과징금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 가. 청구인은 이탈리아로부터 부라타치즈(이하 ‘이 사건 식품 1’이라 한다)를 수입하여 인천공항에 이 사건 식품 1이 2021. 4. 5. 입항되었고, 청구인은 같은 날 수입신고를 하였으며, 이 사건 식품 1을 보세창고인 주식회사 지티엘영업용보세창고(이하 ‘이 사건 창고’라 한다)에 장치하였다. 나. 피청구인은 2024. 2. 22. 청구인에게 청구인이 이 사건 식품 1 중 일부 물량을 수입검사 완료 전에 이 사건 창고에서 빼내어 판매하였고, 이 사건 식품 1에서 대장균군 기준이 초과하여 부적합 판정을 받은 사실이 있다는 이유로 영업정지 31일을 갈음한 과징금 113,770,000원을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 이 사건 식품 1외 추가로 부라타치즈(이하 ‘이 사건 식품 2’라 한다)를 수입하였고, 늦게 도착한 이 사건 식품 2가 먼저 수입신고 수리가 되었으며, 이에 이 사건 창고로부터 이 사건 식품 2를 반출하고자 하였으나, 이 사건 창고 보세사인 A(이하 ‘이 사건 보세사’라 한다)의 착오로 이 사건 식품 1의 일부와 이 사건 식품 2가 함께 반출되었다. 나. 이 사건 식품 1에 대한 출고관리 주체는 이 사건 창고이고, 청구인이 이 사건 식품 1의 반출 사실을 인식하였거나 의심할만한 정황도 보이지 않으므로 청구인에게 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있으며, 청구인의 재정 여력(최근 당기 순이익 약 2천만원)과 「수입식품안전관리 특별법」(이하 ‘수입식품법’이라 한다) 위반 등으로 진행된 소송에서 무죄 판결(이하 ‘이 사건 판결’이라 한다)된 사정, 통관 과정에서 폐기된 이 사건 식품 2 등의 폐기비용 손실(약 69백만원), 과징금 감면 추세 등을 고려하면 이 사건 처분은 비례의 원칙에 위배된 재량권의 일탈·남용에 해당하므로, 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있고, 관련 법령에서 수입업자인 청구인에게 이 사건 식품 1이 반출되지 않도록 할 주의의무를 부여하였음에도 대장균이 초과 검출된 이 사건 식품 1을 판매하였으며, 피청구인은 이 사건 소송의 무죄 판결을 고려하여 영업정지 62일에서 31일로 감경하였고, 금전적 불이익을 부과함으로써 행정법상 의무이행의 실효성을 확보하는 과징금의 취지와 수입식품의 안전성은 국민의 생명과 건강, 안전 등과 직결될 수 있는 매우 중요한 사안인 점 등을 고려하면, 이 사건 청구는 기각되어야 한다. 4. 관계법령 구 축산물 위생관리법(2020. 12. 29. 법률 제17811호로 개정되어 2021. 6. 30. 시행되기 전의 것, 이하 같다) 제4조, 제33조 구 수입식품안전관리 특별법(2020. 4. 7. 법률 제17245호로 개정되어 2021. 7. 1. 시행되기 전의 것, 이하 같다) 제20조, 제21조, 제29조, 제33조 구 수입식품안전관리 특별법 시행령(2021. 5. 4. 대통령령 제31672호로 개정되어 2021. 7. 1. 시행되기 전의 것, 이하 같다) 제9조, 별표 1 구 수입식품안전관리 특별법 시행규칙(2020. 10. 20. 총리령 제1652호로 개정 및 시행된 것, 이하 같다) 제46조, 별표 13 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 수입신고필증, 판결문, 시험·검사성적서, 이 사건 처분 통지서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 이탈리아로부터 이 사건 식품 1, 2를 수입하여 이 사건 창고에 장치하였고, 이 사건 식품 1, 2에 대한 통관 내역은 다음과 같다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=146093957"> - 다 음 - ──────────┬───────┬──────── 구분 │이 사건 식품 1│이 사건 식품 2 ──────────┼───────┼──────── B/L번호 │20212013**** │20212013**** ──────────┼───────┼──────── 입항일 │2021. 4. 5. │2021. 4. 12. ──────────┼───────┼──────── 총수량 │900 ct │700 ct ──────────┼───────┼──────── 순중량 │1,080 kg │840 kg ──────────┼───────┼──────── 수입신고 일자 │2021. 4. 6. │2021. 4. 14. ──────────┼───────┼──────── 수입신고 수리일자 │- │2021. 4. 14. ──────────┼───────┴──────── 검사(반입)장소 │이 사건 창고 ──────────┴──────────────── </img> 나. 이 사건 식품 1 중 일부 제품(수량 626ct, 중량 751.2kg)이 2021. 4. 14.경 이 사건 창고에서 반출되어 판매되었다. 다. 경인지방식품의약품안전청은 2021. 4. 15. 이 사건 식품 1에 대한 무작위표본검사를 실시하였고, 검사결과 이 사건 식품 1에서 대장균군이 기준치를 초과하여 검출(순서대로 5개 시료에 대한 미생물 수: 580, 85, 990, 280, 250)되었다. 라. 서울서부지방법원이 2022. 11. 24. 청구인에게 무죄를 선고(2022고정*** 가. 수입식품안전관리특별법위반 나. 축산물위생관리법위반)한 이 사건 판결의 일부 발췌한 내용은 다음과 같다. - 다 음 - ┌────────────────────────────────────────────────┐ │3. 판단 │ │ 나. 이 사건의 경우 │ │ 1) 청구인이 수입한 이 사건 식품 1 중 일부(751.2kg)가 식품의약품안전처장의 수입신고가 수리되 │ │기 전인 2021. 4. 14.경 보관업체를 통하여 출고되어 2021. 4. 21.까지 청구인 회사의 여러 거래 │ │처에 판매된 사실, 2021. 4. 15. 이 사건 식품 1에 대한 경인지방식품의약품안전청의 무작위 표 │ │본에 의한 수입식품 검사 결과, 이 사건 식품 1의 대장균군의 수치가 축산물위생관리법 등 관 │ │련 법령에서 정한 기준 수치를 초과하여 부적합 판정을 받은 사실은 인정된다. │ │ │ │ 2) 그런데 기록에 의하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들을 위 법리에 비추어보면, 피고인 B │ │(청구인 사업장 영업이사)가 수입신고가 수리되지 않고, 대장균군 기준 수치 초과로 수입식품 │ │의 부적합 판정을 받은 이 사건 식품 1의 일부를 국내에 판매 및 유통하는 것에 관한 고의가 │ │있었다고 단정하기 어렵고, 그밖에 이를 인정할 만한 증거가 없다. │ │ │ │ 나) 이 사건 창고에 입고된 보세화물 관리를 실질적으로 담당하고 있는 이 사건 보세사는 이 사 │ │건 식품 1 일부의 반출 경위에 관하여 수사기관 및 이 법정에서 ‘2021. 4. 14. 출고 당시 │ │청구인 회사가 이 사건 식품 1과 같은 품목이나 수입신고 수리가 마쳐진 이 사건 식품 2을 │ │포함한 여러 품목의 치즈를 한꺼번에 반출해 달라고 했고, 당시 적법하게 수입신고된 것인 │ │지 수입신고필증과 전산을 다 확인한 상태에서 출고를 했다. 이 사건 창고에서 B/L 단위로 │ │화물을 식별하여 관리하고 있는데, 검역 검사 진행 중인 이 사건 식품 1의 파레트에 부착된 │ │B/L번호와 화물관리 번호가 위 제품의 앞 파레트에는 부착되어 있었지만 뒷 파레트 부분에 │ │는 부착되지 않았다. 창고가 비좁은 상태에서 화물들이 많이 붙어서 한쪽에 몰아서 보관하 │ │다 보니 거의 똑같이 생긴 치즈업체들 화물들이 다른 기일로 동일하게 들어오다 보면, 같은 │ │화물들끼리 뒤섞이는 경우가 많이 있다. 그러다 보니 직원들이 앞에 전체적으로 B/L 번호를 │ │확인할 때는 그 줄이 같은 화물일 거라고 생각하고 반출했는데 나중에 식약청에서 확인해 │ │보니 물건이 뒤바뀌어서 섞여서 나간 것이다. 평소에도 화물을 관리하다 보면 B/L이나 화물 │ │관리번호가 종종 탈락되는 경우가 있다. 위와 같은 화물표를 관리하고 반출하는 업무는 보 │ │세사인 본인 업무인데, 본인이 화물표를 제대로 확인 못하고, 직원들 교육을 제대로 시키지 │ │못해서 발생한 책임이라고 생각한다.’라고 진술하였다. │ │ │ │ 다) 이 사건 수사결과, 2021. 4. 14. 이 사건 식품 1 중 일부가 반출되었을 당시 이 사건 식품 1의 │ │입고일인 2021. 4. 6.경보다 약 일주일 후인 2021. 4. 13.경 청구인 회사가 수입하여 이 사건 │ │창고에 보관되어 있다가 2021. 4. 14.자로 그 수입신고 수리가 마쳐진 이 사건 식품 2 등을 │ │포함한 각종 치즈의 상당한 양이 이 사건 식품 1과 뒤섞여 함께 출고된 것으로 밝혀졌다. │ │또한 청구인 회사 직원으로 이 사건 식품 1 반출 당시 그 수령 업무를 담당한 증인 C는 이 │ │법정에서 “평상시 회사 단톡방에서 무역부서 담당자가 ‘수입신고 되었다. 통관 마쳐졌 │ │다.’고 메시지를 보내주고, 해당 BL번호가 올라온다. 피고인 B가 본인에게 반출을 지시하 │ │면 본인이 단톡방에 올라온 BL번호를 확인한 후 이 사건 창고 담당자에게 이를 말하면 담 │ │당자가 이를 따로 확인하고 반출해주는 것으로 알고 있다. 이 사건 당시 이 사건 식품 1이 │ │무작위 정밀검사 대상이 된 것으로 알고 있었지만, 이 사건 식품 1이 들어온 다음 주에 새 │ │로 들어온 물건이 바로 통관이 되어 회사 단톡방에서 통관이 된 물건을 반출하라고 해서 반 │ │출하게 되었다”라고 진술하였으므로, 당초 청구인 회사도 이 사건 창고에게 수입신고 수리 │ │가 마쳐진 이 사건 식품 2 등 제품의 반출을 요청했던 것으로 보인다.(중략) │ │ │ │ 라) 결국 수입화주인 청구인 회사 영업담당 이사인 B가 수입신고가 마쳐지기 전 이 사건 식품 1 │ │이 반출되어 판매되게 한 행위를 두고, 정밀 검사 대상으로 지정되어 아직 수입신고가 마쳐 │ │져 있지 않은 이 사건 식품 1이 이미 수입신고가 마쳐진 이 사건 식품 2와 섞여서 함께 반 │ │출되지 않도록 할 주의의무를 다하지 못한 과실로 평가할 수 있음을 별론으로 하더라도, 피 │ │고인 B에게 수입신고가 마쳐지지 않고 대장균군 기준 수치를 초과한 이 사건 식품 1 중 일 │ │부를 판매할 의사가 있었다고 단정하기 어렵다. │ └────────────────────────────────────────────────┘ 마. 이 사건 판결에 대하여 검사가 항소하였고, 서울서부지방법원 제2-2형사부는 2023. 10. 24 항소기각판결(2022노****)을 하였다. 바. 손익계산서상 청구인 회사의 매출액은 2022년에 13,575,163,509원이고, 2023년도에 14,972,657,361원이다. 사. 구 「식품의 기준 및 규격」(식품의약품안전처고시 제2021-26호, 이하 ‘이 사건 고시’라 한다) 제5. 식품별기준 및 규격-19. 유가공품류-19-9 치즈류-5) 규격에는, 가공치즈의 대장균군의 기준은 ‘n=5, c=2, m=10, M=100’라고 되어 있고, 3. 용어의 풀이-62)에는 ‘미생물 규격에서 사용하는 용어(n, c, m, M)는 다음과 같다. (1) n:검사하기 위한 시료의 수, (2) c:최대허용시료수, 허용기준치(m)를 초과하고 최대허용한계치(M) 이하인 시료의 수로서 결과가 m을 초과하고 M 이하인 시료의 수가 c 이하일 경우에는 적합으로 판정, (3) m:미생물 허용기준치로서 결과가 모두 m 이하인 경우 적합으로 판정, (4) M:미생물 최대허용한계치로서 결과가 하나라도 M을 초과하는 경우는 부적합으로 판정 ※ m, M에 특별한 언급이 없는 한 1 g 또는 1 mL 당의 집락수(Colony Forming Unit, CFU)이다’라고 되어 있다. 아. 피청구인은 2024. 2. 22. 청구인에게 이 사건 식품 1 중 일부 물량을 수입검사 완료 전에 이 사건 창고에서 빼내어 판매하였고, 이 사건 식품 1에서 대장균군 기준이 초과하여 부적합 판정을 받은 사실이 있다는 이유로 이 사건 처분을 하였다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 구 「축산물 위생관리법」 제4조제제2항 및 제6항에 따르면, 식품의약품안전처장은 공중위생상 필요한 경우 1. 축산물의 가공ㆍ포장ㆍ보존 및 유통의 방법에 관한 기준, 2. 축산물의 성분에 관한 규격, 3. 축산물의 위생등급에 관한 기준의 사항을 정하여 고시할 수 있다(제2항)고 되어 있고, 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 기준, 가공기준 및 성분규격에 맞지 아니하는 축산물은 판매하거나 판매할 목적으로 보관ㆍ운반 또는 진열하여서는 아니 된다(제6항)고 되어 있다. 같은 법 제33조제1항제5호에 따르면, 수입이 금지된 것을 수입하거나 「수입식품안전관리 특별법」 제20조제1항에 따라 수입신고를 하여야 하는 경우에 신고하지 아니하고 수입한 것에 해당하는 축산물은 판매하거나 판매할 목적으로 처리ㆍ가공ㆍ포장ㆍ사용ㆍ수입ㆍ보관ㆍ운반 또는 진열하지 못하나, 다만 식품의약품안전처장이 정하는 기준에 적합한 경우에는 그러하지 아니하다고 되어 있다. 2) 구 수입식품법 제20조제1항에 따르면, 영업자가 판매를 목적으로 하거나 영업상 사용할 목적으로 수입식품등을 수입(수입신고 대행을 포함한다)하려면 해당 수입식품등을 총리령으로 정하는 바에 따라 식품의약품안전처장에게 수입신고를 하여야 한다고 되어 있고, 제21조제1항에 따르면, 식품의약품안전처장은 제20조제1항에 따라 수입신고된 수입식품등에 대하여 통관 절차가 끝나기 전에 관계 공무원 또는 「축산물 위생관리법」 제13조의 검사관이나 검사기관으로 하여금 필요한 검사를 하게 하여야 하며, 이 경우 검사결과의 확인 전이나 위반사항에 대한 보완 전에 사용 또는 판매를 금지하는 등의 조건을 붙여 신고를 수리할 수 있다고 되어 있다. 같은 법 제29조제1항제10호에 따르면, 식품의약품안전처장은 영업자가 「축산물 위생관리법」 제4조제5항ㆍ제6항, 제5조제2항 또는 제33조제1항을 위반한 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 영업의 등록을 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 그 영업의 정지를 명할 수 있다고 되어 있고, 제33조제1항에 따르면, 식품의약품안전처장은 영업자가 제29조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 영업정지 처분을 갈음하여 2억원 이하의 과징금을 부과할 수 있다. 다만, 제15조, 제18조와 「식품위생법」 제4조부터 제7조까지, 제12조의2, 「건강기능식품에 관한 법률」 제23조 또는 제24조, 「축산물 위생관리법」 제4조제5항ㆍ제6항 또는 제33조제1항을 위반하여 제29조제1항에 해당하는 사항으로서 총리령으로 정하는 경우는 제외한다 3) 구 수입식품법 시행령 제9조 및 별표 1에 따르면, 수입식품등 수입ㆍ판매업 및 수입식품등 보관업자가 연간 매출액이 100억을 초과하는 경우 영업정지 1일에 해당하는 과징금의 금액은 367만원으로 한다고 되어 있다. 4) 구 수입식품법 시행규칙 제46조 및 별표 13에 따르면, 둘 이상의 위반행위가 적발된 경우로서 위반행위가 모두 영업정지인 경우에는 가장 중한 정지처분 기간에 나머지 각각의 정지처분 기간의 2분의 1을 더하여 처분하고, 해당 위반사항에 관하여 검사로부터 기소유예의 처분을 받거나 법원으로부터 선고유예의 판결을 받은 경우로서 그 위반사항이 고의성이 없거나 국민보건상 인체의 건강을 해칠 우려가 없다고 인정되는 경우에는 행정처분의 기준이 영업정지인 경우에는 정지처분 기간의 2분의 1 이하의 범위에서, 영업등록 취소인 경우에는 영업정지 3개월 이상의 범위에서 각각 그 처분을 경감할 수 있다고 되어 있고, 수입이 금지된 것 또는 법 제20조제1항에 따른 수입식품등의 수입신고를 하지 아니하고 수입한 경우(식용 외의 용도로 수입된 것을 식용으로 사용한 것을 포함한다)에 1차 위반 시 행정처분기준은 영업정지 2개월과 해당 제품 폐기로 되어 있으며, 대장균, 대장균군, 일반세균 또는 세균발육 기준을 위반한 경우에 1차 위반 시 행정처분기준은 영업정지 5일과 해당 제품 폐기로 되어 있다. 나. 판단 1) 행정처분과 형벌은 각각 그 권력적 기초, 대상, 목적이 다르고, 일정한 법규 위반 사실이 행정처분의 전제사실이자 형사법규의 위반 사실이 되는 경우에 동일한 행위에 관하여 독립적으로 행정처분이나 형벌을 부과하거나 이를 병과할 수 있으며(대법원 2017. 6. 19. 선고 2015두89808 판결 등 참조), 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있을 것이고(대법원 2000. 5. 26. 선고 98두5972 판결 등 참조), 위 인정사실에 따르면, 청구인은 이 사건 식품 1 중 일부 제품(수량 626ct, 중량 751.2kg)을 이 사건 창고에서 반출하여 판매한 사실과 이 사건 식품 1에 대한 무작위표본검사 결과 대장균군이 이 사건 고시의 기준치를 초과하여 검출된 사실이 확인되며, 이를 고려하여 피청구인이 구 수입식품법 시행규칙 별표 13 등에 따라 한 이 사건 처분에 어떠한 잘못이 확인되지도 않는다. 2) 또한, 수입업자인 청구인에게 기준에 적합한 식품을 수입하여야 하고, 수입한 식품에 대한 수입신고 수리가 되기 전에 수입된 식품이 반출되지 않도록 할 주의가 있음에도 이러한 주의의무가 지켜지지 못하였으며, 기준에 적합한 안전한 식품이 수입되도록 관리하는 것은 국민의 생명과 건강 등을 지키는 매우 중요한 사항이므로 이 사건 처분으로 달성되는 공익이 이 사건 처분이 취소되어 얻는 청구인의 이익보다 작다고 보기 어렵고, 영업정지에 갈음하여 금전적 불이익을 부과하는 이 사건 처분이 청구인에게 심히 가혹하다고 보기도 어렵다. 3) 따라서 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분이 위법·부당하다고 할 수 없다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.