과징금부과처분취소청구

1. 사건개요 청구인들이 사업계획변경인가를 받지 아니하고 청주(북청주) ～서울(○○)간 시외버스를 임의로 증회운행하였다는 이유로 피청구인이 2005. 1. 15. 청구인들에 대하여 5천만의 과징금을 각각 부과(이하 "이 건 처분"이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인들은 다음과 같이 주장한다. 가. 「여객자동차운수사업법 시행규칙」 별표 1의2. 여객자동차운송사업의 면허기준의 비고 1.에 의하면, 노선버스운송사업자는 상용자동차의 고장·검사·점검 등이나 교통체증으로 인하여 대체운행의 필요가 있거나 일시적인 수송수요의 증가에 대응할 수 있도록 하기 위하여 상용자동차대수의 30퍼센트의 범위 안에서 예비자동차를 확보할 수 있다고 되어 있는바, 관련법령의 개정으로 현행법 하에서는 일시적인 수송증가가 필요할 경우 예비자동차사용신고서를 제출하지 않고 예비자동차를 사용할 수 있으므로, 청구인들은 2004. 5. 1.～ 2004. 7. 15.까지 76일 동안은 상용차 운행노선의 정상운행에 지장이 없는 범위 내에서 주말ㆍ공휴일 등 예상외의 교통수요에 대처하여 승객을 수송하기 위하여, 사업인가를 받은 노선에 대해 합법적으로 예비자동차를 사용한 것이다. 나. 현행법은 운행거리가 100㎞미만인 직행형 시외버스와 운행거리가 100㎞이상인 고속형 시외버스를 사용버스의 종류, 운행거리, 운행구간, 중간정차 여부 등에 의하여 운행계통을 구분하여 규율하고 있으나, 현재 전국적으로 633개 노선의 직행형 시외버스가 고속형 시외버스 형태로, 12개 노선의 고속형 시외버스가 직행형 시외버스 형태로 운영되는 등 청구인들에 대하여 민원을 제기한 버스회사를 포함하여 사실상 전국의 버스회사들이 하나의 사업면허로 양자를 함께 운영하고 있는 실정이고, 이러한 구분은 국민의 교통편의증진 측면에서 구분의 실효성도 없이 신규사업자의 진출을 가로막는 결과만을 가져오고 있어 헌법상 국민의 평등권을 침해하는 것이며, 위 사업구분에 위반하는 노선을 폐지하거나 노선운행에 대하여 과징금을 부과한다면 전국적인 운수대란이 일어나 오히려 국민들의 교통편의를 저해하는 결과가 되는바, 청구인들의 증회운행은 직행형 및 고속형 시외버스의 구분이 있기 이전부터 존재하던 노선에 대한 것으로 운행관습을 따른 것으로 위법성의 인식이 없는 것이다. 다. 과징금의 부과는 적발 당시를 최초 1건으로 그 후 1년 이내 동일한 위반행위가 적발될 경우에만 추가 위반에 대하여 가산할 수 있는 것임에도 불구하고, 이 건 처분은 신고된 위반행위 이전의 위반행위까지 소급 합산하여 법정최고액수를 부과한 것이므로 「여객자동차운수사업법」제79조 및 동법 시행령 제34조제1항을 위반한 것이다. 또한 지금까지 이 건과 유사한 위반사실에 대하여 받은 청구인들의 4회의 과징금은 모두 최초 적발일 이후의 운행횟수만이 과징금산정의 기초로 되었음에도 불구하고, 이 건 처분은 최초 적발일 이전의 위반사실까지 과징금산정의 기초로 포함시켜 종전에 비하여 50배에 가까운 액수의 과징금을 부과하였으므로 형평성 및 청구인의 예견가능성도 침해하였다. 라. 청구인들은 2000년 이후 2년간 100억원을 투자하여 90여대의 차량 모두를 우등고속버스로 바꾸고 아래와 같이 저렴한 가격으로 운행하여 청주시민들의 교통편의에 이바지한 공로로 2002년 이래로 건설교통부와 충청북도에 의해 교통안전우수업체로 선정되어 왔다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=119670509"> <서울방면(○○) 요금비교표> </img> 그러나 2004년 법원의 판결로 청구인들의 노선이 감축된 결과, 청주경실련ㆍ충북참여연대 등 각종 시민단체와 언론에서는 "고속도로망 확대로 고속버스와 직행버스의 구분이 사실상 의미가 없어진 상황에서, 이 법상 고속형ㆍ직행형 구분이 있기 전인 1980년에 이미 존재하던 △△의 청주-남서울노선을 법원이 위법으로 판결해 전국의 600여개의 시외버스노선들에 대한 인ㆍ허가 과정이 모두 현행법상 위법이 되는 모순을 낳게 되었고, 위 판결로 고속버스업체들의 독과점으로 인한 서비스하향 및 출발지ㆍ이용요금 등에서 시민들의 선택의 폭 축소라는 폐해가 나타나고 있으므로 △△의 운행재개를 촉구한다"는 내용의 탄원 및 보도를 계속하고 있으므로, 이 건 처분을 감경하여 향후 대중교통을 이용하는 충청북도민에게 공정한 경쟁을 통한 편익증진에 기여할 수 있도록 해야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 여객자동차운송사업자는 관할 관청으로부터 인가받은 운행계통(기점ㆍ종점ㆍ운행횟수)으로 운행하여야 하고 증회운행 등의 사업계획을 변경하고자 할 경우에는 계획변경인가를 받아야 하는바, 청구인들은 ○○시외버스터미널과 서울○○터미널을 기ㆍ종점으로 하는 직행형 시외버스 운송사업면허를 받은 자들로서, 청구인들은 사업계획변경인가를 받지 아니하고 2004. 5. 1. ～ 2004. 9. 12. 기간 중 청구인 1은 93일을, 청구인 2는 92일을 임의로 증회하여 운행하여 이 건 처분을 하게 된 것이다. 나. 청구인들은 일시적인 수송수요의 증가에 의하여 예비자동차를 사용한 것이 아니라 수송수요와 관계없이 지속적이고 고정적으로 임의로 증회하여 운행하였고, 시외직행버스는 평일과 주말을 구분하여 운행할 수 없음에도 불구하고 청구인들은 2004. 5. 1. ～ 2004. 7. 15.까지 이를 위반하여 청구인 1은 평일은 2-4회씩, 주말 및 공휴일은 9-12회씩, 청구인 2는 평일은 8-11회, 주말은 30-36회씩 각각 임의로 증회운행하였으므로, 예비자동차를 사용한 것이라는 청구인들의 주장은 이유 없다. 다. 고속형 시외버스운송사업자인 주식회사 ○○고속 및 주식회사 △△고속(이하 ‘고속버스회사’라 한다)이 제기한 행정소송에서 법원의 행정처분효력정지결정에 따라 청구인 2의 운행노선 중 3개 노선 1일 13회 운행에 대하여 2004. 5. 4.부터 행정소송판결확정시까지(2004. 9. 30. 상고기각으로 판결확정) 운행중지결정되었고, 이에 따라 피청구인은 2004. 5. 4. 및 2004. 7. 29. 청구인 2에 대하여 임의증회운행 중단명령을 하였음에도 불구하고 청구인 2는 이를 위반한 것이므로, 운행관습에 따라 운행한 것으로 위법성의 인식이 없었다는 청구인들의 주장은 이유 없다. 라. 고속버스회사들의 2004. 7. 16., 2004. 9. 2., 2004. 9. 20. 각각 3차례에 걸친 청구인들의 임의증회운행 신고에 따라 이를 조사한 결과 조사기간인 2004. 5. 1. ～ 2004. 9. 12.동안 청구인들의 임의증회운행사실이 인정되었고, 법제처의 유권해석 및 고문변호사의 자문에 따라 과징금의 부과액수는 사업계획변경위반(임의증회)횟수를 1일 1회로 산정하고 3차에 걸쳐 신고된 사안을 포괄하여 1건으로 적용하여, 1건의 부과처분에서 행하여질 수 있는 최고한도액인 5천만원의 과징금을 각각 부과한 이 건 처분은 적법한 것이므로 청구인들의 주장은 이유 없어 기각되어야 한다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 여객자동차운수사업법 제5조, 제11조, 제67조, 제76조 및 제79조 동법 시행령 제3조, 제26조, 제31조, 제34조 및 별표 3 동법 시행규칙 제7조, 제30조 및 별표 1의2 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 등기부등본, 행정처분사전통지서, 행정처분의견서, 건설교통부질의회신, 과징금부과처분통지서, 속리산 및 △△고속 임의증회현황, 시외직행형 및 시외고속형 고속도로경유 운행계통현황, 청주경실련탄원서, 노선지도, 확인서, 청구인의 우등고속 차량현황, 서울방면 요금비교표, 이력서, 훈장 및 표창, 신문스크랩, 시외버스노선 임의증회운행에 대한 시정 및 행정조치 건의, 임의증회운행확인서, 행정처분효력정지결정문통보, 시외버스 임의증회운행 중단명령, 행정처분자문결과서, 판결문 등 각 사본의 기록에 의하면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 청구인들은 직행형 시외버스운송사업자들로서, 2002. 10. 18. 피청구인으로부터 기점 청주(북청주), 경유지 경부고속도로, 종점 서울(○○) 및 기점 청주, 경유지 북부정류소ㆍ오창I.Cㆍ중부고속도로ㆍ신갈I.C , 종점 서울(○○) 등의 노선에 대하여 청구인 1은 3개 노선 1일 8회 운행인가를, 청구인 2는 5개 노선 1일 41회 운행인가를 각각 내용으로 하는 시외버스운송사업계획변경 인가처분(이하 ‘이 건 인가처분’이라 한다)을 받았다. (나) 피청구인은 고속버스회사의 신청에 의한 이 건 인가처분의 효력정지결정(대전고등법원 2004. 4. 21. 2004아1 결정)에 따라, 2004. 5. 4.과 2004. 7. 29. 청구인 2에 대하여 2004. 5. 4.부터 위 판결확정시까지 이 건 인가처분의 효력이 정지되므로 청구인의 운행노선 중 3개 노선 1일 13회 운행을 중지할 것을 통보하였다. ※ 고속버스회사들이 피청구인을 상대로 제기한 청구인 2에 대한 이 건 인가처분의 취소를 구하는 행정소송에서, 고속형 시외버스운송사업계획변경 인가권한자는 건교부장관이므로 무권한자인 피청구인이 인가한 것은 위법이라는 이유로 2003. 10. 23. 1심에서 원고인 고속버스회사가 일부승소(청주지방법원 2002구합1200)하였고, 이에 대하여 피고인 피청구인이 항소를 제기하였으나 2004. 5. 27. 항소기각(대전고등법원 2003누 1989), 2004. 9. 30. 상고기각(대법원 2004두6860 - 심리불속행)되어 원고승소판결이 확정되었음. (다) 건설교통부의 과징금부과에 대한 질의회신에 의하면, "관할관청에서 일정시점에 「여객자동차운수사업법」 위반행위를 적발하였을 경우 수개의 위반행위를 각각 1건으로 처리하는지 아니면 포괄하여 1건으로 처리하는지"를 묻는 질의에, "여객자동차운송사업자가 「여객자동차운수사업법」을 위반한 경우의 과징금 부과는 동법 시행령 제34조제1항 별표3의 위반행위의 종류별 과징금부과기준에 의거 위반행위별로 위반행위가 적발될 때마다 1건으로 부과하여야 하며, 적발시점에 수개의 위반행위가 발견되었을 때에는 수개의 행위를 각각 1건으로 보는 것이 아니라 수개의 행위를 포괄하여 1건으로 보아야 한다"고 회신하였다. (라) 고속버스회사들이 2004. 7. 16., 2004. 9. 2., 2004. 9. 20. 각각 3차례에 걸쳐 청구인들의 임의증회운행을 신고하면서 행정처분을 요구하는 민원을 제기하여 이를 조사한 결과, 청구인 1은 2004. 5. 1. - 2004. 9. 12. 중 93일 동안 ○○터미널-○○고속도로-서울(○○) 2개 노선에 각각 평일은 2-4회씩, 주말 및 공휴일은 9-12회씩 증회운행하였고, 이에 대하여 피청구인은 2005. 1. 15. 1일 증회운행을 1회 위반으로 산정하여[93회(위반횟수)×100만원(과징금액)= 9천3백만원] 법정최고한도액인 5천만원의 과징금을 부과하였다. (마) 청구인 2는 2004. 5. 1. - 2004. 9. 12. 중 92일 동안 ○○터미널-○○고속도로-서울(○○) 4개 노선에 각각 평일은 8-11회, 주말 및 공휴일은 30-36회씩 증회운행하였고, 이에 대하여 피청구인은 2005. 1. 15. 1일 증회운행을 1회 위반으로 산정하여[92회(위반횟수)×100만원(과징금액)= 9천2백만원] 법정최고한도액인 5천만원의 과징금을 부과하였다. (2) 「여객자동차운수사업법」 제11조, 제76조제1항 및 제79조, 동법 시행령 제26조제1항제6호 및 제23호에 의하면, 여객자동차운송사업의 면허를 받은 자가 사업계획을 변경하고자 하는 때에는 건설교통부장관 또는 시·도지사의 인가를 받아야 하고 그 중 고속형 시외버스운송사업의 경우 운행시간·영업소·정류소 및 운송부대시설의 변경을 제외한 사항에 대해서는 건설교통부장관의 인가를 받아야 하며, 이를 위반할 경우에는 건설교통부장관 또는 시ㆍ도지사는 면허·등록·허가 또는 인가를 취소하거나, 6월 이내의 기간을 정하여 사업의 전부 또는 일부의 정지를 명하거나, 노선폐지·감차등을 수반하는 사업계획의 변경을 명할 수 있으며, 사업정지처분이 당해 여객자동차운수사업의 이용자에게 심한 불편을 주거나 기타 공익을 해할 우려가 있는 때에는 그 사업정지처분에 갈음하여 5천만원이하의 과징금을 부과·징수할 수 있다고 되어 있고, 여객자동차운수사업자에 대한 과징금의 부과처분 및 그 징수의 권한은 시ㆍ도지사에게 위임되어 있다. 또한 동법 시행령 제31조, 제34조제1항, 별표 3 및 동법 시행규칙 제30조의 규정에 의하면 건설교통부장관 또는 시·도지사는 여객자동차운수사업자의 사업규모, 사업지역의 특수성, 운전자 과실의 정도와 위반행위의 내용 및 횟수 등을 참작하여 산정된 과징금 금액의 2분의 1의 범위 안에서 이를 가중 또는 경감할 수 있으나 가중하는 때에도 과징금의 총액은 5천만원을 초과할 수 없다고 되어 있고, 시외버스사업자가 임의로 증회운행을 하여 사업계획을 위반할 때는 100만원의 과징금을 부과하고, 각 위반행위별로 동일 위반행위의 횟수가 최초 위반행위를 한 날부터 1년 이내에 1회 이상인 경우에는 그 추가위반횟수(과징금의 부과처분이 이루어진 위반행위의 횟수를 제외한다) 1회당 처분기준금액의 50％를 가산하여 일괄 처분한다고 되어 있다. 위 인정사실에 의하면, 청구인들이 예비자동차의 운행이라고 주장한 2004. 5. 1. ～ 2004. 7. 15. 기간 중 청구인 1은 평일에는 2-4회씩, 주말에는 9-12회씩, 청구인 2는 평일에는 9-11회씩, 주말에는 30-36회씩 각각 증회운행한 것으로 인정되는바, 그 운행이 장기간에 걸쳐 계속적이고 정기적으로 이루어졌고, 달리 이러한 운행이 상용자동차의 고장·검사·점검 등이나 교통체증으로 인하여 대체운행의 필요가 있었다거나 일시적인 수송수요의 증가에 대응하기 위해 행해졌다고 보기 어려우므로 이를 두고 합법적인 예비자동차의 운행으로 인정하기는 어려운 점, 이 건 노선이 과거부터 관습적으로 직행형 시외버스형태로 운행되어 왔다고 하더라도, 이에 관하여 고속버스회사가 제기한 청구인들의 종점변경 및 증회운행을 인가하는 내용의 이 건 인가처분의 취소를 구하는 행정소송에서 대전고등법원이 이 건 인가처분효력정지결정을 함에 따라 피청구인이 이 건 노선 중 3개 노선의 1일 13회 증회운행부분의 운행중단명령을 하였음에도 청구인 2가 이를 위반하여 증회운행을 하였고, 피청구인은 이 건 노선에 대한 사업구분위반이 아니라 청구인들의 증회운행만을 대상으로 하여 이 건 처분을 한 것인 점, 1회의 과징금부과처분의 기준이 되는 최초 위반행위란 위반사실이 신고된 이후의 위반행위에 한하는 것이 아니라 청구인들의 위반행위 중에서 최초로 적발된 위반행위를 의미하는 것이므로, 이 건 처분이 위반사실 신고일 이후의 위반행위만을 대상으로 하여 이루어진 과거 청구인들에 대한 과징금부과처분의 예에 따르지 아니하였다고 하여 법적용에 문제가 있다고 할 수 없는 점, 청구인 1은 93일, 청구인 2는 92일 동안 지속적으로 증회운행하였는바 그 위반횟수 및 위반정도가 무거우므로 법정한도액인 5천만원의 과징금을 지나치다고 볼 수 없는 점 등을 고려하면, 피청구인의 이 건 처분은 관련법령에 따라 적법하게 행한 것으로서 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.