과징금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인 소유의 ‘세종특별자치시 A면 B리 ***-*번지’ 소재 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 소속 종원 C의 명의로 등기를 경료(이하 ‘이 사건 명의신탁’이라 한다)하여 「부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률」(이하 ‘부동산실명법’이라 한다) 제3조제1항을 위반하였다는 이유로 피청구인은 2022. 4. 7. 청구인에게 같은 법 제5조에 따라 23,132,400원의 과징금을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이 사건 토지는 위토였던 ‘세종특별자치시 A면 B리 산 ** 소재 임야 9,521㎡’(이하 ‘이 사건 분할 전 토지’라 한다)가 분할된 것인데, 이 사건 분할 전 토지는 ‘國’ 소유였다가 1928. 7. 14. 청구인의 종손인 D 명의로 소유권이전등록이 되었는데, 이는 청구인이 D에게 명의신탁한 것이고, 이후 청구인의 관리가 소홀한 틈을 타 E, F 앞으로 소유권이 이전되었던 것으로, 이는 명의수탁자가 변경된 것에 불과할 뿐 이 사건 토지는 여전히 청구인의 소유이므로, 부동산실명법 제8조의 특례에 해당하는 점, 청구인은 이 사건 토지의 지목을 임야로 변경할 계획으로 그 소유권을 회복하기 위해 종중 총회와 이사회를 거쳐 명의자인 F에게 소 제기를 하려고 하였으나, 소 제기 전 원만한 해결을 위해 F와 협의가 이루어져 매매의 형식을 취한 것인 점, 위 매매과정에서 법률전문가의 자문을 얻어 진행하였음에도, 이 사건 명의신탁이 「농지법」상의 제한을 회피하기 위한 것인지 알지 못했는바, 청구인에게 위와 같은 의도가 있었다고 보기는 어려운 점 등에 비추어 볼 때, 청구인이 이 사건 토지를 매수하여 C 명의로 소유권이전등기를 한 것이 법령상 제한을 회피하기 위한 것이었다고 볼 수는 없으므로, 이를 전제로 한 피청구인의 이 사건 처분은 위법·부당하여 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 이 사건 분할 전 토지는 구「농지개혁법」 시행 당시 임야로 이를 위토라고 할 수 없고, 이로부터 분할된 이 사건 토지 역시 위토의 요건을 갖추지 못한 농지이므로 「농지법」에 따라 농가 아닌 청구인으로서는 이를 소유할 수 없음에도 불구하고, 청구인은 이와 같은 「농지법」상의 제한을 회피하기 위해 소속 종원 C 명의로 소유권 이전등기를 하였는바, 이를 부동산실명법 제8조의 특례에 해당한다고 볼 수 없으므로, 피청구인의 이 사건 처분은 적법·타당하다. 4. 관계법령 부동산등기법 제26조 부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률 제2조, 제3조제1항, 제4조, 제5조, 제6조, 제8조 부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률 시행령 제3조의2, 별표 농지법 제6조 구 농지법(1994. 12. 22. 법률 제4817호로 제정되어 1996. 1. 1. 시행된 것, 이하 같다) 제6조제1항, 부칙 제5조제1항 구 농지개혁법(1994. 12. 22. 법률 제4817호로 폐지되기 전의 것, 이하 같다) 제5조, 제6조제1항 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 종중규약, 임야대장, 폐쇄등기부 증명서, 등기사항전부증명서, 부동산 매매계약서, 총회결의서, 이사회 회의록, 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인이 제출한 종중규약에 따르면, 청구인은 ‘G씨H파25대’ 후손 중 만 20세 이상의 성인으로 구성된 비영리법인(고유번호: ***-**-*****)이고, 위 규약은 2018. 2. 24. 시행되었다. 나. 이 사건 분할 전 토지의 임야대장 및 폐쇄등기부 증명서에 따르면, 1917. 9. 12. 최초로 소유권자가 ‘國’으로 등재되었고, 1928. 3. 14. 소유권이 ‘D’에게 이전되었으며, 1989. 7. 25. 매매(1987. 10. 30.)를 원인으로 소유권이 ‘E’에게 이전되었다. 다. 임야대장, 폐쇄등기부 증명서 및 등기사항전부증명서에 따르면, 이 사건 명의신탁 이전까지 이 사건 분할 전 토지의 토지이동내역은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=133550631"> ┌──────────┐ │이 사건 분할 전 토지│ │9,521㎡, E 소유 │ └──────┬───┘ │1997. 3. 14. 분할 ┌──────────┴────────────┐ │1997. 9. 2. 증여 1997. 9. 2. 매매│ ┌───┴───┐ ┌──┴─────┐ │산36, 7,790㎡ │ │산36-1, 1,531㎡ │ │F 소유 │ │I 소유 │ │ │ │ │ └───┬───┘ └────────┘ 2011. 12. 2. 분할 │ 2018. 6. 12. 분할 ┌────────┴────┐ ┌────────┐ │ │ │ │ ┌─┴─────┐ ┌───┴─────┐ ┌──┴─────┐┌─┴─────┐ │산36, 3,822㎡ │ │산36-2, 4,168㎡ │ │산36-1, 747㎡ ││산36-3, │ │F 소유 │ │F 소유 │ │I 소유 ││784㎡ │ │ │ │ │ │ ││I 소유 │ └─┬─────┘ └───┬─────┘ └──┬─────┘└─┬─────┘ │2020. 6. 22. 매매 │2011. 12. 2. │2018. 6. 12. │ │2020. 10. 14. 분 │등록전환 │등록전환 │ │할 │(임야→전) │ │ │ ┏━━━┷━━━━━┓ ┌──┴─────┐ ┌┴─────┐ │ ┃이 사건 토지 ┃ │494-14, 747㎡ │ │494-15 │ ┌┴────────┐┃4,168㎡ ┃ │I 소유 │ │784㎡ │ │ │┃F 소유 ┃ │ │ │I 소유 │ │ │┗━━━━━━━━━┛ └────────┘ └──────┘ │ │ ┌┴─────┐┌──┴────┐ │산36 ││산36-4, 971㎡ │ │2,851㎡ ││청구인 소유 │ │청구인 소유 ││ │ └──────┘└──┬────┘ │2020. 10. 4. │등록전환(임야→묘지) ┌──┴────┐ │494-17, 971㎡ │ │청구인 소유 │ │ │ └───────┘ </img> 라. 이 사건 토지의 매매계약서에는, 매매대금이 ‘금 230,000,000원’, 잔금 지급일이 ‘2021. 3. 17.’, 매도인이 ‘F’, 매수인이 ‘C’로 기재되어 있다. 마. 등기사항전부증명서에 따르면, 이 사건 토지는 2011. 12. 5. 등록전환(토지이동)을 이유로 소재지번이 ‘산36-2(임야)’에서 ‘494-7(전)’로 변경되었고, 2012. 7. 5. 행정구역명칭변경으로 소재지번이 ‘충청남도 공주시’에서 ‘세종특별자치시 A면’으로 변경되었으며, 2015. 12. 10. 착오등록을 원인으로 지목이 임야에서 전으로 변경되었고, 2021. 3. 17. 매매를 원인으로 소유권이 F로부터 C에게 이전(거래가액 금 230,000,000원)되었다. 바. 피청구인은 2022. 1. 18. 이 사건 토지의 거래당사자에게 국토교통부의 거래가격 검증 모니터링 결과 신고된 거래금액 및 자금조달 내용 등에 대한 정밀조사 요구가 있어 「부동산 거래신고 등에 관한 법률」제6조에 따라 실제 거래가격임을 증명할 수 있는 자료(계약서, 입출금, 차용, 대출 등)를 2022. 2. 10.까지 제출할 것을 요청하였다. 사. 피청구인은 2022. 3. 7. 청구인에게 이 사건 명의신탁은 부동산실명법 제3조제1항을 위반하여 같은 법 제5조제1항에 따른 과징금 부과 대상이라는 이유로 과징금 23,132,400원을 부과할 예정임을 사전통지하며, 이에 대한 의견을 2022. 3. 17.까지 제출할 것을 안내하였는데, 위 과징금의 산출내역은 다음과 같다. 다 음 - ? 부동산평가액: 개별공시지가 55,500원×면적 4,168㎡=231,324,000원 ? 과징금 부과율: 평가액 5억원 이하 5%+의무위반 경과기간 1년 이하 5%=10% ? 과징금: 부동산평가액 231,324,000원×과징금 부과 10%=23,132,400원 아. 청구인은 2022. 3. 16. 피청구인에게 이 사건 명의신탁은 부동산실명법 제8조의 특례 적용대상에 해당한다는 취지가 기재된 의견제출서와 함께 청구인 총회결의서를 제출하였는데, 위 총회결의서의 내용 중 일부를 발췌하면 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=133550633"> ┌───────────────────────────────────────────────┐ │? 회의일시: 2021. 2. 20. │ │? 안건: 부동산 매입 종원 명의 관한 건 │ │ - 부동산 표시: 이 사건 토지 │ │ - 위 부동산 매입 시 현행법상 종중 명의로 등기할 수 없어 종원 A에게 명의신탁 및 향후 임야로 │ │농지전용하여 종중명의로 할 것임을 설명하고 의견을 물은 바 참석 종원 전원이 찬성하여 이를 승인 │ │가결함 │ └───────────────────────────────────────────────┘ </img> 자. 피청구인은 청구인에게 법령 제한 회피 목적(농지법의 소유 제한)이 있어 부동산실명법 제8조의 특례 적용대상이 아니어서 위 사항의 사전통지 내용과 같이 과징금을 부과하기로 결정하여 2022. 4. 7. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 차. 청구인이 제출한 종중정기총회 결의서, 이사회 회의록 등에 기재된 내용 중 일부를 발췌하면 다음과 같다. 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=133550635"> ┌────────────────────────────────────────────────┐ │? 2019. 1. 26.자 정기총회 의결사항 │ │ - 세종특별자치시 A면 B리 산**번지(3,822㎡, 4,168㎡) 임야 및 전에 대하여 E를 상대로 원인무효소 │ │송을 제기할 것을 의결함 │ │ - 대표자에게 임야 매입 및 매각에 대한 일체의 행위를 위임하기로 의결함 │ │ │ │? 2020. 1. 18.자 정기총회 의결사항 │ │ - 세종특별자치시 A면 B리 산**번지 소송진행키로 의결함(소송비 종중에서 대고, 단, D 자손들이 E, │ │F 상대로 소송하고 자손들의 승소 시 종중으로 환원한다는 각서받고 진행하기로 함) │ │ │ │? 2020. 4. 11.자 이사회 회의내용 │ │ - 세종특별자치시 A면 B리 산**번지, 전 ***-*(이 사건 토지) 소송 전 당사자 F와 공시지가기준 이 │ │하로 협상할 것을 의결함(미타결 시 소송진행토록 함) │ │ │ │? 2020. 6. 13.자 이사회 회의내용 │ │ - 세종특별자치시 A면 B리 산**번지 매입금액 120,000,000원으로 매입할 것을 의결함 │ │ - 세종특별자치시 A면 B리 ***-*번지(이 사건 토지) 매입금액 230,000,000원으로 매입할 것을 의결 │ │함 │ │ (단, 세종특별자치시 A면 B리 산**번지 매각 시 1년 후 매입하기로 의결함) │ └────────────────────────────────────────────────┘ </img> 카. 청구인은 2020. 9. 4. 피청구인으로부터 ‘종중묘지 조성’을 위해 ‘A면 B리 산**번지’의 개발행위 허가를 받았고, 2021. 6. 3. 피청구인으로부터 ‘종중묘지 설치’를 위해 위 토지에서 분할된 ‘A면 B리 ***-**’에 대한 개발행위 준공검사필증을 교부받았다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 「부동산등기법」제26조에 따르면, 종중, 문중, 그 밖에 대표자나 관리인이 있는 법인 아닌 사단이나 재단에 속하는 부동산의 등기에 관하여는 그 사단이나 재단을 등기권리자 또는 등기의무자로 하고, 그 등기는 그 사단이나 재단의 명의로 그 대표자나 관리인이 신청한다고 되어 있다. 2) 부동산실명법 제2조, 제3조제1항, 제4조에 따르면, ‘명의신탁약정’이란 부동산에 관한 소유권이나 그 밖의 물권을 보유한 자 또는 사실상 취득하거나 취득하려고 하는 자(이하 ‘실권리자’라 한다)가 타인과의 사이에서 대내적으로는 실권리자가 부동산에 관한 물권을 보유하거나 보유하기로 하고 그에 관한 등기(가등기를 포함한다. 이하 같다)는 그 타인의 명의로 하기로 하는 약정(위임ㆍ위탁매매의 형식에 의하거나 추인에 의한 경우를 포함한다)을, ‘명의신탁자’란 명의신탁약정에 따라 자신의 부동산에 관한 물권을 타인의 명의로 등기하게 하는 실권리자를, ‘명의수탁자’란 명의신탁약정에 따라 실권리자의 부동산에 관한 물권을 자신의 명의로 등기하는 자를 말하는데, 누구든지 부동산에 관한 물권을 명의신탁약정에 따라 명의수탁자의 명의로 등기하여서는 안 되고, 명의신탁약정 및 명의신탁약정에 따른 등기로 이루어진 부동산에 관한 물권변동은 무효로 한다고 되어 있다. 3) 부동산실명법 제5조 및 제6조에 따르면, 법 제3조제1항을 위반한 명의신탁자에게는 해당 부동산 가액의 100분의 30에 해당하는 금액의 범위에서 과징금을 부과하도록 되어 있고, 위 과징금을 부과받은 자는 지체 없이 해당 부동산에 관한 물권을 자신의 명의로 등기하여야 하며, 과징금 부과일부터 1년이 지난 때에 부동산평가액의 100분의 10에 해당하는 금액을, 다시 1년이 지난 때에 부동산평가액의 100분의 20에 해당하는 금액을 각각 이행강제금으로 부과한다고 되어 있고, 같은 법 시행령 제3조의2 및 별표에 따르면, 과징금의 금액은 부동산평가액 및 의무위반 경과기간을 기준으로 하는 과징금 부과율을 합한 것에 그 부동산평가액을 곱하여 산정하는데, 과징금 부과율은, 부동산평가액을 기준으로 5억원 이하인 경우 5%, 5억원 초과 30억원 이하인 경우 10%, 30억원 초과인 경우 15%이고, 의무위반 경과기간을 기준으로 1년 이하인 경우 5%, 1년 초과 2년 이하인 경우 10%, 2년 초과인 경우 15%로 되어 있다. 4) 부동산실명법 제8조에 따르면, 종중이 보유한 부동산에 관한 물권을 종중(종중과 그 대표자를 같이 표시하여 등기한 경우를 포함한다) 외의 자의 명의로 등기한 경우, 배우자 명의로 부동산에 관한 물권을 등기한 경우, 종교단체의 명의로 그 산하 조직이 보유한 부동산에 관한 물권을 등기한 경우 중 어느 하나에 해당하는 경우로서 조세 포탈, 강제집행의 면탈 또는 법령상 제한 회피를 목적으로 하지 아니하는 경우에는 이 법 명의신탁약정 및 그에 따른 등기의 효력(제4조), 과징금(제5조), 이행강제금(제6조), 벌칙(제7조), 기존 명의신탁의 실명등기의무 위반의 효력(제12조)을 적용하지 않는다고 되어 있다. 5) 「농지법」제6조제1항에 따르면, 농지는 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 소유하지 못하며, 같은 조 제2항 각호(국가나 지방자치단체가 농지를 소유하는 경우 등)의 어느 하나에 해당하는 경우에는 농지를 소유할 수 있고, 같은 조 제4항에 따르면, 이 법에서 허용된 경우 외에는 농지소유에 관한 특례를 정할 수 없다고 되어 있다. 6) 구 「농지개혁법」제5조 및 제6조제1항에 따르면, 농가 아닌 자의 농지는 본법 규정에 의하여 정부가 매수하여 취득하되, ‘분묘를 수호하기 위하여 종전부터 소작료를 징수하지 아니하는 기존의 위토로서 묘매일위에(분묘 1기당) 2반보(600평) 이내의 농지’는 본법으로써 매수하지 않는다고 되어 있고, 구 「농지법」 부칙 제5조제1항에 따르면, 이 법 시행 당시 농지를 소유하고 있는 자에 대하여는 제6조제1항(농지의 소유제한)·제10조·제11조·제22조 및 제65조의 규정은 당해 소유농지에 관하여 이를 적용하지 않는다고 되어 있다. 나. 판단 위 인정사실에 따르면, 이 사건 토지는 2011. 12. 2. 임야에서 전으로 지목이 변경된 것으로 확인되는바, 구「농지개혁법」 시행 당시 위토에 해당할 수 없어 구「농지법」 부칙 제5조제1항에 따른 예외를 인정할 수 없을 뿐만 아니라, 이 사건 토지가 농지에 해당하게 된 이상 「농지법」제6조에 따라 청구인은 이 사건 토지를 어떠한 형태로도 소유할 수 없으므로, 이 사건 토지의 실질적 소유권이 청구인에게 있다고 볼 수 없는 점, 이 사건 명의신탁일인 2021. 3. 17. 이전부터 이 사건 토지가 사실상 청구인 종중 소유의 토지였다는 청구인의 주장이 명백히 입증되지 않은 점 및 이 사건 명의신탁 전인 2021. 2. 20.자 총회결의서상 ‘위 부동산 매입 시 현행법상 종중 명의로 등기할 수 없어 종원 C에게 명의신탁’이라는 기록이 확인되는바, 청구인은 「농지법」제6조에 의해 이 사건 토지를 청구인 명의로 등기할 수 없다는 사실을 알고 이를 회피하기 위해 소속 종원의 명의로 등기한 것으로 보이는 점 등에 비추어 볼 때, 이 사건 명의신탁에 대하여 부동산실명법 제8조의 특례가 적용된다고 볼 수 없는바, 이 사건 명의신탁은 부동산실명법 제3조제1항을 위반한 것이고, 달리 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어 사실관계를 오인하였다거나 관계법령을 잘못 적용하였다고 볼 만한 사정도 보이지 않으므로, 피청구인의 이 사건 처분이 위법·부당하다고 할 수 없다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.