과징금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 발전 공기업으로, 피청구인은 2019. 9. 23. 청구인 회사의 ○○발전본부를 점검한 결과, 청구인이 「대기환경보전법」제31조제1항제1호를 위반하여 바큠 클리너박스(이하 ‘이 사건 흡입시설’이라 한다)를 이용하여 여과집진시설에 공기를 유입시켜 먼지를 희석하였다는 이유로 2020. 1. 21. 청구인에게 10일의 조업정지에 갈음하여 6,000만원의 과징금을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 가. 이 사건 처분과 관련한 설비는 ‘7·8호기 석회석 1일저장 사일로’(2기, 이하 ‘이 사건 배출시설’이라 한다), 위 배출시설에 석회석을 이송하는 부속장치인 ‘컨베이어벨트’, 이송작업 시 컨베이어벨트에서 발생되는 먼지를 흡입하는 ‘흡입구’(총 10개) 및 이 사건 배출시설에서 발생되는 먼지와 이송작업 시 발생되는 먼지를 처리하는 하나의 여과집진시설(이하 ‘이 사건 방지시설’이라 한다)이 있는데, 이 사건 배출시설은 석회석이 항상 저장되어 있기 때문에 명목상 24시간 운영되는 것으로 되어 있으나, 항상 먼지가 발생하는 것은 아니고 실제로는 이송장치가 정지되면 이 사건 배출시설의 석회석도 정지·보관 상태로 되어 먼지가 발생되지 않아 이 사건 방지시설도 정지되므로, 이 사건 배출시설의 먼지에 이송장치의 공기가 섞여 배출되는 상황은 발생하지 않는다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 위법·부당하다. 나. 판례에 따르면 「대기환경보전법」제31조제1항제1호는 높은 오염도를 낮은 오염도로 가장하는 행위를 금지하기 위한 것으로, 오염도를 낮출 목적 없이 우연히 외부공기가 유입된 경우까지 금지하는 것은 아닌바(대전지방법원 2019. 8. 14. 선고 2018노2646 판결 참조), ① 이 사건 흡입시설은 다른 흡입구와 마찬가지로 컨베이어벨트를 통해 석회석을 이송할 때 발생하는 먼지를 흡입하는데 사용되는 시설로, 비산먼지 배출시설로 신고되어 있으므로, 불법적으로 가지관을 설치하여 공기를 유입한 경우와 다른 점, ② 특정 흡입구를 차단하더라도 다른 흡입구에서 그만큼의 공기가 추가로 유입되므로 흡입구 차단에 따른 공기 희석 효과가 크지 않고, 컨베이어벨트가 교차로 운영되고 있어 정지된 컨베이어벨트에서 공기가 흡입되더라도 가동 중인 컨베이어벨트의 오염물질도 유입되어 오염도가 오히려 가중되고 있으며, 이 사건 배출시설 및 부속 시설들이 모두 실내에 설치되어 오염물질의 외부배출이 없고, 이 사건 배출시설에서 자가측정한 배출농도도 기준치에 비하여 매우 낮은 수준(기준 : 50mg/㎥, 배출농도 : 2.61~4mg/㎥)으로 측정된 점 등에 비추어 볼 때, 청구인은 오염도를 낮추기 위하여 공기를 희석할 이유가 없는 점, ③ 위와 같은 사실들을 소명하여 A지방검찰청 ●●지청에서 본 사건의 형사처분과 관련하여 증거불충분으로 혐의없음 처분(2020. 4. 14.)을 받은 점, ④ 친환경 발전을 우선하는 경영철학으로 정부 및 피청구인의 환경정책에 적극 동참해 왔고 다수의 환경관련 상을 수상한 청구인의 명예가 이 사건 처분으로 인해 크게 훼손된 점 등을 고려하면 피청구인의 이 사건 처분은 가혹하여 위법·부당하다. 3. 피청구인 주장 청구인은 2015년 이 사건 배출시설 및 방지시설(흡입구 수 4개)을 배출시설로 신고한 뒤, 2017년 컨베이어 시설을 증설하면서 방지시설에 유입되는 흡입구 수를 10개로 증설하면서 「대기환경보전법」상의 변경신고를 하지 않았으나, 피청구인이 2019. 9. 23.자 점검 당시 이 사건 흡입시설을 발견하고, 석회석 이송장치가 미가동 중임에도 이 사건 흡입시설의 흡입구 밸브가 열린 상태로 방치되어 가동 중인 이 사건 방지시설에 공기가 유입된 사실을 확인하였는바, ① 방지시설 처리용량의 일부를 외부공기를 흡입하는 용도로 사용한다면 정작 배출시설에서 흡입되는 용량이 약해질 것이므로, 외부 공기의 방지시설 유입이 철저히 차단되어야 되는 점, ② 청구인이 이 사건 흡입시설의 흡입구에 공기 유입을 차단할 수 있는 밸브를 설치하고도 개방 운영한 점, ③ 공기량이 많아지면 오염도가 낮아지게 되어 있는 점[농도(㎎/㎥) = 대기오염물질량(㎎)/공기량(㎥)], ④ 원료 투입량, 저장빈도 등에 따라 오염물질 발생정도가 달라지므로 청구인이 제시한 자가 측정결과는 신뢰할 수 없는 점, ⑤ 검찰의 무혐의 처분은 고의성에 대한 증거 불충분에 따른 것이고, 행정처분은 위반자의 고의·과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있는 점, ⑤청구인의 미세먼지 저감노력은 인정되나 배출시설로 신고되지 않고 가동되지 않은 이 사건 흡입시설에서 공기가 방지시설로 유입된 상황을 정상적인 시설운영으로 볼 수 없는 점 등을 고려할 때 이 사건 처분은 적법·타당하다. 4. 관계법령 대기환경보전법 제1조, 제2조, 제23조, 제26조, 제31조, 제36조, 제37조, 제84조 대기환경보전법 시행령 제11조 대기환경보전법 시행규칙 제51조, 제134조, 별표 36 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 대기배출시설 신고서, 점검 확인서, 청구인 의견서, 피의자 신문조서, 이 사건 배출시설 운영기록, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 2015. 12. 16. 피청구인에게 이 사건 배출시설에 대하여 다음과 같이 대기배출시설 신고를 하였다. - 다 음 - 1) 용량·수량 : 241㎥×2개 2) 오염물질의 종류 : 먼지 3) 오염물질의 발생·배출량 가) 배기가스량 : 47㎥/min × 0.4m(벨트폭) × 4기 = 75.2㎥/min ※ 여과집진기의 풍량은 여유율을 고려하여 150㎥/min로 설계함 나) 방지시설 전단의 먼지발생량 o 원료물질 사용량 : 7.93ton/hr = 3,965ton/hr unit × 2unit o 먼지발생량 - 0.00277ton/hr = 3,965ton/hr × 0.3493kg/ton(먼지배출계수) ÷ 1,000kg/ton - 24.2652ton/y = 0.00277ton/hr × 24hr/d × 365d/y o 먼지 발생농도 - 308mg/㎥ = (0.00277ton/hr × 109mg/ton) / (150㎥/min × 60min/hr) 다) 방지시설 후단의 먼지배출량 o 먼지 배출농도 : 0.308mg/㎥ (99.9% 제거효율) ※ 배출허용기준 : 50mg/㎥ o 먼지배출량 - 0.0028×10-3ton/hr = 0.308mg/㎥ × 150㎥/min × 60min/hr × 1ton/109mg - 0.0243ton/y = 0.0028×10-3ton/hr × 24hr/d × 365d/y 4) 방지시설 : 여과집진시설(bag filter)(이 사건 방지시설) - 용량·수량 : 150㎥/min×1개 나. 이 사건 흡입시설은 2017년 10월경 제작·설치된 것으로, 석회석 이송 컨베이어벨트 주변에 설치되어 이송 시 발생되는 먼지 등을 흡입하는데, 그 흡입구는 이 사건 방지시설과 연결되어 있으나, 위 가목의 대기배출시설 신고서에는 기재되지 않았다. 다. 피청구인 소속 직원 및 B도 ○○시 직원이 2019. 9. 23. 15:00 ○○○○발전(주) ○○발전본부 배출시설을 지도·점검하고 작성한 확인서의 주요내용은 다음과 같고, 동 확인서에는 청구인 사업장의 환경설비부 직원이 서명하였다. - 다 음 - o 석회석 저장사일로(대용량)에서 이 사건 배출시설로 석회석을 이송하는 작업 중 이 사건 배출시설에서 발생하는 대기오염물질만을 이 사건 방지시설로 유입시켜야 함에도 현재 가동하지 않는 석회석 비상공급라인의 바큠 클리너박스(이 사건 흡입시설)의 외부공기를 위 방지시설(여과집진 150㎥/min)로 유입시켰음 라. 피청구인은 2019. 11. 7. 청구인에게 위 다목의 확인내용을 이유로 10일의 조업정지처분을 하겠다며 사전통지를 하였고, 청구인은 2019. 11. 25. 피청구인에게 다음과 같은 소명자료를 제출하였다. - 다 음 - □ 석회석 이송장치 o (평시) 석회석이 9·10호기 사일로(대용량 저장)에서 11호기 사일로(1일 저장)로 이송되거나(이하 ‘이송장치 A’라 한다), 5~8호기 사일로(대용량)에서 이 사건 배출시설(7·8호기)로 이송됨(이하 ‘이송장치 B’라 한다) - (비상시) 9·10호기에서 방향전환장치(FG-95)를 거쳐 이 사건 배출시설로 이송되거나 5~8호기에서 제11호기로 이송됨 □ 이 사건 방지시설에 연결된 먼지 흡입구 현황 o 개수 : 총 10개소 중 8개소 운영 o 운영위치 - 이송장치 A의 컨베이어벨트 등에 총 6개소 : ‘①②’(이 사건 흡입시설)③④⑤⑥ - 이송장치 B와 이 사건 배출시설 상부 등에 총 4개소 : ⑤⑥⑨⑩ ※ 흡입구 ⑤⑥은 이송장치 A·B에서 모두 작동 □ 소명내용 o (현장점검 시 운전원 답변) 점검 당시 수행한 직원은 석회석 이송 운전원으로서, 지적된 컨베이어 벨트가 제11호기 사일로 상시공급 시 사용되는 벨트임에도 착오로 이 사건 배출시설 비상공급에 사용하지 않는다고 잘못 답변하였음 o (설계용량 검토) 이 사건 방지시설 설계 배풍량은 150㎥/min로, 흡입구 10개소 흡입시 필요 배풍량 105㎥/min를 상회함 o (법률자문 검토의견) 정상 운영되고 있는 흡입구에서 이 사건 방지시설로 먼지가 정상 흡입되고 있는 상황은 오염도를 낮추기 위해 공기를 희석하는 행위로 볼 수 없음(법무법인 화우 등) o (이 사건 방지시설 제작사 의견) 동 방지시설은 안전계수를 고려한 용량산정이 되어 운영되고 있고, 방지시설 가동 중 특정 흡입구에서 집중 포집될 때 오염물질뿐만 아니라 비중이 작은 원료까지 흡입되어 필터에 영향을 미칠 수 있어 특정 흡입구를 차단하고 운영하는 것은 바람직하지 않음 마. 피청구인은 2020. 1. 21. 청구인에게 10일의 조업정지에 갈음하여 6,000만원의 과징금을 부과하는 이 사건 처분을 하였다. 바. 피청구인은 2020. 2. 27. 청구인의 위 가목의 배출시설 신고사항에 대한 변경신고를 수리하였는데, 변경신고서에 따르면 이 사건 배출시설의 배기가스량 및 산출식은 ‘94㎥/min = 47㎥/min × 0.2m(벨트폭) × 10기’이다. 사. 이 사건 처분 관련 형사피의사건과 관련하여 2020. 3. 19.자 피의자 신문조서의 주요내용은 다음과 같다. - 다 음 - o 2019. 9. 23.자 점검 당시 - 석회석 이송여부 : 이 사건 배출시설에 석회석이 차 있어 이송하지 않았고, 컨베이어 벨트 가동여부는 확실치 않음(이송장치는 1일 약 2시간 정도 운영) - 이 사건 흡입시설의 흡입구(배관) 개방여부 : 개방됨 - 이 사건 방지시설의 가동 여부 : 가동됨 o 이송장치에 석회석이 없을 때 이 사건 흡입시설의 흡입구 개방여부 : 항상 개방 상태임(적치된 먼지를 제거하기 위함) o 대기배출원관리시스템 기록상 이 사건 배출시설의 가동시간이 24시간으로 되어 있는 이유 : 탈황설비가 항상 운영 상태이기 때문에 이 사건 배출시설도 운영됨 - 이 사건 배출시설에서 탈황설비에 원료(석회석) 공급 시 대기오염물질 발생여부 : 석회석 슬러리를 만들기 위해 이 사건 배출시설 하부에서 석회석을 공급하고 물과 혼합 사용하기 때문에 상부에서 발생하는 대기오염물질은 발생하지 않음 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 「대기환경보전법」 제1조에 따르면 이 법은 대기오염으로 인한 국민건강이나 환경에 관한 위해(危害)를 예방하고 대기환경을 적정하고 지속가능하게 관리·보전하여 모든 국민이 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있게 하는 것을 목적으로 하고, 같은 법 제2조제11호에 따르면 ‘대기오염물질배출시설’(이하 ‘배출시설’이라 한다)이란 대기오염물질을 대기에 배출하는 시설물, 기계, 기구, 그 밖의 물체로서 환경부령으로 정하는 것을 말하며, 같은 법 시행규칙 제5조, 별표 3에 따르면, ‘용적이 50세제곱미터 이상인 고체입자상물질 저장시설’은 배출시설에 해당되는데, 「대기환경보전법」 제23조제1항·제3항, 제26조제1항, 같은 법 시행령 제11조제3항에 따르면, 배출시설을 설치하려는 자는 오염물질의 배출량을 예측한 명세서와 방지시설의 설치명세서 등을 첨부하여 시·도지사의 허가를 받거나 시·도지사에게 신고하여야 하고, 위 신고를 한 자가 신고한 사항을 변경하려면 환경부령으로 정하는 바에 따라 변경신고를 하여야 하며, 신고·변경신고를 한 자 등(이하 ‘사업자’라 한다)이 해당 배출시설을 설치하거나 변경할 때에는 그 배출시설로부터 나오는 오염물질이 배출허용기준 이하로 나오게 하기 위하여 방지시설을 설치하여야 한다. 2) 「대기환경보전법」 제31조제1항제1호에 따르면 사업자는 배출시설을 가동할 때에 방지시설을 가동하지 아니하거나 오염도를 낮추기 위하여 배출시설에서 나오는 오염물질에 공기를 섞어 배출하는 행위(다만, 화재나 폭발 등의 사고를 예방할 필요가 있어 시·도지사가 인정하는 경우에는 그러하지 아니하다)를 하여서는 아니 되는데, 같은 법 제36조제6호, 제84조 및 같은 법 시행규칙 제134조, 별표 36을 종합해 보면, 시·도지사는 사업자가 법 제31조제1항을 위반하여 배출시설 가동 시에 방지시설을 가동하지 아니하거나 오염도를 낮추기 위하여 배출시설에서 배출되는 대기오염물질에 공기를 섞어 배출하는 행위를 한 경우 1차로 조업정지 10일, 2차로 조업정지 30일의 처분을 하도록 되어 있고, 같은 법 시행규칙 제134조제2항에 따르면 그 위반 정도가 경미하거나 그 밖에 특별한 사유가 있다고 인정되는 경우에는 별표 36에 따른 조업정지·업무정지 또는 사용정지 기간의 2분의 1의 범위에서 행정처분을 경감할 수 있으며, 같은 법 제37조, 같은 법 시행규칙 제51조에 따르면, 시·도지사는 발전소의 발전 설비를 설치·운영하는 사업자에 대하여 같은 법 제36조에 따라 조업정지를 명하여야 하는 경우로서 그 조업정지가 주민의 생활, 대외적인 신용·고용·물가 등 국민경제, 그 밖에 공익에 현저한 지장을 줄 우려가 있다고 인정되는 경우 등 그 밖에 대통령령으로 정하는 경우에는 조업정지처분을 갈음하여 2억원 이하의 과징금을 부과할 수 있고, 과징금은 조업정지일수에 1일당 부과금액(300만원)과 사업장별 규모별 부과계수를 곱하여 산정하도록 되어 있다. 나. 판단 1) 「대기환경보전법」 제31조제1항제1호는 배출시설을 가동할 때에 ‘오염도를 낮추기 위하여 배출시설에서 나오는 오염물질에 공기를 섞어 배출하는 행위’를 금지하고 있는데, 이는 배출사업자가 오염도를 실제보다 낮게 나오게 할 목적으로 적정한 배출시설 및 방지시설 운영 의무를 잠탈하는 행위를 금지하려는 취지이다. 2) 위 인정사실에 따르면, 이 사건 처분의 원인이 된 이 사건 흡입시설은 기존에 설치된 다른 흡입구(또는 흡입시설)와 마찬가지로 이 사건 방지시설과 연결되어 이송장치 주변의 공기와 먼지를 방지시설로 유입시키고 있는바, 동 흡입시설은 2015. 12. 16.자 배출시설 신고서(오염물질 배출량을 예측한 명세서 등)에 반영되어 있지 않다고 하더라도 청구인 사업장의 오염물질을 제거하는 시설의 하나라고 볼 것이다. 또한, 위 신고서상 이 사건 방지시설의 처리용량(배풍량)은 컨베이어 벨트(흡입구 총 4기) 작업 시 발생되는 배기가스량(75.2㎥/min)과 여유율을 고려하여 150㎥/min로 설계되었고, 2020. 2. 27.자 변경신고서상 이 사건 흡입시설을 포함한 흡입구 10개소의 필요 배풍량은 94㎥/min이므로, 이 사건 방지시설의 처리용량은 흡입구 10개소의 배풍량을 상회하며, 달리 이 사건 흡입시설이 추가로 설치되고 상시 개방된 채 운영되어 오염도가 낮아지거나 이 사건 방지시설의 처리능력이 저하되어 결과적으로 대기오염을 가중시킬 개연성이 있었다고 볼만한 자료도 보이지 않는다. 그렇다면 이 사건 흡입시설은 먼지를 제거하는 공정의 하나이고, 이를 통해 유입된 공기도 이 사건 방지시설의 당초 신고된 처리능력 내에서 처리된다고 할 것이므로, 단지 이 사건 흡입시설이 피청구인에게 신고되지 않았다거나 이송작업이 없을 때 흡입구가 열린 채 방지시설이 운영되었다는 사정만으로는 청구인이 이 사건 배출시설의 오염도를 실제보다 낮출 목적으로 공기를 유입시켰다고 보기 어렵다. 따라서 피청구인이 배출시설 변경신고 불이행을 이유로 다시 처분할 수 있음은 별론으로 하고, 청구인이「대기환경보전법」제31조제1항제1호를 위반하였다는 이유로 한 피청구인의 이 사건 처분은 위법·부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.