과징금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○○○대학교 총장으로 ○○○○대학교 비행훈련원(이하 ‘비행훈련원’이라 한다)을 항공종사자 전문교육기관으로 지정받은 자인데, 비행훈련원 소속 항공정비사가 항공기 실린더 장탈착 시 엔진 정비교범 이해 부족 등으로 주요 구성품에 대한 비파괴검사 절차를 누락하는 등 정비교범을 준수하지 않았다는 이유로 국토교통부장관은 2019. 10. 29. 처분의 상대방을 ‘○○○○대학교 비행훈련원장’으로, 처분 통지서의 수신자는 ‘○○○○대학교 총장’으로 기재하여 「항공안전법」 제77조제2항, 같은 법 시행령 별표 1의2제2호나목3)에 따라 5,400만원의 과징금 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. ○○○○대학교는 항공분야 전문교육기관으로 2개소(A도 ○○시, B도 ●●군)에 비행훈련원을 운영하면서 ○○○(@@)20 항공기 5대(○○ 1대, ●● 4대)를 보유ㆍ운영하고 있는데, 피청구인은 비행훈련원 소속 항공기 3대에 대하여 엔진 실린더 장탈착 작업 중 2개의 부품[피스톤 핀(piston pin), 로커 암(rocker arm)]에 대하여 항공기의 정비교범(매뉴얼)에 명시된 부품에 대해 비파괴검사를 실시하지 않았다는 이유로 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 나. 이 사건에 있어서의 쟁점은 피스톤 핀과 로커 암의 분해ㆍ조립 및 점검 작업 시 필수적으로 비파괴검사를 해야 하는지 여부인데, ○○○(@@)20 항공기 엔진제작사인 미국의 ○○○○ 모터스(@@@@@@@@@@@ Motors)(이하 ‘엔진제작사’라 한다)사의 원문 매뉴얼을 보면, 실린더 장착(Cylinder Installation) 시 부품 교체가 필요하여 타 부품으로 교체(재사용)할 경우에 비파괴검사를 실시하도록 되어 있는바, 이 사건의 경우 피스톤 핀과 로커 암은 교체가 아닌 기존 부품의 재사용(재조립)이기 때문에 비파괴검사를 할 이유가 없다. 다. 비행훈련원 소속 정비사가 엔진제작사 측에 수차례에 걸쳐 문의한 결과, 피스톤과 핀을 교체하지 않는다면 로커 암, 피스톤 또는 피스톤 핀에 대하여 비파괴검사를 할 필요가 없고, 해당 항공기에 장착되지 않았던 부품, 즉 재고로 보관하던 부품을 재활용하거나 육안상 사용 한계 내에 있는지 확인이 곤란할 때에만 비파괴검사를 실시한다는 회신을 받았다. 라. 피청구인이 이 사건 처분의 근거로 삼고 있는 매뉴얼의 내용 또한 부품이 장탈되었다는 이유만으로 비파괴검사를 수행해야 한다는 뜻이 아니라 당해 부품의 사용한계에 의문이 있는 경우 해당 부품의 사용 가능성을 결정하는 방법으로 비파괴검사를 실시하라고 명시하고 있다. 또한 엔진제작사는 장탈 시 순서에 따라 의무적으로 비파괴검사를 실시해야 하는 것은 아니고, 장탈된 모든 부품에 동 기준을 적용하려는 것은 이 정보(매뉴얼)의 의도가 아니라고 회신함으로써 비파괴검사가 매뉴얼상 장탈(정비) 시마다 이행해야 하는 의무가 아님을 명확히 강조하고 있다. 즉 피청구인은 매뉴얼의 영문을 오역함으로써 청구인에게 잘못된 처분을 한 것이다. 마. 피청구인은 이용자 등에게 심한 불편을 주거나 공익을 해칠 우려가 있는 경우에 해당하지 아니함에도 불구하고 영업정지 대신 과징금을 부과한 것은 잘못된 것이고, 청구인에게 과징금 감경사유가 있음에도 과징금을 감경하지 않은 것은 부당하다. 바. C지방항공청장은 이 사건과 관련하여 비행훈련원 소속 정비부장 김○○에 대해 15일의 자격증명(항공정비사) 효력정지처분을 하였고, 청구인에게 이 사건 처분을 하였는데, 이는 일사부재리의 원칙을 위반한 것이다. 사. 위의 제반사정을 고려할 때, 피청구인의 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하여 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 엔진제작사의 정비교범 10-6.1.1. 중 7의 내용을 보면, 실린더를 장탈하면 실린더 구성품들의 손상 및 크기가 기준에 일치하는지 여부를 검사하여야 하고, 오로지 사용한계치 내의 부품만을 지속 사용하거나 재사용할 수 있다고 명시하고 있어, 실린더를 장탈한 후 기존 구성품들의 지속 사용여부 등을 결정하기 위한 손상 및 크기를 확인하기 위한 검사가 이루어져야 한다고 기술하고 있다. 또한 정비교범 10-6.1.1.의 13에는 실린더 교환을 위한 실린더 장탈 과정 중에 피스톤 핀을 장탈하여 피스톤을 커넥팅로드로부터 분리시키고 피스톤과 피스톤 핀을 검사할 것을 지시하고 있다. 그럼에도 비행훈련원 소속 항공정비사는 피스톤 핀과 로커 암에 대해 비파괴검사를 실시하지 않았다. 나. 청구인은 비파괴검사는 교체될 부품에 대해서만 수행하고 실린더 장탈 시 해당 실린더 및 피스톤에 부착되어 있는 기존 부품은 비파괴검사 대상이 아니라고 주장하나, 이는 정비교범의 내용과 상반되는 해석으로 청구인의 주장은 받아들일 수 없다. 다. 비행훈련원 소속 직원이 2018. 12. 20. 엔진제작사에 문의한 결과, 엔진제작사는 ‘만약 당신이 새 부품을 사용할 경우 비파괴검사(NDI)는 불필요하지만 부품을 재사용한다면 그 부품은 사용 전에 검사되어야 합니다’라고 회신하였다. 라. 행정처분에 있어 형법상의 포괄일죄의 법리, 경합범의 법리 및 일사부재리의 원칙이 적용된다고 볼 수 없고, 항공안전법령에서 법 위반에 대해 그 업무의 주체인 법인과 개인 모두를 처벌하도록 규정(양벌 규정)하고 있는바, 이에 대한 청구인의 주장을 받아들일 수 없다. 마. 항공기는 다른 교통수단보다 더 엄격한 안전관리가 요구되고, 항공종사자를 육성ㆍ교육하는 전문교육기관의 책임과 역할은 막중하다. 이러한 전문교육기관에서 항공기 안전관리를 위한 가장 기본적인 기술적 정보를 제공하는 제작사의 정비교범을 따르지 않을 경우, 해당 항공기의 정상적인 운영과 그 항공기에 탑승하는 사람들의 안전은 보장할 수 없다. 항공기 제작사에 의해 제공되고, 제작국 감항당국으로부터 승인된 정비교범을 준수하지 않은 전문교육기관의 무책임한 행동으로 인해 자칫 치명적 사고로 이어질 수 있었던 사정 등을 고려할 때, 엄격한 처분이 요구된다. 바. 위의 제반사정을 고려할 때, 피청구인의 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하여 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 4. 관계법령 항공안전법 제48조, 제48조의2, 제48조의3 항공안전법 시행령 제8조의2제1항, 별표 1의2 항공안전법 시행규칙 제104조의2제1항, 별표 12의2 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 항공종사자 전문교육기관 지정서, 훈련운영기준, 비행훈련원 작업지시서, 정비교범, 처분사전통지, 처분서 등 각 자료의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 국토교통부장관이 2020. 8. 19. 청구인에게 발급한 항공종사자 전문교육기관 지정서에 따르면, 다음과 같이 기재되어 있다. 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=104844027"> </img> 나. 국토교통부장관이 청구인에게 발급한 훈련운영기준(신규: 2015. 10. 1., 개정: 2017. 7. 18.)에 따르면, 아래 다항의 항공기에 대하여 제작사가 제공한 정비 매뉴얼과 제작사가 제공하는 정비방식에 의해 정비를 수행한다고 되어 있다. 다. 비행훈련원 작업지시서에 따르면, 비행훈련원 소속 항공기에 대한 정비작업 내역은 다음과 같은데, 아래 정비작업을 실시하면서 피스톤 핀, 로커 암에 대해 비파괴검사를 실시한 내역은 확인되지 않는다(아래 정비한 항공기를 이하 ‘이 사건 항공기’라 한다). - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=104842731"> </img> 라. 이 사건 항공기의 엔진제작사 정비교범(Standard Practice Maintenance Manual, 2016. 9. 30. 발행)의 주요내용은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=104842733"></img> <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=104842735"></img> <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=104842737"> </img> 마. C지방항공청장은 2019. 6. 18. 이 사건 항공기 정비와 관련하여 비행훈련원 소속 항공정비사인 김○○에게 다음과 같이 자격증명(항공정비사) 효력정지처분을 하였다. 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=104844029"> </img> 바. 국토교통부장관은 2019. 8. 21. 다음과 같이 행정처분심의위원회 개최 알림 공문(항공안전정책과-****을 송부하였다. - 다 음 - □ 귀 기관의 항공안전법령 위반사항에 대한 행정처분심의위원회(제2019-3차)를 다음과 같이 개최함을 알려드림 ○ 심의일시: 2019. 8. 29.(목) ○ 심의안건: ○○○○대 소속 @@-20 훈련기에 대한 정비방법 미준수건 - (위반내용) 실린더 장ㆍ탈착 시 엔진 정비교범 이해 부족 등으로 주요 구성품에 대한 비파괴검사 절차를 누락하는 등 정비교범 미준수 - 처분근거: ① (업무정지) 「항공안전법」 제48조제5항, 제48조의2제1항제3호 및 같은 법 시행규칙 별표 12의2제2호다목3), 위반건수(4회)를 합산하여 업무정지 20일, 또는 ② (과징금) 「항공안전법 시행령」 별표 1의2제2호나목3), 위반건수(4회)를 합산하여 과징금 1,800만원 사. 국토교통부장관은 2019. 9. 6. 다음과 같이 처분사전통지를 하였는데, 처분사전통지의 수신자를 ○○○○대학교 총장으로 기재하였다. - 다 음 - ○ 예정된 처분의 제목: ○○대 소속 @@-20 훈련기에 대한 정비방법 미준수건에 대한 과징금 ○ 당사자 성명(명칭): ○○○○대학교 비행훈련원장 ○ 처분의 원인이 되는 사실: 실린더 장탈착 시 엔진 정비교범 이해 부족 등으로 주요 구성품에 대한 비파괴검사 절차를 누락하는 등 정비교범을 준수하지 않음 ○ 처분하고자 하는 내용: 과징금 5,400만원 * 정비절차를 준수하지 않은 사실이 3회 인정되므로 위반사실 1건당 1,800만원씩 합산하여 처분 ○ 법적근거 및 조문내용: 「항공안전법」 제77조제2항 및 같은 법 시행령 별표 1의2제2호나목3) ○ 의견제출기간: 2019. 9. 18.(수) 아. ○○○○대학교 비행훈련원장 이○영은 2019. 9. 17. 국토교통부장관에게 다음과 같은 취지의 의견제출서를 제출하였다. 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=104844031"></img> <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=104844033"> </img> 자. 국토교통부장관은 2019. 10. 29. 다음과 같이 이 사건 처분을 하였는데, 처분 통지서의 수신자는 ‘○○○○대학교 총장’으로 기재되어 있고, 2019. 11. 28.부터 이 사건과 관련한 과징금의 부과권한은 국토교통부장관에서 피청구인에게 위임되었으며, 청구인이 이 사건 처분 외에 항공안전법령 위반으로 처분받은 내역은 확인되지 않는다. 다 음 - ○ 처분의 제목: ○○대 소속 @@-20 훈련기에 대한 정비방법 미준수건에 대한 과징금 ○ 당사자 - 성명(명칭): ○○○○대학교 비행훈련원장 - 주소: (생략) 전자문서 발송 ○ 처분의 원인이 되는 사실: 실린더 장탈착 시 엔진 정비교범 이해 부족 등으로 주요 구성품에 대한 비파괴검사 절차를 누락하는 등 정비교범을 준수하지 않음 ○ 처분의 내용: 과징금 5,400만원 ○ 처분의 근거: 「항공안전법」 제77조제2항 및 같은 법 시행령 별표 1의2제2호나목3) 차. 비행훈련원 소속 직원이 이 사건 처분 후인 2019. 11. 13. 이후 엔진제작사 담당자와 이메일(e-mail)을 통해 이 사건과 관련하여 정비교범 등에 대해 질의ㆍ응답한 내용은 다음과 같다. 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=104844157"></img> <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=104844159"> </img> 6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 「항공안전법」 제48조제1항에 따르면, 항공종사자를 양성하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관으로부터 전문교육기관으로 지정을 받을 수 있다(다만, 제35조제1호부터 제4호까지의 항공종사자를 양성하려는 자는 전문교육기관으로 지정을 받아야 한다)고 되어 있고, 같은 조 제3항에 따르면, 국토교통부장관은 전문교육기관을 지정하는 경우에는 교육과정, 교관의 인원ㆍ자격 및 교육평가방법 등 국토교통부령으로 정하는 사항이 명시된 훈련운영기준을 전문교육기관지정서와 함께 해당 전문교육기관으로 지정받은 자에게 발급하여야 한다고 되어 있으며, 같은 조 제5항에 따르면, 전문교육기관으로 지정을 받은 자는 제3항에 따른 훈련운영기준 또는 제4항에 따라 변경된 훈련운영기준을 준수하여야 한다고 되어 있다. 2) 「항공안전법」 제48조의2제1항에 따르면, 국토교통부장관은 전문교육기관으로 지정받은 자가 제48조제5항을 위반하여 정당한 사유 없이 훈련운영기준을 준수하지 아니한 경우(제48조의2제1항제3호)에는 그 지정을 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 그 업무의 정지를 명할 수 있다고 되어 있고, 같은 조 제2항에 따르면, 제1항에 따른 처분의 세부기준 및 절차와 그 밖에 필요한 사항은 국토교통부령으로 정한다고 되어 있으며, 그에 따른 같은 법 시행규칙 제104조의2제1항, 별표 12의2에 따르면, 법 제48조제5항을 위반하여 정당한 사유 없이 훈련운영기준을 준수하지 않은 경우 중 훈련운영기준에서 정한 훈련용 항공기에 대한 정비방법을 준수하지 않은 경우의 처분기준은 업무정지 5일이고, ① 위반행위가 사소한 부주의나 오류로 인한 것으로 인정되는 경우, ② 위반행위자가 법 위반상태를 시정하거나 해소하기 위하여 노력한 사실이 인정되는 경우, ③ 그 밖에 사업 규모, 사업 지역의 특수성, 위반행위의 정도, 위반행위의 동기와 그 결과 및 위반 횟수 등을 고려하여 업무정지 기간을 줄일 필요가 있다고 인정되는 경우에는 위 업무정지 기간의 2분의 1 범위에서 그 기간을 줄일 수 있다고 되어 있다. 3) 「항공안전법」 제48조의3에 따르면, 제48조의2제1항제3호에 따라 그 업무의 정지를 명하여야 하는 경우로서 그 업무를 정지하는 경우 전문교육기관 이용자 등에게 심한 불편을 주거나 공익을 해칠 우려가 있는 경우에는 업무정지 처분을 갈음하여 10억원 이하의 과징금을 부과할 수 있고, 과징금 부과의 구체적인 기준, 절차 및 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 되어 있는데, 그에 따른 같은 법 시행령 제8조의2제1항 및 별표 1의2에 따르면, 훈련운영기준에서 정한 훈련용 항공기에 대한 정비방법을 준수하지 않은 경우의 과징금 부과기준은 1,800만원이고, ① 위반행위가 사소한 부주의나 오류로 인한 것으로 인정되는 경우, ② 위반행위자가 법 위반상태를 시정하거나 해소하기 위하여 노력한 사실이 인정되는 경우, ③ 그 밖에 위반행위의 정도, 동기와 그 결과 및 위반 횟수 등을 고려하여 과징금 금액을 줄일 필요가 있다고 인정되는 경우에는 과징금 금액의 2분의 1 범위에서 그 금액을 줄일 수 있다고 되어 있다. 4) 한편, 「항공안전법 시행령」 제26조제1항이 2019. 8. 27. 개정(대통령령 제30062호, 2019. 11. 28. 시행)되면서 법 제48조의3에 따른 전문교육기관 지정을 받은 자에 대한 과징금의 부과 및 징수, 업무의 정지에 관한 국토교통부장관의 권한은 지방항공청장에게 위임되었다. 나. 판단 1) 먼저, 청구인은 이 사건 처분이 일사부재리의 원칙에 반한다고 주장하나, 이 사건 처분은 ‘행정처분’으로서 형벌권에 의한 ‘처벌’에 포함되지 않아 일사부재리의 원칙에 위반된다고 볼 수도 없으므로 이에 대한 청구인의 주장은 받아들일 수 없다. 2) 다음으로, 청구인은 이 사건 항공기를 정비하면서 엔진제작사 정비교범을 따르지 않은 것이 아니므로 피청구인의 이 사건 처분이 위법하다는 취지의 주장을 하나, 위 인정사실에 따르면, 이 사건 항공기의 엔진제작사 정비교범에서 실린더 수리를 위해 실린더를 탈거 및 장착할 경우, 커넥팅 로드(연결봉)에서 피스톤 핀과 피스톤을 탈거하고, 피스톤 핀과 로커 암에 대해 자분 검사를 실시하도록 되어 있음에도 불구하고, 비행훈련원 소속 항공정비사가 피스톤 핀과 로커 암에 대해 자분검사를 실시하지 않음으로써 엔진제작사의 정비교범을 따르지 않고 정비한 사실이 인정되는 점, 비행훈련원 소속 직원이 이 사건 처분 후인 2019. 11. 13. 이후 엔진제작사 담당자와 이메일(e-mail)을 통해 이 사건과 관련하여 정비교범 등에 대해 질의ㆍ응답한 내용 중 엔진제작사 측에서 피스톤 핀과 로커 암에 대해 비파괴검사를 실시할 필요가 없다는 취지의 회신을 한 내역은 확인되나, 이는 공식적인 회신으로 보기 어려울 뿐만 아니라 동 회신내용은 엔진제작사의 정비교범의 문언상 내용과도 배치되는 것이어서 이러한 회신내용만으로 청구인이 정비교범을 따르지 않고 정비한 것을 정당화하기 어려운 점 등을 종합할 때, 비행훈련원을 전문교육기관으로 지정받은 청구인이 정당한 사유 없이 훈련운영기준을 준수하지 아니한 경우에 해당한다고 할 것이므로 청구인이 「항공안전법」에 따른 행정처분 대상에 해당됨은 인정된다고 할 것이다. 3) 끝으로, 청구인은 이용자 등에게 심한 불편을 주거나 공익을 해칠 우려가 있는 경우에 해당하지 않음에도 불구하고 피청구인이 업무정지 대신 과징금을 부과한 것은 잘못된 것이고, 이 사건과 관련하여 감경사유가 있다는 취지의 주장을 하고 있는바, 이에 대해 살펴본다. 「항공안전법」 제48조의2, 제48조의3, 같은 법 시행규칙 제104조의2제1항 및 별표 12의2을 종합하면, 전문교육기관으로 지정받은 자가 같은 법 제48조제5항을 위반하여 정당한 사유 없이 훈련운영기준을 준수하지 아니한 경우(제48조의2제1항제3호)에는 원칙적으로 업무정지처분을 할 수 있고, 그 업무를 정지하는 경우 전문교육기관 이용자 등에게 심한 불편을 주거나 공익을 해칠 우려가 있는 경우에는 업무정지 처분을 갈음하여 과징금을 부과할 수 있도록 되어 있는데, 비행훈련원에 대해 업무정지처분을 할 경우 그 이용자 등에게 심한 불편을 주거나 공익을 해칠 우려가 있다고 볼만한 구체적이고 객관적인 자료는 확인되지 않는 점, 이 사건 위반행위는 비행훈련원 소속 항공정비사가 고의로 한 것이 아닌 정비교범에 대한 잘못된 이해 등에 기인한 사소한 부주의나 오류로 인해 발생한 것으로 보이는 점, ○○○○대학교 비행훈련원장이 2019. 9. 17. 국토교통부장관에게 제출한 의견제출서에서 확인되는 바와 같이 비행훈련원 측에서 해당 부품에 대한 비파괴 검사를 실시하여 모두 이상이 없음을 확인하였고, 필요한 예비부품도 충분하게 확보하여 정비작업 대비하는 등 향후 위반행위가 다시 발생하지 않도록 노력한 사실이 인정되는 점, 이 사건 외에 청구인이 항공안전법령 위반으로 처분받은 내역은 확인되지 않는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 이 사건 처분으로 피청구인이 달성하려는 공익목적보다 청구인이 입는 불이익이 크다 할 것이므로 피청구인의 이 사건 처분은 부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 일부 인정할 수 있으므로 이 사건 처분을 10일의 업무정지처분으로 변경하기로 하여 주문과 같이 재결한다.