류의 사진 개략도에서 (1)과 (2) 호퍼에서 혼합하여 시료를 채취하였으며, 전체의 성질을 대표할 수 있도록 잔재물을 잘 섞어서 시료를 채취하였음 - 소각재 구성 사진에서 1번과 2번 시료는 그 당시의 상태와 상이하며, 1번과 2번이 육안으로 구분할 수 없었으며, 전체적으로 혼합하여 시료를 채취하였음 바. 피청구인은 2022. 2. 4. 청구인에게 ‘정기검사에서 적합판정을 받지 아니한 폐기물처리시설을 사용하여 「폐기물관리법」제30조제3항을 위반하였다는 이유로 영업정지 3개월에 갈음하는 과징금 2,845만 9,310원(50% 감경)을 부과하였다. 사. 청구인 직원 이○○이 2022. 3. 11. 작성한 사실확인서의 내용은 다음과 같다. 다 음 - o 2021. 10. 14. 오전 11경 소각로 성능검사 당시 검사항목 중 소각재 시료채취를 위해 한국기계연구원 담당자 1명과 저를 포함하여 □□□□□□ 소속 정○○ 차장과 청구인 소속 김○○ 대리 총 4명이 소각로 재 보관함으로 이동하였음 o 재 보관함 앞에서 김○○ 대리가 소각재를 채취하려던 중 한국기계연구원 담당자 분이 재 보관함 안에 채취할 곳들을 특정하여 "저기"라고 큰소리로 외치며 지목하였고, 이에 김○○ 대리는 담당자 분이 지목한 곳에서 삽으로 그대로 떠서 채취함에 담는 방식으로 약 500g의 소각재를 약 6회 정도 떠서 채취하였음 - 약 6회 중 소각 잔재물을 4번, 소각재를 2번 채취하였으며, 별도로 소각재를 전체적으로 혼합하지는 않았으며, 피검사자 직원들로서는 한국기계연구원 담당자 분의 지시를 그대로 따를 수밖에 없었음 아. 환경부의 ‘코로나 19 관련 폐기물 안전관리 특별대책’(2021. 10. 21.)에 따르면, 격리의료폐기물의 경우 배출자는 당일 위탁처리하고, 운반자는 당일 운반(임시보관 금지)해야 하며, 처리자는 입고 즉시 전용용기에 담긴 상태로 바로 소각로에 투입‘하도록 되어 있다. 한편, 당시 전국의 의료폐기물 처리업체 수는 총 13개(수도권 3개 포함)다. 자. 청구인이 이 사건 소각시설과 관련하여 받은 각종 시험결과는 다음과 같다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=120173215"> 다 음 - </img> 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 등 1)「폐기물관리법」제30조에 따르면, 환경부령으로 정하는 폐기물처리시설의 설치를 마친 자는 제30조의2제3항에 따른 폐기물처리시설 검사기관으로부터 검사를 받아야 하고(제1항), 제1항에 따른 폐기물처리시설을 설치ㆍ운영하는 자는 환경부령으로 정하는 기간마다 제1항에 따른 검사기관으로부터 정기검사를 받아야 하며(제2항), 제1항 또는 제2항에 따른 검사에서 적합 판정을 받지 아니한 폐기물처리시설은 사용할 수 없고, 다만 검사를 위하여 그 시설을 사용하는 경우에는 그러하지 아니하다(제3항). 같은 법 제27조제2항제11호, 제60조 및 같은 법 시행규칙 제83조제1항, 별표 21 제2호다목20)에 따르면 ‘법 제30조제1항·제2항을 위반하여 검사를 받지 아니하거나 같은 조 제3항을 위반하여 적합판정을 받지 않은 폐기물처리시설을 사용한 경우’ 1차 처분은 영업정지 3개월이고, 같은 법 제28조제1항ㆍ제2항에 따르면, 그 영업의 정지가 ‘① 해당 영업의 정지로 인하여 그 영업의 이용자가 폐기물을 위탁처리하지 못하여 폐기물이 사업장 안에 적체(積滯)됨으로써 이용자의 사업활동에 막대한 지장을 줄 우려가 있는 경우, ② 해당 폐기물처리업자가 보관 중인 폐기물이나 그 영업의 이용자가 보관 중인 폐기물의 적체에 따른 환경오염으로 인하여 인근지역 주민의 건강에 위해가 발생되거나 발생될 우려가 있는 경우’ 등의 어느 하나에 해당한다고 인정되면 그 영업의 정지를 갈음하여 대통령령으로 정하는 매출액에 100분의 5를 곱한 금액을 초과하지 아니하는 범위에서 과징금을 부과할 수 있고, 그 금액의 2분의 1의 범위에서 가중(加重)하거나 감경(減輕)할 수 있다. 2)「환경분야 시험·검사 등에 관한 법률」(이하 ‘환경시험검사법’이라 하다) 제2조에 따르면 ‘시험ㆍ검사등’이란 환경의 관리ㆍ보전을 위하여 환경분야 관련 법령에 따라 수행하는 환경오염 또는 환경유해성의 측정ㆍ분석ㆍ평가(측정ㆍ분석ㆍ평가를 위한 시료의 채취를 포함한다) 등을 말하는데, 같은 법 제6조제1항 및 제8조에 따르면 환경부장관은 환경오염물질, 환경오염상태, 유해성 등의 측정ㆍ분석ㆍ평가 등의 통일성 및 정확성을 도모하기 위하여 소정의 분야에 대한 환경오염공정시험기준(이하 ‘공정시험기준’이라 한다)을 정하여 고시하여야 하고, 환경분야 관계법령에서 정하는 바에 따라 환경오염도를 기록ㆍ제출ㆍ공표하거나 행정처분 등의 근거로 사용하고자 하는 경우에는 이 법에서 정하는 공정시험기준에 따라야 한다. 3) 환경시험검사법 제6조의 위임에 따라 고시된 「폐기물공정시험기준」(환경부고시 2017-54호)의 ‘시료의 채취’ 항목은 아래와 같다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=120173217"> </img> 4) 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익 목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교ㆍ형량하여 판단하여야 한다. 이 경우 제재적 행정처분의 기준이 부령의 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 지나지 않아 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없으므로, 당해 처분의 적법 여부는 위 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단하여야 한다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 참조). 나. 판단 이 사건 소각시설에서 발생한 재 폐기물에 소각재 및 소각 잔재물이 있고, 소각 잔재물의 강열감량이 소각재에 비하여 높게 나타나는 점에 대해서는 당사자 간 다툼이 없는 사실로 인정된다. 반면 이 사건 시료가 검사대상 재 폐기물을 대표할 수 있게 채취되었는지에 대해서는 서로 상반된 주장을 하고 있는바, 청구인은 ‘재 폐기물들이 육안으로 구분할 수 있는 상태에서 실제 발생비율과 다르게 시료를 채취하였다’고 주장하고 있고, 피청구인은 ‘재 폐기물들이 혼재하여 육안으로 구분할 수 없는 상태에서 전체의 성질을 대표할 수 있도록 서로 다른 곳에서 채취하였다’고 주장하고 있으며, 당사자 모두 주장을 뒷받침할 객관적 자료는 제시하지 못하고 있다. 그러나 환경시험검사법은 공정시험기준에 따르지 않은 시험결과는 환경분야 법령상의 행정처분의 근거로 사용할 수 없도록 하고 있으므로, 「폐기물관리법」에 따른 제재적 처분을 함에 있어 그 근거가 되는 시험결과가 공정시험기준에 의한 것임을 입증하여야 할 책임은 처분청인 피청구인이나 시험기관인 한국기계연구원에 있다고 할 것이다. 위 인정사실에 따르면 소각재 및 소각 잔재물은 서로 다른 경로 및 분리된 연결관을 거쳐 재 보관함으로 떨어지는 구조이므로, 재 폐기물들이 겉모양으로는 크게 구분되지 않았다고 하더라도 재 보관함 내에 쌓이는 위치에 있어서는 혼재되지 않고 어느 정도 구분되었을 것으로 보인다. 따라서 시료 채취자가 이를 전체적으로 혼합하지 않은 경우에는 재 보관함의 어느 위치에서 시료를 채취했는지에 따라 시험결과에 큰 차이가 발생할 수 있다고 보인다. 이에 대해 청구인은 한국기계연구원 담당자의 지시에 따라 청구인 직원이 ‘재 폐기물을 혼합하지 않고 소각재 2번, 소각 잔재물 4번’을 채취했다며 당시 상황을 구체적으로 주장하는 반면, 피청구인은 소각재와 소각 잔재물이 육안으로 구분되지 않는 상태에서 재 보관함의 ‘서로 다른 곳에서’ 채취했다고 막연하게 주장할 뿐, 시료 채취 전 혼합을 하였는지, 혼합을 하였다면 그 주체가 누구인지, 혼합을 하지 않았다면 내용물이 육안으로 구분되지 않는 상태에서 어떤 방식으로 시료의 대표성을 담보하였다는 것인지에 대해서는 구체적 주장을 하지 못하고 있다. 통상 시료채취 과정이나 결과에 이견이 발생할 경우에 대비하여 행정기관이 채취과정에 참여한 업체로부터 관련 기준에 적법하게 시료가 채취되었음을 확인하는 문서를 징구한다고 할 것이나, 한국기계연구원 등이 이를 징구한 사실이 보이지 않고, 달리 피청구인의 주장을 뒷받침할 만한 정황자료도 보이지 않는다. 위 사정을 종합하면 이 사건 시료가 검사 대상 재 폐기물을 대표한다는 피청구인의 주장은 입증되지 않았다고 할 것이므로, 이 사건 시료를 바탕으로 한 한국기계연구원의 검사결과는 신뢰할 수 없다고 할 것이다. 그렇다면 청구인과 피청구인의 다른 주장에 대해서는 더 살펴볼 필요 없이, 검사결과의 신뢰성을 전제로 한 이 사건 처분은 위법·부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.